國外礦產資源儲量管理分析及啟示

孟 剛，卜小平，趙亞利，吳韞婧

（國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京100034）

改革開放以來，我國礦產資源儲量管理體制改革進行了許多有益的探索，取得了一定的成績，積累了較為豐富的經驗。在此過程中，我國對市場經濟國家礦產資源管理進行過研究和多次考察，正確認識以美國、加拿大、澳大利亞為代表的市場經濟條件下的礦產資源儲量管理情況，學習和借鑒其先進的經驗，對于準確把握我國礦產資源儲量管理制度改革的方向，完善我國的礦產資源儲量管理制度，具有重要的意義。

1 市場經濟國家礦產資源儲量管理的基本情況

一般情況下，市場經濟國家對礦產資源儲量管理基本劃分為礦產資源量（含儲量）和礦產儲量兩個不同的環節進行管理，國家以及礦山企業關注礦產資源量的管理，礦產資源量對國家資源家底和礦山企業長遠發展有價值；社會資本主要關注礦產儲量的管理，礦產儲量對礦業投資人有價值，礦產資源量僅有參考價值；但勘探公司在資本風險市場融資，在沒有估算儲量的情況下，投資人關注的是礦產資源量，要承擔較大的風險。參與礦產資源儲量管理的主要有國家有關機構、礦業（勘探）公司、中介機構以及礦業協會（學會）和符合礦產儲量估算要求的人員[1]。

1.1 國家有關機構

國家有關機構，主要是政府管理部門、金融管理機構和法院。

政府管理部門在礦產資源儲量管理方面的主要職責是，依據相關法律組織制定政策、制度和標準；對礦產資源量進行統計分析及對外發布[2]。如加拿大1987年制定的《礦產和金屬政策》和日本1984年制定的《促進稀有金屬工業對策》等；如美國內政部發布的《美國外大陸架石油天然氣資源年報》。

金融管理機構為維護金融安全，保護投資人的利益，主要關注礦產儲量的管理。一般做法是，金融管理機構委托相關的協會（學會）制定儲量管理的標準、規程、規范，并對外發布；要求礦業公司在籌資融資時提供經中介機構估算的礦產儲量，其中勘探公司在風險資本市場融資時可提供礦產資源量；金融管理機構受理礦業公司材料后，對礦產儲量數據存有疑義的進行抽審，數據量要達到1／3，也有國家規定金融管理機構在受理上市公司材料時，委托中介機構對上市融資的礦產儲量進行審計。如加拿大對礦產儲量管理的NI 43－101標準就是加拿大證監會發布的，該標準對礦產資源量、礦產儲量劃分，對礦產資源量和礦產儲量的估算，對中介機構、礦產儲量估算人員的從業，對報告內容、格式等做出了系統的規定[3]。該標準具有強制性的法律性質。其他市場經濟國家與加拿大管理制度基本相同，我國幾大油公司和礦業公司境外上市都是遵守著上述規定。

法院對礦產資源勘查、開發等籌資融資活動中涉及礦產資源量和礦產儲量的欺詐行為進行獨立審判。

1.2 礦業公司

礦業公司在從事礦產勘查、開發活動中，可組織自身的地質技術人員編制地質勘探報告并進行礦產資源量和礦產儲量的估算，但僅限于自身使用；如果以礦產儲量進行籌融資活動，必須依據上述金融管理機構發布的規定執行。礦業公司與中介機構之間僅是民事關系，礦業公司要對提供的礦產資源量和礦產儲量承擔法律責任。對于少量規模較大、技術力量較強的礦業公司，也有的國家規定可由公司內部人員對部分礦產儲量進行估算，金融管理機構予以認可。

1.3 中介機構

中介機構受礦業公司的委托，依據相關的法律法規，獨立進行礦產資源量和礦產儲量的估算；在估算時應按照規定指定簽字責任人，并組織相關專業人員配合工作；簽字人承擔技術方面的法律責任，中介機構承擔商務責任。據了解，全球有影響力的礦產儲量估算中介機構不超過20家，我國幾大礦業公司在境外上市均是委托上述中介機構進行儲量估算。

