后工業化時代的城鎮化發展問題——基于生產要素的視角

王文峰，郭紋廷

(1.北京交通大學 經濟管理學院，北京100044;2.中央民族干部學院，北京100094)

現有研究表明，現代經濟增長與工業化之間是高度相關的。改革開放以來，中國經濟經歷了三十多年的高速增長，國內生產總值(GDP)年均增速達到10%左右，綜合國力躋身世界前列。2003年，中國GDP 達到117390.2 億元，是自1997年以來增長最快的一年，人均GDP 首次突破了1000 美元，達到1090 美元，成為中國經濟發展的劃時代里程碑。同時，工業作為國民經濟中最重要的部門也相應取得長足發展。自1978年以來，中國工業總產值始終占國內生產總值40%左右，然而，自2012年開始，國內生產總值中三次產業結構發生了重要改變，第二產業占比達到45.3%，其中工業總值占比由2006年的42.2%下降至38.5%，而服務業生產總值占比增加至44.6%。這一變化向我們釋放出一個信號，中國經濟在經過十多年的快速工業化發展后，經濟結構開始發生轉變。放眼世界，我們發現，以經濟全球化為標志的后工業化浪潮已經席卷了全球每一個角落。后工業化將改變傳統工業城鎮化的進程，對城鎮化產生難以估量的影響。以后工業化為時代背景，正確分析中國經濟特征與要素條件，準確把握城鎮化面臨的變化與問題，才能有助于推進當前新型城鎮化建設的進程。

一、相關研究的簡要回顧

城鎮化或城市化是一個舶來品，主要源自英文詞匯“Urbnization”，是指由農業人口占很大比重的傳統農業社會向非農業人口占多數的現代文明社會轉變的歷史過程，是衡量現代化過程的重要標志。大多數學者認為，城鎮化與工業化之間是一種相互聯系的關系。

1965年美國學者霍利斯·錢納里(H.Chenery)等人研究了90 個國家和地區工業化、城市化之間的關系，得出了人均國民生產總值越高、工業化水平越高，城市化水平也越高的結論。他認為，在工業化和城市化的初期，工業化的發展速度快于城市化，但當二者達到13%的水平后，城市化的進程將快于工業化，并將促進工業化的發展。［1］埃德溫·S·米爾斯(Mills)研究了美國歷史上工業化與城市化之間密切的關系，發現美國城市化快速發展開始于1840年，他詳細分析了制造業就業變化與城市化之間的變動關系，得出“制造業比大多數工業更具有城市化產業特征，比起許多服務業卻相差很遠”。［2］

城市經濟學家巴頓認為“城市化的產生與發展都離不開工業化，工業化促進了城市化”［3］;同時，巴頓從微觀的角度解釋了工業化與城市化相關的經濟學成因，即聚集經濟效益。

國內許多學者也持相同觀點。簡新華認為，工業化是城市化的發動機，城市化是工業化的促進器，二者存在相互制約、相互促進的關系，理想的城市化發展模式是工業化與城市化適度同步推進，二者協調發展［4］;辜勝阻認為，以雙重經濟轉型為背景，城鎮化與工業化、信息化、市場化、國際化緊密相聯［5］;陳映認為，工業化是農村城鎮化的主要動力，農村城鎮化是農業工業化的必然產物。［6］可以看出，國內外學者的研究進一步印證了工業化與城鎮化相互性關系。總結而言，城鎮化的實質是人口、資源、資本、信息向城鎮不斷集聚的過程，適合工業大規模集中生產的需要，進而有效地推動工業化的進程。

雖然國內外學者對工業化與城鎮化的關系進行了大量研究，但較少有學者研究在后工業化時代背景下研究城鎮化問題，也較少有學者研究后工業化背景下生產要素變化對城鎮化建設的影響，本文將圍繞這一問題展開研究。

