區域分類發展：中國經濟發展的新動力

李曦輝 黃基鑫

隨著國家區域發展政策的不斷細化、實化和差別化，中國區域經濟格局的發展呈現出良好態勢，但依然面臨著艱巨的協調發展任務。特別是經過30 多年的改革開放，如今中國已經進入改革深水區，市場發育程度相對成熟，市場化改革步伐開始放慢，改革紅利日漸減少，經濟高速發展的根本動力正在發生深刻變化，傳統的經濟增長模式難以為繼，中國經濟增速逐步放緩。有學者認為，中國經濟的升級版不僅表現為產業升級，更表現為區域經濟的協調發展，成為新一輪經濟增長的著力點。因此，在新時期，實施區域分類發展政策，有利于將區域協調發展推進到更深的層次，提升到更高的水平，以此提高經濟效益，優化資源配置，因地制宜發展優勢產業，推動產業結構優化升級，帶動中國經濟實現新的發展和突破。

一、中國經濟發展的動力及其制約因素

（一）分工、資源優化配置與區域產業同構化

改革開放以來，中國的工業化發展很好地契合了要素全球配置的新趨勢，通過參與國際分工體系，獲得了更多的分工收益。在國內，隨著經濟發展要素在全球范圍內全面自由地流動，區域合作的深度和廣度不斷擴大，區域合作關系日益緊密，促進了區域分工的形成和演進，形成了如珠三角、長三角等產業集群和城市圈。區域分工的發展，促使各地具有比較優勢的資源條件得到充分利用，優化提高了資源的空間配置效率，增進了區域利益，成為中國過去30多年經濟發展的重要源泉。

然而，由于國內促進區域協調發展的體制機制還不完善，外部不經濟問題在區域分工中仍然存在。區域利益是一切區域經濟行為產生和發展的基礎，各地存在著不同程度的保護主義行為，導致地方的經濟發展特色不突出，產業結構同質化問題嚴重，區域之間存在無序競爭現象，致使區域與社會整體無效率，制約了經濟的可持續發展。具體情況見表1：

表1 2012年中國4大地域GDP產業構成

對統計數據進行分析我們會發現，除東部地區以外，其余3個地區的產業結構是高度同構化的，這就很難體現出國內不同地區的經濟特色與發展差異。東部地區雖然第一產業的比重低一些，第三產業的比重高一些，但其中仍然存在問題，按照地區產業分工理論，東部作為經濟發達的地區，經濟活動中創新的比重應該高一些，并以此引領其他地區的發展。然而，事實并非如此，中國東部地區的第三產業中，類似于房地產這種低創新含量產業的產值比重很大，北京占比就達8.69%，上海更達9.15%，而科學技術研究等高創新含量產業的產值占比則遠遠低于房地產等行業。這種低創新含量的產業結構同構化現象，制約了中國經濟的可持續發展。

（二）創新、創造、創業與全國經濟政策“一刀切”

羅斯托的經濟成長階段論、波特的國家競爭理論都表明，一個國家的經濟發展遵循由產品創新、企業創新到產業創新的發展規律。工業化的過程是產業不斷創新的過程，而產業轉換能力即創造力則是一國經濟發展能力的決定性因素，是保持經濟競爭力的關鍵。全球化為知識的傳播和擴散提供了便利，刺激跨國公司的技術轉移，且隨著更多的創新第三方加入全球知識體系，中國作為后起國家分享了在國際分工和全球要素配置中形成的學習機會。同時，在國家加強自主創新政策導向的引領下，中國在電子信息、裝備制造、資源綜合開發利用等領域，積極發展擁有自主知識產權的核心技術，涌現出了一批達到國際先進水平的自主創新成果，進而通過技術擴散實現生產資源的優化配置和產業結構調整、升級的聯動，形成高新技術產業集群。而產業集群的形成過程在很大程度上表現為新企業的衍生，即創業，創業活動主要來自民間，創業力量主要源于具有創新精神的個體。部分區域如浙江溫州、廣東深圳等地，在“創業”文化影響下，培育了企業家和企業家精神，導致創新的不斷涌現，成為推動市場經濟發展的不竭動力。

盡管改革開放以來，中國的創新能力、創業規模獲得了卓有成效的成就，但顯著成績的背后，全國經濟政策“一刀切”的做法也正在禁錮著創新能力和創業規模的提高和發展。政府宏觀調控路徑的“一刀切”，使得創新主體——企業自主創新的意愿并不強烈，缺乏自主創新的意識，創新投入不足，創新能力薄弱，產業創新對經濟增長的貢獻有待加強，法律對知識產權保護不夠，尚未形成創新生態系統，這都將不利于中國經濟保持長期競爭力。