1.4 符合礦產儲量估算要求的人員

在市場經濟國家，符合礦產儲量估算要求的人員首先應是現有權威的相關協會（學會）的會員，同時要滿足礦產儲量估算的相關要求。如美國石油工程師學會就規定，本學會會員要承擔礦產儲量估算報告簽字至少要有3年油氣儲量估算工作經歷，要承擔礦產儲量審計報告簽字至少要有10年油氣儲量估算的工作經歷。如澳大利亞規定，固體礦產儲量估算報告簽字人員要有5年以上從事本礦種勘探研究工作經歷。

國外礦業協會（學會）一般是按礦種或者工作階段設立的，其會員既包括勘查人員，也包括采礦人員。如美國石油工程師學會是按礦種設立的，加拿大的采礦冶金協會是按工作階段設立的。這些協會（學會）都有較長的發展歷史，其會員要滿足協會的基本條件，具有本礦種較豐富的理論實踐經驗。礦產儲量估算人員由上述協會（學會）會員中產生，同時要具備礦產儲量估算的特殊要求，這就保證了從事礦產儲量估算人員既具有技術能力，又熟悉礦產儲量管理的相關法律法規、技術標準、經濟評價要求。礦產儲量估算的簽字人員如出現欺詐行為，除承擔執業風險責任，還要承擔相關民事和刑事責任。

2 國內外體制機制的差別

2.1 國體不同

美國、加拿大等市場經濟國家大多是聯邦制國家，中央政府與州政府在資源管理上，有清晰的職能界定，這與我國不同。

2.2 投資體制不同

在市場經濟國家，國家出資只做公益性地質工作，提供公益性服務；商業性礦產資源勘查由社會投資，投資人非常關心礦產資源儲量，自擔風險并獲得收益。在我國，多年實行計劃經濟體制，全部地質工作均由國家投資，改革開放以來雖然逐步實現投資主體多元化，但國家仍投入大量資金從事商業性礦產資源勘查，由于國家資金具體投資責任主體缺位，對勘查取得的礦產資源儲量名義有人負責，但實際上難以承擔責任。在實踐中，對在計劃經濟時期沉淀的礦產資源儲量和國家投資新形成的礦產資源儲量，往往要求礦產資源儲量評審機構及人員為國家把關，目前，這部分資源儲量評審備案工作已成為從業人員最大的風險點。

2.3 礦產勘查、開采體制不同

在一般情況下，市場經濟國家實行勘查、開采一體化，投資人既是勘查主體，也是開采主體，探礦的直接目的是為了開采。也有單一的勘探公司，但其是以勘查成果與礦業公司發生經濟關系，實質上也是勘查、開采一體化的[4]。在我國，計劃經濟時期實行的是勘查、開采分離的管理制度，近年來雖有一定程度的改變，但基本格局未發生實質性的變化。由于礦產勘查、開采單位主體不同，利益訴求不同，往往在礦產資源儲量的認定上存在較大的分歧，多年來存在的一般工業指標的爭議就充分說明這點。

3 我國礦產資源儲量管理制度的特點及存在的問題

3.1 我國礦產資源儲量管理制度的特點

我國的礦產資源儲量管理制度與以前蘇聯為首的計劃經濟國家長期使用的資源儲量信息監控保障制度類似，強大有效的行政管理體系是這種制度的基礎。在計劃經濟條件下，礦產勘查是一項置于全面、嚴格、有效的行政管理下的技術活動，儲量估算和評審都有行政管理和監督的保證。

儲量估算由地勘單位實施。當時的地勘單位技術力量強，儲量估算具有較高的質量。更重要的是形成了分隊技術負責、大隊技術負責、局總工的責任體制，每份儲量報告都受到相當完善的技術管理監控。因此，在我國計劃經濟時期，雖然沒有明確建立像西方那樣的儲量估算市場責任制度，實際上存在一個行政管理層面的責任制度。這個制度被證明是非常有效的。這種儲量估算的行政責任制度，是部門層面而不是國家層面的。地質、石油、冶金、有色、化工等部門對自己所負責的地勘隊伍估算的儲量進行質量監管，但這些儲量尚未得到國家的評審，尚不能進入國家儲量表。因此，對儲量估算的監督，是一種部門內部責任機制。

