稀有金屬礦產資源生態補償機制探索

戴茂華

(1.東華理工大學文法學院，江西 撫州 344000；2.武漢大學環境法研究所，湖北 武漢 430072)

我國是世界上稀有金屬礦產種類比較齊全的國家之一，稀有稀土礦產資源豐富，素有“稀土王國”之稱，多種稀有金屬礦產如鉬、鍶、鈦、鉍、銦、鎵、稀土儲量位于世界前列。稀有金屬礦產資源的開發、利用，既對經濟的發展起到了巨大的推動作用，但同時也會引發地表沉陷、植被破壞、地下水層破壞、水土流失、土地沙化、礦區生態系統破壞和物種資源流失加劇等一系列難以避免的生態破壞、環境污染和資源耗竭問題，對生態環境和當地居民的生存和發展造成了嚴重影響。以我國江西、福建、廣東等南方地區離子型稀土礦產資源開發為例，由于稀土礦開采企業過多，規模普遍較小，采礦方法簡單落后，部分還采用被稱為“搬山運動”的易地池浸法，不僅稀土回收利用率低，而且開采中土地和植被破壞、水土流失等生態破壞問題十分嚴重，對土壤和水體造成嚴重污染，對礦區及周邊生態環境產生了重大影響[1]，迫切需要建立健全我國稀有金屬礦產資源開發生態補償機制。

1 稀有金屬礦產資源生態補償機制建立的意義

1.1 有助于推進《礦產資源法》的修訂、《生態補償條例》和《稀有金屬管理條例》的制定

現行《礦產資源法》對包括稀有金屬礦山在內的礦山環境治理和保護缺乏有效的管理措施，在礦業權市場及管理、礦山環境治理、礦山關閉善后等諸多方面，已無法滿足礦業管理的實際需要。為此，國土資源部于2003年啟動了《礦產資源法》的第二輪修訂工作。而其中，礦山環境保護等主要制度設計、礦產資源開發生態補償的具體機制將是其必須突破的重點內容。同時，我國已正式啟動《生態補償條例》和《稀有金屬管理條例》起草工作，《生態補償條例》和《稀有金屬管理條例》都已經形成草案初稿，而其中稀有金屬礦產資源開發領域的生態補償是其必須突破的重點內容之一。因此，稀有金屬礦產資源開發領域生態補償機制的建立，將可以為《礦產資源法》的修訂、《生態補償條例》和《稀有金屬管理條例》的制定提供參考和決策依據。

1.2 有助于確保我國稀有金屬礦業可持續健康發展，推動礦產資源開發領域生態文明制度建設

當前，在大力推進生態文明建設的大背景下，建立健全我國稀有金屬礦產資源開發的生態補償機制和政策，對我國稀有金屬礦產資源法律法規、政策的制定和完善，提升我國稀有金屬產業話語權和國際定價權，提高我國礦業的競爭力，確保我國稀有金屬礦業可持續、健康發展，促進稀有金屬礦產資源的合理開發利用，推動礦產資源開發領域生態文明制度建設具有重要意義。

2 稀有金屬礦產資源開發生態補償的基本原則和標準

2.1 基本原則

根據國內外文獻調研和實地調查分析，稀有金屬礦產資源開發生態補償應遵循以下原則。

1) 破壞者負擔原則。對新建和正在生產的稀有金屬礦山，開采企業既是資源的開發利用者，又是生態環境的破壞者，同時也是開發利用稀有金屬礦產資源的受益者。因此，對于能夠明確破壞主體的礦山損害，應完全由破壞者即礦山開采企業承擔主要的補償義務，并有責任將損害的礦山環境恢復治理。對于難以落實責任主體的廢棄稀有金屬礦山或者稀有金屬礦山企業繳納的保證金不能足額支付治理費用時，應由政府組織治理，行業內部相應承擔[2]。

2) 使用者、受益者付費原則。稀有金屬在地殼中含量非常少，分布也較為分散，提煉比較困難，從而具有特殊的稀有稀缺性和經濟價值。稀有金屬礦產資源與依附其上的植被、土地、森林等地表附著物共同構成了完整的生態系統，所提供的生態服務也具有特殊性。由于稀有金屬礦產資源具有特殊的稀有稀缺性、經濟價值和生態功能，在高技術產業和國防建設中具有重要用途，并在國家資源安全和經濟健康可持續發展等方面發揮著重要作用，給人類帶來了巨大的經濟效益、生態效益和社會效益。因此，稀有金屬礦產資源屬于稀缺珍貴資源，無論是從稀有稀缺性還是它所具有的價值，都要求按照使用者付費原則，由其占用者向國家或公眾利益代表提供補償，在使用時都應該為之付費。同時，其作為一種特殊的公共產品，礦區內的個人或其他企業也應當根據受益程度的大小，分擔環境產品的成本或為環境補償付費。