2009年，為了消除全球金融危機對中國經濟造成的消極影響，中央政府在基礎設施等領域增加了40000 億元投資，同時帶動地方政府增加38000 億元的同類投資，這大大刺激了水泥、鋼材等建筑材料行業生產能力的擴大，許多小水泥、小鋼廠應運而生。在渡過危機期以后，國家宏觀政策發生了實質性的逆轉，從擴張性的財政政策迅速轉變為適度從緊的財政政策，對基礎設施領域的投入也大為減少，從而使得相關上游產業如同坐上了“過山車”。由于沒有相應的區域政策引導，不同區域的鋼鐵、建材行業都受到了同樣的影響，生存環境開始急劇惡化。這次宏觀調整政策的結果是，在淘汰掉小鋼材、小水泥等過剩產能的同時，也導致了經濟社會發展急需的特種鋼材、特種建材的發展之路被迫切斷。改革開放的實踐證明，在幅員遼闊、經濟發展差異較大的中國實行“一刀切”的宏觀政策，是有百害而無一利的。

（三）人口、資源紅利與基本公共服務的非均等化

在過去相當長的時期內，中國經濟發展的比較優勢主要體現在低成本勞動力和自然資源等方面。中國憑借人口紅利和豐富的自然資源，以初級產品和勞動密集型產品出口參與國際產業間貿易，大規模承接國際產業轉移，在工業領域吸收了大量外資，促進了中國經濟的快速發展。經過30多年的漸進式發展，中國各領域和各地區的發展開始出現不平衡，原有的比較優勢也正在發生改變。不僅國內通過要素產業間轉移提高資源使用效率的空間以及勞動力紅利在減少，而且體制和機制中的深層次矛盾日益凸顯。東部的“用工荒”和中西部的“空殼村”映射出城鄉之間及地區之間經濟的非均衡發展，主要表現在資源占有不均、服務水平不等和權益保障失衡三大方面。基本公共服務的非均等化嚴重制約著區域經濟的發展，成為產業升級發展難以回避的制約因素，也是導致貧困地區貧窮和扶貧質量不高的深層次原因（具體情況見表2）。

對統計數據進行分析我們可以發現，東部地區軟硬件基礎設施條件占比均超過面積占比與人口占比，說明該地區經濟社會發展條件優越；中部地區硬件條件占比高于面積占比，軟件條件占比持平或略低于人口占比，說明該地區基本公共條件有了很大發展，但還沒有發展到人力資源和創新為主的階段；西部地區軟硬基礎設施條件占比均低于面積與人口占比，說明該地區基本公共服務水平全面落后于其他地區和全國平均水平，此方面有待大力完善；東北地區硬件條件占比高于其面積占比，軟件條件占比持平人口占比，說明其基本公共服務條件略高于全國平均水平。因此，實現基本公共服務均等化，急需分類指導的區域發展戰略的貫徹實施。

二、區域經濟分類推進：破解傳統經濟動力的難題

從地理空間上看，中國經濟發展新的動力源開始內移，實施更具針對性的區域分類發展政策是挖掘中國經濟增長潛力，促進經濟可持續發展的重要路徑。黨的十八報告提出要將促進形成區域協調發展機制確立為全面建成小康社會的重要目標和加快轉變發展方式的基本動力，把區域發展戰略提升到一個新的高度，而其中的區域分類發展則將成為中國經濟發展的新動力。

（一）區域分類發展的布局

從20 世紀90年代中后期開始，針對日益拉大的地區差距，國家著力研究和實施“四大板塊”區域發展戰略，使中國區域經濟發展的均衡性、協調性得到明顯增強。時至今日，國家已經確定的區域發展戰略，形成了全國一盤棋統籌下，從四大板塊到功能區到示范區的由面到點，從老少邊窮區到連片扶貧開發區的由散到整，從經濟帶到增長極的由線到點的區域經濟分類發展三大脈絡。

1.由面到點：四大板塊——功能區——示范區

國家高度重視區域協調發展，在不同的階段采取了不同的政策舉措。從“九五”時期開始，國家把縮小地區差距、促進區域協調發展放到了黨和國家工作的突出位置，并陸續采取了一系列重大舉措，例如，實施“四大板塊”戰略。根據《中國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》，“四大板塊”的發展內容改為“積極支持東部地區率先發展，大力促進中部地區崛起，推進新一輪西部大開發，全面振興東北地區等老工業基地”。