二、后工業化與城鎮化

(一)后工業化的時代特征

丹尼爾·貝爾(Daniel Bell)定義的“后工業化事實”［7］，描述了當經濟發展到比較發達的水平時，工業部門的比重會逐步下降，而服務業則逐步成為經濟的主體部門。后工業社會，一般是指以服務業為主導的經濟社會，以區別于以制造業為主導的工業社會和以農業為主導的前工業社會;具體來講，就是物質基礎達到一定水平后，知識競爭更為強烈，供給以知識和技術為動力改變生活方式，需求多樣性且追求質量轉變，決策則是運用新的智能技術來進行的社會生活形態。簡單地說，后工業化就是指經濟社會形態由工業社會向后工業社會轉型的歷史過程。后工業化核心變化就是市場和競爭的全球化，這將使世界經濟社會發展特征發生巨大的改變。達龍·阿西莫格魯(Daron Acemgolu)和達里耶里(Guerrieri)的研究表明，在產品互相替代的情況下，生產要素總是向增長更快的部門流動;當農業比重從高向低轉變時期，工業部門生產要素流入比流出少，工業部門的比重就有可能出現下降，即經濟處于“后工業化”階段。［8］

后工業時期的到來宣告了以機器大生產為主導的經濟增長模式的終結。當然這種模式并不是戛然而止，它在不發達國家和地區一定時期內仍可能存續有效。進入后工業化時期，工業產品已經飽和，發達國家不得不繼續擴展市場，并實行全球化競爭戰略。這是與工業化時期顯著不同的特點，即工業化時期的競爭乃至國家之間的沖突，既是為了爭奪市場，也是為了搶奪資源，那時的工業國家，生產能力遠不如今天，供給決定了市場，充足的市場消費能力則可以源源不斷的接納工業產品，一些封閉性的國家完全可以依靠自己的市場消化工業產品。而在今天，市場空間的制約成為世界經濟發展尤其是發達國家發展的瓶頸，全球各個地域的市場被瓜分完畢，各種產品的生產能力已經基本飽和，工業化帶動經濟增長的前景逐漸變得暗淡，發展中國家尤其如此。因此，從某種意義上講，后工業化時期，供給是無限的，需求變得多樣化、層次化，需求成為最終決定因素，這種需求決定型的市場成為工業經濟總量上升空間的掣肘，隨之而來便是更殘酷的競爭、更激烈的市場爭奪，科學技術被廣泛運用于商品生產中，產品的技術含量日益提高，電子化、信息化、網絡化成為時代的代名詞，產業結構相應發生很大的變化與調整，第三產業逐漸成為主導產業，而網絡信息技術的廣泛應用使得商業運作模式也隨之不斷推陳出新(工業社會與后工業社會的城市特征見表1)。

表1 工業社會與后工業社會的城市特征

(二)我國工業化過程與城鎮化的關系

工業化過程是三次產業結構發生變化的過程，其主要特征是大規模機器生產取代手工生產，其中主要包含了以工業生產為主導的第二產業逐步取代以農業為主導的第一產業，并在國民經濟中比重不斷上升的過程。工業化是現代化的核心內容，是傳統農業社會向現代工業社會轉變的過程。這一過程伴隨著農業人口和農村土地的轉變，伴隨著農業生產方式的轉變和服務業的發展，因此，工業化和城鎮化必然是如影相隨、相輔相成的。

新中國的城鎮化經歷了三個大的階段，第一階段波浪起伏時期(1950 ～1977年)，全國城鎮化率由1949年的10.64%增加到17.5%;第二階段為穩步推進時期(1978 ～1995年)，由1977年的17.55%提高到1995年的29.04%;第三階段為加速推進時期(1996年之后)，2013年城鎮化率達到53.37%(見圖1)。

圖1 1978 ～2012年中國工業化與城市化水平

國內有很多學者認為，目前我國城鎮化滯后于工業化的發展，城鎮化速度太慢，應加快推進城鎮化的進程;也有一些學者認為，我國城鎮化速度過快，應穩步的推進城鎮化建設，例如陸大道等認為，目前中國的城鎮化進程正處于一個“大躍進”和空間擴展失控狀態。［4］

