從新型城鎮(zhèn)化路徑解讀縣域經(jīng)濟(jì)

易鵬

核心提示：十八屆三中全會(huì)后，新型城鎮(zhèn)化的路徑以及具體政策將快速推進(jìn)，接下來(lái)將對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

解讀中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的變化，必須深度了解2013年中國(guó)新型城鎮(zhèn)化路徑頂層設(shè)計(jì)的思路。

結(jié)合三中全會(huì)的決議，未來(lái)新型城鎮(zhèn)化路徑設(shè)計(jì)的原則主要集中在五個(gè)方面：

——以人的城鎮(zhèn)化為核心，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。之前，城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出來(lái)的是半城鎮(zhèn)化，也就是2億多農(nóng)民工盡管工作生活在城市，但大部分群體沒(méi)有享受應(yīng)有的基本公共服務(wù)，包括醫(yī)療、養(yǎng)老等在內(nèi)，出現(xiàn)了農(nóng)民工與市民之間較大的基本公共服務(wù)差距。到2012年底，全國(guó)戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率只有35%左右，遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率的52.57%。

——市場(chǎng)要在資源配置中起決定性作用。之前的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府干了很多市場(chǎng)該干的事，結(jié)果出現(xiàn)了很多“鬼城”，也推高了地方政府的隱性債務(wù)。而三中全會(huì)后，政府將進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，放松管制。在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域，會(huì)鼓勵(lì)更多市場(chǎng)主體進(jìn)入之前政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施中。

——健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、抵押等方式賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。而推動(dòng)農(nóng)民收入提升，可以最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化從最大的內(nèi)需潛力變成真正的內(nèi)需。

——建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，構(gòu)筑更有利于城鎮(zhèn)化走質(zhì)量型路徑的財(cái)稅體制。通過(guò)財(cái)稅制度改革，為縣級(jí)政府建立起可持續(xù)的稅收來(lái)源，也可以避免其對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，改變之前土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)高過(guò)人口城鎮(zhèn)化的局面。通過(guò)財(cái)稅制度改革，也可以激勵(lì)地方政府將城市打造得更宜居，吸引更多人來(lái)居住，從而提高自身稅源。

——健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，這將有利于扭轉(zhuǎn)之前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中走的粗放路徑，也有利于有資源的縣域經(jīng)濟(jì)獲得更多的生態(tài)補(bǔ)償資金。

三中全會(huì)的決定，是對(duì)2013年中國(guó)新型城鎮(zhèn)化路徑設(shè)計(jì)總過(guò)程的一次權(quán)威定性。過(guò)去的一年中，對(duì)待新型城鎮(zhèn)化的路徑設(shè)計(jì)的落實(shí)和理解，在中國(guó)的縣級(jí)政府層面中表現(xiàn)出來(lái)了三種態(tài)度：

一是迷茫。一方面，縣級(jí)政府認(rèn)為很多制度改革的權(quán)力在中央政府，縣級(jí)政府很難有大的突破，于是等中央政府出臺(tái)政策后才考慮動(dòng)手；另一方面，對(duì)于技術(shù)進(jìn)步和管理提升這種質(zhì)量型城鎮(zhèn)化的路徑，找不到升級(jí)的辦法和路徑。該類(lèi)型的地方政府，多分布在思想比較保守、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的中西部地區(qū)。

二是裝糊涂。一些縣級(jí)政府對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的核心思想是明白的，但卻采取了片面解讀方式。比如，刻意將投資大躍進(jìn)、房地產(chǎn)化、人為造新城等老模式裝到“新型城鎮(zhèn)化”的筐里，開(kāi)始走新一輪的圈地型城鎮(zhèn)化老路。這種城鎮(zhèn)化路徑的異化，是當(dāng)前中國(guó)政府推行新型城鎮(zhèn)化最大的挑戰(zhàn)之一，如果處理不當(dāng)，很有可能大范圍偏離新型城鎮(zhèn)化的初衷。該類(lèi)型的縣級(jí)政府，遍布各地，比重不小。

三是先行先試。一些縣級(jí)政府深刻認(rèn)識(shí)到之前的城鎮(zhèn)化路徑難以為繼，于是結(jié)合自身資源和特點(diǎn)進(jìn)行了一些積極探索，主要體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)、宅基地交易、宅基地?fù)Q社保、戶(hù)籍改革中的居住證改革，城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式改革、開(kāi)征房產(chǎn)稅、引進(jìn)社會(huì)資本參與棚戶(hù)區(qū)改造、加大混合社區(qū)建設(shè)、擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)政府的自主權(quán)等多個(gè)方面。但這種類(lèi)型的地方政府總體數(shù)量較少，還未形成主流。

2013年，新型城鎮(zhèn)化還在路徑的頂層設(shè)計(jì)過(guò)程中。新型城鎮(zhèn)化路徑對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)的影響總體上還是平穩(wěn)的，老路徑的城鎮(zhèn)化依舊是主體。但三中全會(huì)后，新型城鎮(zhèn)化的路徑以及具體政策將快速推進(jìn)，接下來(lái)將對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

首先，縣域經(jīng)濟(jì)會(huì)日益分化。隨著市場(chǎng)主導(dǎo)，根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃、鼓勵(lì)符合條件的縣改市等城鎮(zhèn)化路徑予以落實(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)間會(huì)因?yàn)樽陨碣Y源和條件的不同加速洗牌，人口和產(chǎn)業(yè)將聚焦到更適合發(fā)展的縣域或市域，2852個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)會(huì)出現(xiàn)“二八原則”，大部分的縣域經(jīng)濟(jì)會(huì)保持平穩(wěn)或者萎縮，小部分縣域經(jīng)濟(jì)會(huì)得到加強(qiáng)。

其次，城市群會(huì)成為主體形態(tài)，在城市群范圍內(nèi)的縣域經(jīng)濟(jì)會(huì)得到做強(qiáng)做大的機(jī)會(huì)，得到更多的資源聚焦和外溢的機(jī)會(huì)。而非城市群外的縣域經(jīng)濟(jì)，具有旅游文化、礦產(chǎn)、口岸、空氣等特色資源，有足夠人口規(guī)模的，在交通節(jié)點(diǎn)和國(guó)土安全的縣域，會(huì)有成長(zhǎng)空間，而其他縣域經(jīng)濟(jì)可能會(huì)進(jìn)入到瓶頸期。

最后，未來(lái)的縣域經(jīng)濟(jì)會(huì)更多地遵循產(chǎn)業(yè)支撐的規(guī)律來(lái)發(fā)展，而現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)支撐日益表現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群特點(diǎn)。具有這種產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群的縣域經(jīng)濟(jì)，會(huì)得到更好發(fā)展，反之會(huì)萎縮。

總體而言，新型城鎮(zhèn)化更關(guān)注城鄉(xiāng)一體化。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、城市、政府、集體多贏路徑的縣域經(jīng)濟(jì)，可能會(huì)培育出新的產(chǎn)業(yè)支撐點(diǎn)。縣域經(jīng)濟(jì)將不僅是過(guò)去單一的規(guī)模化發(fā)展道路，也將形成小而精的發(fā)展格局。（支點(diǎn)雜志2014年1月刊）endprint