在“四大板塊”總體戰略的推動下，中國區域發展的狀況逐漸發生積極變化。區域間協調發展有所增強，東中西部不同地區間的發展差距有所縮小，但四大板塊的劃分略顯粗糙，地理空間較大，難以適應到地區間的發展特點，促進區域協調發展的體制機制還不完善，因此，需要根據各區域的實際特點實施細化、實化、差別化的區域政策，以更具有針對性地發展各地方經濟。從“十一五”開始，國家著手推進主體功能區戰略的實施，與區域發展總體戰略相輔相成，前者著眼于發展，后者著眼于保護，只有兩個戰略同步推進，才能真正實現“在開發中保護”和“在保護中開發”的可持續發展理念。主體功能區的戰略規劃中，各地區分別確定不同的功能定位，形成優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域等四類地區，有利于發展區域比較優勢，引導產業合理布局，促進區域協調可持續發展。

在促進區域協調發展的同時，國家根據各地區發展現狀和潛力，實施差別化區域發展政策，不斷拓寬發展空間。立足于加快條件較好地區開發開放、著力于培育新的增長極形成，國家陸續推進示范區建設，選擇條件適宜的地方先行先試。當前國家已經陸續建立上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區、舟山群島新區、廣州南沙新區、前海深港現代服務業合作區、橫琴粵港澳合作示范區、連云港東中西合作示范區、琿春國際合作示范區、上海自貿區等示范區，著力在優化經濟結構、增強自主創新能力、促進區域協調發展上開展試驗和試點，摸索路徑，積累經驗，為改革開放的重要政策試點、試驗、示范。

2.由散到整：老少邊窮區——連片扶貧開發區

國家把支持革命老區、少數民族地區、邊疆地區和貧困地區等特殊類型地區的發展作為區域發展的基本著力點，加強薄弱環節，破解發展瓶頸，不斷增強自我發展能力。但中國貧困問題呈現出區域分布集中、致貧原因復雜、脫貧難度加大等特征，集中體現在“老少邊窮”地區，農村貧困狀況呈現“大分散，小集中”的特點。為統一規劃、整合資源、集中投入、綜合治理，國家實施了集中連片特殊困難地區區域發展與扶貧攻堅規劃，以連片特困地區為主戰場，以貧困村整體脫貧、貧困戶持續增收為目標，突出重點，先難后易。通過連片扶貧開發區的設立，把“實現基本公共服務的均等化”作為首要任務，著力破解建成全面小康社會進程中的最薄弱環節，盡快補齊區域協調發展中的“短板”。當前已確立了13 個連片特困地區，跨21 個省，595 個縣，21267個村，如表3所示。

表3 連片特困地區內貧困村分布表

3.由線到點：經濟帶——增長極

從宏觀上講，增長極的力量對比決定了區域的經濟格局；從微觀上看，增長極不僅僅是工業綜合體在數量上的物理聚集，而且是具有產業聯系的經濟區域的空間組織，其基礎是經濟帶。經濟帶的發展加快了工業發展的速度，帶動了產業集群的出現，推動了增長極的形成，而增長極又加速了經濟帶的發展，二者相輔相成。雖然目前并未形成國家層面對經濟帶和增長極的明確劃分，但通過國務院制定的《全國主體功能區規劃》對國家三大戰略任務之一的描述中，我們不難發現國家對經濟帶和增長極的規劃已經確立。因此，實際上國家層面的經濟帶是“兩橫三縱”格局，以陸橋通道經濟帶、沿長江通道經濟帶為兩條橫軸，以沿海經濟帶、京哈京廣線經濟帶、包昆通道經濟帶為三條縱軸，并形成不同層級、從南到北、由東至西拓展的區域經濟增長極，即哈長地區、環渤海地區、東隴海地區、中原經濟區、江淮地區、長江三角洲地區、長江中游地區、海峽西岸經濟區、珠江三角洲地區、北部灣地區、黔中地區、滇中地區、成渝地區、藏中南地區、天山北坡地區、蘭州—西寧地區、寧夏沿黃地區、關中—天水地區、呼包鄂榆地區、太原城市群、冀中南地區共21 個增長極。各經濟帶和增長極依據自身實際和優勢，因地制宜分類指導，是實現區域協調發展的堅實基礎，也是中國經濟發展的新動力。