儲量評審由各級儲委和專業儲委負責。儲委是我國和前計劃經濟國家儲量信息質量保證的重要環節。在評審環節，部省兩級儲委、各專業委員會有嚴格的技術責任制度。首先，儲委委員是嚴格挑選的，均是勘查界的精英；其次，評審程序十分嚴格，一絲不茍；最后對標準的執行更是非常嚴格，不通過的、降級的、要求補充勘探的報告占有相當比例。儲量評審是國家層面的儲量信息質量行政保障措施，在通過評審后，儲量就進入全國儲量表，成為經濟計劃、礦山開發的重要依據。

3.2 當前我國礦產資源儲量管理制度存在的問題

目前，我國處于計劃經濟條件下的儲量估算－評審制度已被打破，而市場經濟條件下的儲量估算－審計制度尚未完善的過渡階段，主要問題如下。

一是儲量估算環節的責任機制缺失。由于計劃經濟條件下的行政管理鏈已經解體，過去一份儲量報告的層層技術責任制已不存在，而是由承擔估算任務的地勘單位自行負責。由于利益驅動，地勘單位在估算資源儲量時難以獨立地、嚴格地按分類標準和勘查規范行事，而是受業主意圖的強烈影響。現行管理制度沒有對儲量估算提出責任要求，因此虛算儲量、使用虛假資料等問題時有發生。地勘單位的上級主管部門，對此缺乏檢查、監督，在儲量估算這個環節，質量監控保障制度已經缺失。

二是資源儲量評審監督管理無法可依[5]。我國的儲量評審機構是在儲委體系取消后，為繼續資源儲量評審制度，對報告質量進行監控而建立的，是儲委模式在新階段的延續。在《中華人民共和國礦產資源法》未修改的情況下，取消了法律規定的儲量審批，取消了礦床工業指標及評審機構與礦產儲量評估師的認定，而新的管理制度又未建立。同國外相比，我國儲量評審機構的性質一直比較模糊，介于事業單位和市場咨詢服務機構之間，評審機構社會地位低，評審的獨立性差，責任機制不明。由于受經濟來源的制約，我國的評審機構在評審時對錯誤傾向的抵制比較軟弱，資源儲量報告通過率高，否定率低，這同過去儲委或市場經濟國家審計機構相比都有差距。

4 結論與啟示

礦產資源儲量管理制度是我國最早建立的制度之一，在計劃經濟條件下，我國的礦產資源審批制度，具有強大的行政管理權力，逐級傳達著強烈的責任意識；礦產勘查和資源開發均為政府行為，除了受技術水平限制出現儲量估算錯誤之外，儲量估算人員和單位一般會客觀地進行儲量估算，沒有弄虛作假的動機；儲量審批程序規范，技術把關嚴格。總體上實現了對礦產資源儲量入口數據的質量把關作用。隨著我國礦產資源儲量評審管理制度的演變，我們嚴重地忽略了對儲量估算環節的質量監督，將評審機構推向市場，導致儲量報告質量難以保障，政府監管沒有抓手，出現了儲量家底不清、儲量家底不實的局面。另外與國外相比還存在諸多不同，比如社會制度不同，國情礦情有別，法律法規、誠信體系完善程度不同，勘查開采模式也有差別，因此不能照抄照搬國外儲量管理制度，但是，國外市場經濟國家重視儲量估算環節、提高儲量評審的法律地位、制定嚴格的管理制度和明晰的責任機制等方面的思想認識和做法值得我們借鑒。

[1]孟剛，夏響華，卜小平.國外礦產資源儲量管理制度研究報告[R].2012.

[2]王峰，王澍.國外礦產儲量管理主要特點及對我國的啟示[J].中國礦業，2012，21（10）：5－8.

[3]張明燕，王志紅.加拿大礦產資源儲量管理實況[J].中國礦業，2007，18（6）：17－19.

[4]崔榮國.加拿大礦產資源儲量管理及對我國的啟示[J].國土資源情報，2007（6）：1－3.

[5]楊強.關于礦產資源儲量管理的建議[J].資源·產業，2004（6）：16－17.