我們認為，其一，城鎮化進程應與工業化發展相適應，工業發展的速度與階段決定了城鎮化發展的程度。從我國的城鎮化與工業化發展的統計數據來看，我國的城鎮化基本是與工業化發展程度相適應的，雖然我國二元經濟的結構特征較為明顯，但各地區的城鎮化水平基本同本地區的工業化程度是相適應的，如東部地區工業化發展程度較高，其城鎮化水平也相對較高，西部地區的工業化水平相對較低，其城鎮化水平也相應低一些，如果忽視工業化發展程度而單純提高城鎮化水平只能出現事與愿違的結果;其二，對于城鎮化問題的分析不能單純看數字，數字在一定程度上只能起到參考作用。研究發現，一些發展中國家，城鎮化率雖然很高，像墨西哥、巴西、阿根廷等國家的城鎮化率都超過了80%，但是這些國家的經濟社會發展普遍面臨著許多問題和矛盾，大量失去土地進入城市的農民，由于不能獲得正常的工作，在很多地方形成了貧民窟，對經濟社會發展帶來了嚴峻的挑戰。一些高城鎮化率水平的國家甚至出現了再城市化。因此，城鎮化的發展必須要與工業化以及經濟承受能力相適應，如果城鎮化水平很高，卻有越來越多的人沒有真正享受到城鎮化公共服務與社會保障，這個社會將會越來越不安定(中國城鎮化與工業化的關系見表2)。

表2 中國城鎮化與工業化水平狀況比較 單位:%

(三)工業化與城鎮化相互促進的內在機制

美國學者R·M·Northam 總結出城鎮化發展進程的三個階段(見圖2)，［10］從圖中可以看出目前我國城鎮化正處于加速階段，未來我國城鎮化水平還將處于加速發展的通道中。城鎮化是與工業經濟發展相適應的，真正合理的城鎮化水平提高必定使城市經濟與人口在數量和結構上保持同步協調發展，同時，一個有序發展的城鎮必定能夠為新增居民提供合適的就業機會。因而，在工業城鎮化時期，城市的經濟總量持續增長、結構不斷優化，帶動就業崗位需求的增加;同時，在供給方面，新增城鎮人口在結構上能夠適應經濟發展的要求，為經濟發展提供充足的勞動力，這兩者就構成了城鎮化發展的內在機制。從這一機制來考察城鎮化發展進程，應該比單純的數據分析和經驗判斷更能獲得準確的信息與結論。進入后工業化時代，我國經濟社會發展、就業需求與要素狀況的特征都發生著巨大變化，這些變化足以促使我們重新關注我國的城鎮化進程，使它成為城鎮化問題研究的一個新起點。

圖2 R·M·Northam 的城市化進程S 型曲線

三、后工業化時期城鎮化發展中的要素變化

按照經濟學的一般理論，生產要素包括勞動、資本、土地和企業家才能四大要素。四者結合在一起，為人類提供了各種各樣的產品。現代經濟學理論認為生產要素還包括技術進步，通常又把經濟增長的因素分為兩大類:(1)生產要素的投入量，包括土地、勞動和資本;(2)全部要素生產率或技術進步，包括資源的重新配置、規模經濟和知識進展等。

美籍奧地利經濟學家J·A·熊彼特認為，“創新”就是把生產要素和生產條件的新組合引入生產體系，即“建立一種新的生產函數”，其目的是為了獲取潛在的利潤。所謂生產函數，是在一定時間內，在技術條件不變的情況下生產要素的投入同產出或勞動的最大產出之間的數量關系，它表示產出是投入的函數。每一生產函數都假定一個已知的技術水平，如果技術水平不同，生產函數也不同。

在后工業化社會，傳統的勞動、資本、土地、技術生產要素的供需在發生變化，同時，隨著信息化、大數據時代的到來，生產要素的配置比例和配置模式也在發生變化。

(一)勞動力供需變化對城鎮化的影響

后工業化要求更高的企業勞動生產率，對勞動力素質要求也越來越高，同時，伴隨著信息技術廣泛應用和技術革命，勞動生產率提高的速度遠快于經濟總量的提高速度。這種趨勢不僅表現于工業，大量以科學技術運用及創新為先導的第三產業同樣如此。伴隨經濟增長、技術進步、勞動生產率提高及產業結構的調整與升級，城鎮中第二產業可提供的就業崗位增長將大大降低;而在傳統產業就業需求數量上大幅度下降的同時，一般勞動力如果在質量上不能適應新興產業部門的要求，就會造成嚴重的結構性失業。