（二）區域分類發展的效果和意義

1.發揮比較優勢，實現了區域協調發展

區域經濟協調發展的目的是經濟要素自由流動，通過市場機制與適當的協調機制，達到資源最優配置。隨著中國區域經濟一體化程度的不斷提高，行政區經濟下形成的各利益主體為了保護自身的利益而無法按照市場規律實現最優配置。區域經濟利益與行政區經濟利益的沖突成為阻礙區域經濟整體效益提高的關鍵。區域分類發展政策的實施，打破了地方保護主義思想，從市場、自然資源、資金、技術、勞動力等要素的現實條件和潛在條件出發，有力地促進了地區經濟揚長避短、錯位發展，在區域范圍內合理配置要素資源，提高資源使用效率，可以有效避免各地區間過度競爭和低水平重復建設現象的出現，推動形成互利共贏、分工明確、優勢互補、協調發展的區域發展新格局。2007年，西部地區經濟增長速度達到14.6%，首次超過東部地區。2008年到2013年，中西部和東北地區增長速度整體加快，連續6年全面超過東部地區。與此同時，東部地區按照相關政策的要求，適應新形勢把工作重點放到了轉變發展方式、結構、質量和效益上。區域分類發展的政策，既努力縮小區域發展差距，又不為了縮小區域發展差距而人為地抑制東部的發展速度，有力地促進了區域協調發展。

2.打破行政壁壘，改善了宏觀調控路徑和央地關系

傳統的區域政策是包含在行政命令與各種計劃之中，國防與國家安全是優先考慮因素，缺乏科學的區域劃分框架，嚴重制約區域經濟的發展。另一方面，自身利益最大化是地方政府的追求，財政支出投資以投資周期短、見效快的產業為主，出現開發區重復建設和地方盲目減免稅收問題，在吸引企業與資金方面相互挖墻腳，造成了十分嚴重的整體利益損失和利益外流。區域分類發展政策的實施，便于中央周全考慮地方發展需求，注重增強各地方自主發展的積極性，發揮地方的比較優勢，促使地方的發展統一于國家的整體發展，國家的發展戰略意圖貫徹落實到地方，推動了區域分工的形成與發展。對不同層次和不同方面的區域面臨的不同問題，提出不同的解決方案，充分發揮各地區比較優勢，將產業調控政策和區域協調政策結合起來。從統籌兼顧的高度而不單純是從西部開發的角度提出了全面重視各類區域問題，強調決策程序科學化，打破行政壁壘，有效避免了長官意志和地方利益替代決策程序。

3.推動產業轉移，形成了有競爭力的產業集群

區域分類發展政策的實施，因地制宜，分類指導，靈活推進，在條件適合的地區開展先行先試，推動形成經濟增長極，進而形成中心城市的強勢發力，擴散中心城市經濟能量到腹地，帶動一部分地區發展起來。在增長極的帶動下，推動了國內區域產業結構調整以產業轉移的方式進行，使具有不同資源優勢的地區之間實現優勢互補，進而在經濟發展先行地區和后行地區之間形成一種發展和改革的“雁行狀態”。通過各類生產要素的流動和基于市場機制的產業轉移，大量聯系密切的企業在空間上集聚，形成競爭力較強的產業集群，推動中國的改革和發展穩妥有序的前進。

三、區域分類發展存在的問題與對策

（一）區域間實質差距尚未縮小，需要進一步細化、實化區域政策

中國區域間發展的差距仍然較大，縮小差距將是一項長期而艱巨的任務。由于受自然資源、歷史文化、資源配置等影響和作用，各區域間的發展差距呈現出不斷擴大的趨勢并且將長期存在。以不同區域間的人均財政收入、人均GDP 等指標為例，相對差距較大，且絕對差距也受發展基數的影響不斷擴大。例如，東部地區2000年的人均GDP 較西部地區同年的GDP 高出7200 元，而東部地區2012年的人均GDP則較西部地區高出26000元，差距呈不斷擴大趨勢；部分省際之間也同樣存在較大差距，貴州省是2012年人均GDP最低的省份，其人均GDP 僅相當于同年人均GDP 最高的天津市的19%。因此，要著重解決區域發展差距擴大的突出問題，立足于各區域間的比較優勢，堅持分類指導、一區一策的原則，在產業、財政、金融、環保、土地、人才等方面出臺符合各區域實際情況的差別化區域政策，形成分類管理、有序規范的政策體系。

