煤城發展要謹防“逆城市化”

文/李景祥

煤城發展要謹防“逆城市化”

文/李景祥

煤炭城市屬于資源型城市的一種，黑龍江省十三個地市中有七座資源型城市，其中四座煤城，占資源型城市的57%，占地市級城市總數的30%。煤炭城市由于資源的不可再生性，煤炭產業興衰的周期性、特殊性等原因，在實施新型城鎮化的過程中，遇到與一般城市不同的難點、熱點和重點等問題，其中逆城市化的問題尤為突出。落實黨的十八大以及中央新型城鎮化會議精神，加快煤炭城市新型城鎮化的發展步伐，就必須特別注重解決“逆城市化”的問題，以提升人的城鎮化的質量。

所謂“逆城市化”，就是和新型城鎮化相悖的現象和問題。煤炭城市的“逆城市化”也可以叫做“去城市化”，這是由于煤炭資源枯竭、煤炭產業衰落、煤炭企業破產重組或煤礦報廢，給已經解決了城市戶籍的農民礦工帶來的一系列生存和發展難題。例如就業難、子女入學難、看病難、飲水難、出行難等等。從而出現了人口大量外遷、外出就業或為子女求學創業而不得不大遷徙的情景，使這些工礦型小城鎮出現了經濟蕭條、人口驟減、生態退化、產業轉移舉步維艱的困難局面，有的小城鎮甚至退化到非工非農、一片荒涼的境地，與新型城鎮化的目標和要求大相徑庭。

出現這種“逆城市化”的現象原因是多方面的，既有歷史的，又有自然的，還有體制機制乃至文化等多種原因。但最主要的還是體制和機制等原因。在計劃經濟體制下，清一色的國有煤礦企業以及過分的追求煤炭產量和“先治坡后治窩”“先生產后生活”“先污染后治理”等短期行為，造成了生產和生活的失衡、人和自然關系嚴重對立的局面。再加之煤炭行業的戶籍管理制度等原因，大批農民工轉為城市常住人口，煤炭城市的城市人口急劇增加。按照傳統的城市化的統計指標衡量，煤炭城市的城市化率加速提升，在一些資源枯竭型的礦區城鎮，即使在破產重組或報廢之后，城鎮化率的指標仍然高達80%以上，這與新型城鎮化的核心目標要求相差甚遠。

除了體制機制的原因之外，還受計劃經濟的產業布局、“大小三線”建設等整體安排的影響，使煤炭產業的精深加工等高端產業鏈條向發達地區、內陸城市發展，一些煤炭城市的產業鏈條短、附加值低、稅收少，財政收入也較低，擴大再生產能力以及自我改造和發展能力都受到了嚴重的制約。煤炭資源枯竭、礦井報廢、企業破產重組以后，特別是企業剝離辦社會職能之后，這些歷史的欠賬都一股腦地壓在了地方政府的頭上，使本來就財政拮據的地方政府難以承受。盡管國家先后推出了棚戶區改造、生態環境治理、產業轉移扶持等一系列的優惠政策，但是仍然積重難返，無法從根本上一下子解決這么多的問題。所以煤城的基礎設施改造、公共服務設施建設以及生態環境綜合治理等都格外艱巨，實施新型城鎮化也任重道遠。

根據黨中央以問題為導向、深化體制改革的精神，煤炭城市實施新型城鎮化要堅持在深化改革上尋求突破，認真落實好各項優惠政策、精心做好克服“逆城市化”發展的文章。

第一，要切實搞好煤礦城鎮“逆城鎮化”的調查研究，摸清“逆城市化”發展的問題，找準“逆城市化”發展的原因。從解決“逆城市化”問題入手，精心設計改革的模式和對策措施，科學論證其可行性、可操作性，為頂層設計提供科學依據。同時，還要發揮主觀能動性和創造性，在積極提供深化改革的建議、意見的同時，從實際出發搞好差異化設計，認真抓好煤礦城鎮的新型城鎮化建設。

第二，采取比較和借鑒的方法，吸納先進地區的經驗，切實解決新型城鎮化存在的各類問題。在實施新型城鎮化的偉大工程中，已涌現出諸多的煤城新型城鎮化先進典型，這些經驗具有重要的借鑒意義和參考價值。要在認真學習、消化理解的基礎上切實掌握其精髓和要領，他山之石可以攻玉，用“一把鑰匙開一把鎖”、對號入座、對癥下藥的量身定制設計，分門別類的解決好難點、重點問題，從而根治逆城市化的問題，力求解開“錢從那里來，人向哪里去”這些實質性問題死結。

第三，要從實際出發，加快產業轉型升級的步伐，優化產業結構，促進發展方式轉變。煤炭城市普遍存在“一煤獨大、產業失衡”的結構性問題，報廢礦區和破產重組型礦區的城鎮，那就更為突出與難解。因此，發展替代產業、轉變發展方式就更為迫切和重要。應該采取一城（鎮）一策的辦法，采用創新驅動的策略，面向國內外市場發展優勢產業、高新技術產業，以及現代服務業，完善產業支撐新型城鎮化發展的戰略模式。從而優化財源結構，壯大財政實力和公共服務能力，支持新型城鎮化可持續發展。

第四，加大環境綜合治理力度，改善人居條件，提升人的城鎮化質量。煤炭開采給煤炭城市的可持續發展埋下了諸多的隱患，如地面塌陷、水系破壞、水質污染、泥石流災害增加，以及諸多的潛在隱患等。再加上公共服務設施的老化、年久失修、能力下降等諸多原因，促使人口外遷和資本與人才的大量流失。黨中央國務院為改變這種局面，提升煤城的吸引力，已相繼出臺了一系列的支持資源型城市環境整治的優惠政策。應該充分利用這種得天獨厚的政策優勢，制定環境治理規劃，謀劃生態環境治理項目，加大水、空氣、地面塌陷、瓦斯聚集燃爆、泥石流等自然災害，與公共服務設施老化、功能退化等治理的力度。切實改善生態環境，努力提升公共服務能力，構造生存和發展、吸引和留人的產業氛圍，以人為本，夯實煤炭城市新型城鎮化的發展基礎。

第五，要切實加強領導，充分發揮市場的絕對作用和政府的調控作用，促進煤城新型城鎮化。搞好煤炭城市新型城鎮化的頂層設計，認真克服城市規劃就是新型城鎮化的認識誤區；建立由城市主要領導掛帥的新型城鎮化規劃領導小組，成立由發改委為牽頭單位的新型城鎮化規劃設計辦公室。整合優勢資源，創新城鎮化模式和實現路徑，妥善處理新型城鎮化和可持續發展規劃之間的關系，新型城鎮化、城鄉一體化和社會主義新農村建設的關系，產業轉型升級和生態環境治理的關系，“逆城市化”“戶籍城市化”和人的城鎮化的關系，切實提高煤炭城市新型城鎮化的發展質量。要堅持自力更生和對上積極爭取支持的“兩條腿走路”方針，切實解決“錢從那里來，人向哪里去”關鍵性問題。認真學好用足中央的各項優惠政策，爭取中央財政對煤炭城市新型城鎮化的支持；開動機器，堅持市場化的原則，加大招商引資的力度，充分利用民間資本、社會資本和外來資本，發展新興產業和高新技術產業，打造梯形財源結構，增加發展后勁，提升可持續發展能力，建設和諧宜居和充滿活力的新型煤炭城市。

（作者系黑龍江省煤城新型城鎮化研究課題組研究員）

（責任編輯：古偉鋒）