我國城鎮就業人口從上世紀80年代末期就開始出現了結構性變化。從1991年開始第一產業的就業人員逐年減少，并向第二產業和第三產業轉移，1994年第三產業就業人數首次超過第二產業就業人數并逐年增加，而直至2013年，第二產業增加值比重為43.9%，第三產業增加值比重為46.1%，第三產業增加值占比首次超過第二產業。這表明，一方面我國以服務經濟為主導的時代的到來，另一方面，也意味著第二產業可吸納的勞動力出現了瓶頸制約，第三產業將承擔起吸納城鎮化新增就業大軍的主力作用。

從勞動力供給來看，2013年全國農民工總量為26894 萬人，比上年增長2.4%，2013年全年城鎮新增就業1310 萬人。從勞動力素質來看，據統計，2011年我國城鎮就業人員中小學文化占9.9%，初中文化占39.3%，高中文化占24.9%，大學專科及以上占25.2%，可以看出，城鎮勞動力受教育程度相對較低，在所從事的行業中，也主要在農林牧漁業、制造業、建筑業、批發零售業、餐飲業等技術含量較低行業就業。總之，新的時代背景下工業經濟促進城鎮人口增長與就業的潛力已經有限，而后工業化時代城鎮化進程的推進必定與高素質的人才供給、高新技術產業和生產性服務業的發展緊密相聯。如果人口素質不能緊緊跟上形勢的發展，城鎮化水平的提高將很難在質與量上得到保障。

(二)土地需求變化對城鎮化的影響

后工業化時期要素流動變得更加自由暢通。后工業化時代“工業經濟與資源產品經濟‘分離’，從而使自然資源所起的作用日趨減少;工業經濟中生產與職業勞動‘分離’，工業生產由勞動力密集型轉向知識密集型……”。［11］后工業化時代的經濟支柱是信息產業，后工業社會的經濟社會特征將使城市建設用地發生新的變化。

首先，用地需求降低。工業化時代城市建設用地的增長是以工業用地為主角，傳統工業對用地的需求量都較大，在新的時代背景下工業用地的絕對和相對需求量都將會下降，在規劃與使用上也更加集約化，并且由于新興產業具備清潔性、環保性，與其它功能用地的兼容性將更好。

其次，城鎮化建設用地不再高度聚集。工業化時期城市用地呈現出區域的高度集聚，而在信息化時代，網絡與信息改變了時空距離，許多工業生產對資源、對高度集中的生產規模的依賴性降低，也削弱了產業集聚與企業集群的動力。通過信息化技術運用和網絡數據的傳輸，工業生產促成了更大區域的廣泛的虛擬集聚，高新技術產業的發展甚至為每一個絕對規模較小的城市提供了發展機遇。

最后，后工業化預示著與服務業相關產業的高度發達，工業越向技術密集型發展，越要發展能夠容納更多勞動力的生產性服務業，而更多更廣分布的服務業才能盡可能多地與被服務者接觸，才能服務于更多的城鎮居民，因此，城鎮適度分散顯然是有利于城鎮化質量提高的。

新中國成立以來，城鎮化建設用地擴張十分迅速。從全國范圍來看，隨著地區經濟規模發展壯大，城市和建制鎮數量不斷增長，許多小城鎮發展成中小城市，有的中小城市發展成大城市。但共同的特點都是用地規模呈現出快速擴大趨勢。以大城市為中心的城市群(帶)正在形成過程中，特別是在我國東部沿海地區，以特大城市為中心、多層次、功能互補的城市群已經頗具規模。如以北京、天津、青島、沈陽、大連為中心的環渤海城市群，以上海、南京、杭州、寧波為中心的長江三角洲城市群，和以廣州、深圳為中心的珠江三角洲城市群等。而隨著城鎮化進程的加快以及交通運輸業的發展，一些城市的部分工作和居住正逐漸向外擴散，城市中心就業水平下降，市郊和周邊城鎮就業水平上升;傳統制造業向郊區或相鄰地區擴散，高端業務向中心城市集中。我國東部及沿海較發達地區逐漸步入郊區化，如北京、上海、天津、哈爾濱、武漢、南京、廣州等特大城市周圍的若干縣區，已經建設成為城市新區，城市市區人口和企業大量向郊區遷移，出現郊區化和逆城市化現象。這是由于現代社會網絡信息技術的發展帶動第三產業發展，導致整個產業結構和就業結構的變化，特別是運輸和通訊技術的迅速發展，使通訊、信息成為影響城市經濟活動聚散的首要因素。與之不同的是，內地城市則步入快速集中階段，城鎮化過程中的土地需求壓力巨大，并且以大規模的空間轉移方式實現，農地在非農化轉化過程中出現了許多矛盾與問題，這是由我國人口多、耕地少的現實國情導致的必然結果。