（二）區域間經濟發展環境差距較大，需要實現公共服務均等化

受地理、歷史因素的影響，中西部地區長期以來適宜生存的空間條件較差，交通不便利，發展環境短時間內難以改觀，由此造成了經濟基礎薄弱，市場狹小，自然資源轉換經濟成果能力差等問題。所以，中西部地區主要依靠財政轉移支付保障社會公共服務的正常運作。但由于當前各區域間財力支出同樣存在較大的差距，不同區域間人均財政支出的差異系數大于人均GDP的差異系數，顯現出各區域間的基本公共服務支出存在較大差距。因此，實現公共服務均等化是作為促進區域協調發展的重要內容，關系經濟發展和社會公平，應作為縮小區域發展差距的根本任務來實施。要加強對貧窮落后地區的交通、水利、能源等方面的公共服務設施建設，加大對科教文衛等公共服務項目以及生態建設與環境保護的投入，大力發展旅游業和特色優勢產業，提高老少邊窮地區的自我發展能力。

（三）區域經濟發展尚未有機協調，需要發達地區引領欠發達地區加速發展

在資源環境承載壓力日益劇增的背景下，中國的東部地區面臨著經濟發展方式轉變的難題，而中西部地區同樣承擔著快速發展與轉型發展的雙重壓力。區域間沒有建立起一種相互促進、優勢互補的互動機制，沒有形成區域間的聯動發展，區域協調徘徊于較低的層次和水平上。在國際市場需求日益萎縮和人口紅利減少的背景下，由于欠發達地區的公共服務設施建設相對滯后，且市場機制與人才、資金、技術等方面與發達地區相比也存在較大的懸殊，經濟成果較難從發達地區向欠發達地區擴散，導致發達地區經濟轉型和欠發達地區經濟快速增長的任務都十分艱巨。因此，要采取“雙頭”并進的發展方式，鼓勵發達地區實現優化發展，同時鼓勵欠發達地區實現加快發展，進而通過共同發展提高國家整體的經濟發展水平。積極促進區域一體化發展，以產業園區為載體推動平臺建設，促進產業轉移承接，探索多元化的承接模式，提升國內區域合作的層次和水平；進一步深化國際合作交流，著力消除市場壁壘，促進要素自由流動。

（四）經濟發展缺乏新模式，需要條件合適地區率先試驗和示范

改革開放以來，中國依靠低成本優勢和改革政策推動的經濟發展模式取得了非凡的經濟成就，但如今低成本優勢正在急劇衰減。首先，人口結構出現歷史性變化，劉易斯拐點已然來臨。2011年中國人口紅利開始逐步消失，15 歲至64 歲勞動年齡人口比重自2002年以來首次出現下降；2012年中國的勞動人口不僅比重下降了0.6 個百分點，而且首次出現絕對數量的下降，減少了345萬，依賴低成本勞動力的經濟模式難以為繼。其次，要素價格持續上升，生產成本優勢逐步消失。原本相對充裕的土地、能源和礦產資源等要素供求矛盾日益突出，資源短缺與環境污染成為今后中國經濟發展的主要瓶頸。第三，體制改革和制度創新所激發出的要素產出能力提高的作用在下降，通過要素產業間轉移提高資源使用效率的空間在減少，而新的模式尚未形成。因此，要選擇條件成熟的地區開展試驗示范，充分利用經濟區、實驗區、合作區和新區等各類試點，開拓新的市場渠道，創建新的功能平臺，摸索經驗、減少風險，發揮出支點和杠杠作用，為中國經濟發展的新模式進行前瞻性、全局性的規劃，設計出總體思路和政策措施。

（五）區域發展缺乏制度保障，需要先行完善法律政策制度

當前的區域政策工具單一，基本上依賴于政策優惠和資金投資，對于公眾和投資商的透明度不高，穩定性不足，政策容易出現隨意搖擺，造成區域發展的成效難以為繼。所以，建立健全科學完善的管理體制、法規體系和運行機制對于促進區域協調發展至關重要。要大力推動區域發展的立法建設和制度建設，完善區域協調發展的法律政策制度，明確總體思路，理清法律框架；要加快研究制定《區域規劃編制管理辦法》和《促進區域協調發展條例》，將區域協調發展的有效政策以立法形式確定下來，納入法制化軌道；要進一步加強區域發展頂層設計，堅持遠近結合，構建著眼于解決長期問題的穩定制度，重點研究促進區域協調發展管理、生態和資源補償、建立在市場基礎上的發達地區對欠發達地區的援助以及協調區域間利益關系、促進縮小地區差距等基本政策制度，建立健全區域規劃和政策文件研究制定的管理程序。

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