3) 新賬和舊賬分治原則。在法律法規實施日以前造成的生態環境破壞，由于難以明確責任主體，由國家承擔補償與修復的責任；對于法律法規實施日以后造成的破壞和將要對資源進行開發造成的生態破壞，由資源開采者負擔補償與修復，以明確礦山環境恢復補償主體以及責、權、利。因此，對稀有金屬礦產資源開發造成生態環境的破壞，我國應區分新舊賬，由國家和礦山開采者分別承擔補償與修復的責任，從而避免新賬與舊賬相互混淆，責任不清的狀態。

4) 以生態環境修復的成本為依據確定補償標準。補償標準的確定是生態環境補償機制中的一大難點，目前我國生態補償機制存在著補償標準過低和補償標準不科學的問題。對稀有金屬礦產資源開發生態補償，其補償標準未體現稀有金屬礦產資源的稀缺性、稀有性和珍貴之處，也未反映出其可耗竭性和不可再生性，而稀有金屬礦產資源的耗竭特性,決定了礦產資源耗竭補償費的征收依據。因此，筆者認為，稀有金屬礦產資源開發生態補償的標準，應以生態環境修復的成本為依據，同時體現稀有金屬礦產資源的稀有稀缺性、可耗竭性和不可再生性。

2.2 補償標準的確定

1) 基于生態破壞的修復治理成本確定補償標準。即將遭受破壞的生態環境恢復到或者超過原有生態功能的治理成本，包括土方工程費用、植被修復費用和其他治理費用。這是目前較多采用的一種方法，易于操作和執行。根據“誰破壞、誰恢復”的原則，需要將環境和生態破壞的修復治理成本確定為補償標準參考[3]。

2) 基于生態環境保護者的投入和損失的機會成本確定補償標準。即按照生態環境保護者為了保護生態環境而投入的人力、物力、財力以及為進行生態保護而損失的發展機會成本進行成本核算，并以此確定補償的標準，這是進行稀有金屬礦產資源開發生態補償的一種現實方法。

3) 基于資源種類、資源儲藏條件、資源稀缺程度、市場需求與開發速度確定補償標準。由于稀有金屬礦產資源市場需求大、資源稀缺程度高、耗竭速度快，因此資源補償的數額高。其形式主要是權利金，按照凈利潤的比例來收取。從國際看，有按凈利潤額比例計算的，也有按銷售價格計算的。

3 補償資金來源

應參照國外相關法律經驗，充分運用市場和社會參與機制，按照“新賬”、“舊賬”分治原則建立稀有金屬礦產資源生態補償資金多元化融資渠道。

3.1 歷史遺留的廢棄稀有金屬礦山生態補償資金來源

對廢棄的稀有金屬礦山生態環境恢復治理問題，主要通過兩種途徑解決：對于受益者相對明確的一部分廢棄稀有金屬礦山，建立“誰受益，誰治理”的機制，解決部分廢棄稀有金屬礦山的生態補償資金問題；對其他已經沒有受益人或受益人不明確的廢棄稀有金屬礦山，只能由政府對其生態環境恢復治理承擔主要義務。政府主要通過建立“廢棄礦山恢復治理基金”，負責恢復治理廢棄礦區已造成的生態環境破壞，同時吸引社會資金進入稀有金屬礦產資源開發生態補償領域。“恢復治理基金”的主要來源有4個方面，即政府財政支出、向正在生產的稀有金屬礦山企業征收廢棄礦山生態環境補償費、捐贈、捐款和其他款項[4]。

3.2 新建和正在開采的稀有金屬礦山生態補償資金來源

由稀有金屬礦開采企業對新建和正在開采的稀有金屬礦山所造成的生態損害“新賬”，承擔全部的生態環境修復義務，即由企業出資，繳納礦山環境治理和生態恢復保證金，確保足以完成生態環境的保護與修復。保證金的繳納在正式頒發稀有金屬礦“開采許可證”之前進行。保證金的金額，根據礦山企業采礦登記的礦區面積、采礦許可證有效期、礦種儲藏條件和稀缺程度、開采方式以及對生態環境的影響程度等因素，按照不低于生態破壞的修復治理成本的原則加以確定，并可根據變化情況進行調整。保證金繳納方式，可以根據采礦許可的時間和礦業企業信用(即企業是否有受到懲罰或逃避復墾任務的歷史記錄)分為一次性全額繳納和分年度按一定比例繳納兩種[5]。