(三)科學技術快速發展對城鎮化的影響

后工業化社會是一個信息技術和高新技術十分發達的社會，工業化時期的傳統產業在國民經濟中所占比重逐漸縮小，高新技術對傳統產業的強制性滲透使得這些傳統產業部門加快了改造升級。

二戰以后，以微電子、光技術、核能源、新材料、生物工程等高科技為主導的科技革命促成了當代資本主義國家經濟中生產結構的變化。尤其是信息技術的發展，進一步把世界主要國家的經濟、金融、貿易和生產聯結在一起。進入21世紀以來，主要發達國家依靠高新技術發展新興產業，高新技術對經濟增長的貢獻率迅速上升達到70% ～80%，科技成果的最終轉化率達到60% ～80%。技術變動制約著世界經濟的發展，因此，一定程度上，世界經濟結構總是由科技和知識信息的發展所決定的。

后工業化時期城鎮化建設中產業規劃必然要考慮到技術水平因素。我國很多城鎮一方面對城鎮發展缺乏整體產業規劃，另一方面對當前國內國際的科技發展狀況缺乏充分的了解與認識，因而，城鎮化發展過程中盲目招商引資，盲目上項目，對城鎮發展缺乏技術水平定位，使得很多淘汰落后、技術水平低、附加值低的項目落戶安家，造成城鎮建設資源浪費、環境污染，對城鎮的可持續發展造成不利的影響。在信息化社會，擁有知識、經驗和技能的人和組織對城鎮新技術涌現發揮著巨大的影響力，同時，擁有技術創新能力和動力的城市才能持續地富有生機和活力。

總之，在后工業化時期，我國的城鎮化建設必須以科技創新為核心，以市場需求為動力，以政策調控為導向，建設富有創新活力的城市。

(四)資本存在形式變化對城鎮化的影響

“資本作為自行增殖的價值”［12］在后工業化時期的突出作用一再顯現。后工業時代，世界貿易和金融市場的交互發展，把不同國家的利益、矛盾和目標緊密結合在一起;現代信息技術的運用使實體經濟與虛擬經濟進入了后工業化時期的大發展期。有價證券、債券和股票等虛擬資本開始朝著電子化、科技化、無紙化、電子化的方向發展，同時，網絡化使整個世界實現了互聯互通，通過互聯網，巨額資金劃轉、清算和虛擬資本交易不再耗時耗力，交易的時間和周期大大縮短，使得金融資本的流動變得更加快捷、使得整個社會資源配置的時間大為縮短，效率大幅度提升;另一方面使得資金更有效地轉化為資本，使資金更有效地和土地、勞動力、技術和知識等生產要素結合在一起。

發展中國家在經濟起飛和進一步增長過程中通常都面臨著資本稀缺問題。自新中國建國以來，在工業化、城鎮化發展過程中，資金始終是地區經濟發展一大制約因素，諸如“撥改貸”、“小額貸款”、“債轉股”等均是特定歷史時期促進經濟發展的資本運用創新方式。2013年末，我國城鎮人口已達到7.3 億，城鎮化率達到53.73%，今后我國城鎮化還將以每年增加1 個百分點的速度增加，這意味著城鎮化將產生的城市基礎設施、公共服務設施、社會保障、基礎教育和住宅建設等巨大的資金需求。

然而，很多地方政府還沒有充分認識到互聯網時代國際國內金融資本創新的作用，還沒有建立起適應城鎮化建設資金需求的多元化投融資機制，沒有充分借鑒和運用國際上新出現的金融工具，比如資產證券化、市政債等資本運行方式，融資方式仍然以銀行貸款為主。目前，很多城鎮的建設與發展資金需求巨大，但卻缺乏融資渠道，許多地方政府只能依賴于土地收入。國家對“三農”的投入很重視，到2012年中央財政用于“三農”的累計支出達到4.47 萬億元，年均增長23.5%。這么大的資金需求量，僅靠政府支持是不夠的。城鎮化最終還要需要靠資本的市場化推進。

四、后工業化時期的新型城鎮化

為了能緊跟時代潮流，與“后工業化”成功接軌，使我們的城鎮化發展戰略更好地適應全球經濟發展形勢，我們認為城鎮化建設要考慮以下幾點內在的經濟需求。

1.圍繞“以人為本”進行生產要素配置。在所有生產要素中，只有人這一要素具有主觀能動性，在配置過程中居于主導、支配的地位。后工業社會的職業上，專業與科技人員居于社會的主導地位。因此，高素質、高技能城鎮化人口的供給對城鎮化水平與質量提高是一個重要保證。“以人為本”優化生產要素配置，就是盡可能把所有的勞動者、管理者與物質生產要素組合起來。應建立適應城鎮化發展的市場化勞動力流動機制及職業教育體系。一方面，以人口城鎮化為核心，有序推進戶籍改革，不斷提升城鎮居民的生活品質，創造有利于勞動力流動的制度環境;另一方面，加快職業化教育改革，促進職業教育面向市場化，促進在職人員再教育，以市場化為導向拓展職業教育與培訓的范圍與空間，不斷提高從業人員的素質。

2.加強土地使用的規劃與管理。我國的基本國情就是人多地少，城鎮化水平的增長將增加耕地保護的壓力，這就要求我們在城鎮化建設中提高土地利用效率和城鎮化的質量。一方面，按照土地利用總體規劃和城鄉規劃，優化產業和城鎮發展的空間布局。利用東部地區產業結構升級的時機，將土地要素需求較大的產業向土地較多的西部轉移，促進城鎮化布局和產業布局的均衡。另一方面，創新土地流轉機制，建立市場化的土地流轉體系，充分發揮市場在土地資源優化配置中的重要作用。

3.科技創新驅動城鎮化建設。從人類歷史上來看，科技創新是城鎮化的重要推動力量，科技發展的方向和水平對城鎮化發展模式和形態產生著重要影響。從“要素、投資驅動”轉向“創新驅動”，就是盡可能地發揮科技創新在城鎮化建設中的作用，盡量用較少的資源、土地、人力投入來實現城鎮化質量的提升。新型城鎮化建設所伴隨的大規模基礎設施投資，必將成為實現我國和世界科技成果產業化應用的重要市場，也將成為引領我國新技術和產業變革的重要力量。在新型城鎮化建設中，各地根據自然優勢，結合新能源產業培育和發展的需要，推動風電、太陽能、生物質能等新能源技術創新和產業化應用，為解決可再生能源、分布式能源的大規模生產、輸送、吸納提供有力支撐。這些都將為我國抓住新一輪科技革命和產業變革機遇創造新的市場空間。一方面，加強新型城鎮化建設的統籌規劃，在城市建設規劃中明確科技發展規劃的要求，使科技成為基礎設施建設決策程序的一個組成部分;另一方面，加強基礎設施建設中的建設標準。加大新技術應用的補貼力度，加強強制性規范性等措施。把節能、技術水平作為基礎設施建設質量驗收的重要指標，向中小城市和農村全面延伸綠色和強制性節能標準，加大對不能達到標準的設計和施工企業的處罰力度。

4.建立投融資長效機制。城鎮化建設離不開大規模的資金支持，而地方財權和事權不匹配，導致各地都將土地出讓收入作為城市建設的主要資金來源，但這種“寅吃卯糧”的做法難以持續，迫切需要探索建立可持續的融資長效機制。因此，在投融資體制方面，要根據城鎮基礎設施和公共服務性質的不同，建立多元化、多渠道的資金供給模式。一方面，政府應該積極探索在適當領域降低準入門檻，讓更多民營資本和外資進入，形成多元投資主體，以解決城鎮化建設過程中存在的資金不足問題;另一方面，金融業應充分利用互聯網金融的便捷與高效，積極參與城鎮化建設，讓資金流動起來，提高資本效率。

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