4 建立我國稀有金屬礦產資源開發生態補償機制的若干建議

4.1 加快稀有金屬礦產資源開發生態補償的法律制度建設

加快稀有金屬礦產資源開發生態補償的法律制度建設，以立法的形式確立完善的、統一的生態環境補償機制，將補償受償主體及其權利義務、補償標準、補償范圍、補償方式及補償程序、補償資金的來源及監管機制、權利救濟機制尤其是公益訴訟機制、法律責任等確定下來，發揮法律的規范、引導、制約和保障作用，確保在公平、合理、高效的原則下，落實生態環境保護，促進稀有金屬礦產資源產業可持續健康發展。實踐中，首先應緊密結合我國稀有金屬礦區環境的特點，開展生態補償的法律制度建設。如我國稀有金屬鋰、鈹、鈮、鉭礦產資源分布高度集中、單一礦床少、共伴生礦床多、綜合利用價值大；而我國稀土礦主要分布在北方的內蒙古和南方五省份。稀有金屬礦開發過程中，由于部分企業采礦方法簡單落后，造成開采中土地和植被破壞、水土流失等生態破壞問題十分嚴重，對土壤和水體造成嚴重污染。其次，建議在當前法律規定的基礎上，立足我國國情，借鑒國外的有益經驗，建立健全我國的稀有金屬礦產資源開發的生態補償法律法規體系，建立健全我國稀有金屬礦山環境治理與生態恢復技術和質量標準體系，建議由環境保護部門、林業部門、國土資源部門、水利部門等協調起草相關技術規程和質量控制標準[6]。其次，在法律上建立權利金制度[7]，補償資源的稀缺性、耗竭性、土地的占用以及資源賦存條件對耗竭性的影響。再次，通過立法的形式，確保生態補償能夠納入稀有金屬礦山開發的全過程，要求開采者在礦產開發前預估和防范可能產生的潛在破壞，從源頭上遏制對礦山生態環境不可逆轉、不可恢復性的破壞，切實為稀有金屬礦產資源的合理開發利用和生態環境的有效保護提供可靠保證。最后，制訂完善稀有金屬礦產共生、伴生資源管理等方面可供操作的相關法津法規與實施細則，保護共生、伴生資源，以法律的手段明確和規范稀有金屬礦產資源生態補償機制。

4.2 具體措施

設立“廢棄稀有金屬礦山生態恢復治理基金”，實行以能恢復、維護、提升礦區生態功能為目的的生態補償費征收制度，用以修復治理廢棄稀有金屬礦山的生態損害“舊賬”；將稀有金屬礦產資源開采許可證制度與生態環境補償及修復直接掛鉤，并通過實行稀有金屬礦山生態補償和環境恢復保證金制度保證該項規定的實施，用以修復新建和正在開采的稀有金屬礦山的生態損害“新賬”，改變傳統的礦山環境管理中管理成本高，而違法成本低的局面；實施稀有金屬礦產資源、生態環境與礦區/區域三個層面的補償，構建防范性、即時性與修復性三類不同性質功能的補償體系[8]；實行稀有金屬礦產資源開發生產總量控制，對鉬以及其他稀有分散金屬制訂具體的有效管理辦法和生態補償政策，以應對國內行業管理和國外對應工作的被動局面；建立稀有金屬礦產資源開發“事前防范、過程監控、事后處置”生態環境保護防線；中央層面建立稀有金屬礦產資源開采生態環境補償專項資金，加大對“舊賬”的彌補力度，逐步有計劃解決如內蒙古、江西等省稀有稀土金屬礦開發歷史遺留下來的環境污染和生態破壞舊賬問題；建立和完善稀有金屬礦生態補償資金使用的招標、監管和效益評價機制；建立生態補償激勵機制，鼓勵民間資本參與生態重建等。

5 結論

生態補償機制是一個涉及對象范圍廣泛、建立與實施非常復雜的事物，生態補償問題雖具有共性，但針對不同領域、不同對象問題，結合其不同條件特點等進行研究，可能會有多種不同的解決問題的方式。筆者認為，稀有金屬礦產資源生態補償機制的最大特點就在于其特殊性。由于稀有金屬礦開發行為的特殊性和稀有金屬礦產資源的稀有稀缺性、可耗竭性和不可再生性，稀有金屬礦產資源開發領域的生態補償也表現出其特殊性。然而，當前國內關于礦產資源開發生態補償機制的研究重點仍停留在補償資金的籌集方式和相關政策的制定上，未深入到稀土等稀有金屬礦產資源開發領域，也無針對稀有金屬礦開發行為特殊性的研究，現有文獻缺乏對稀有金屬礦產資源開發領域生態補償特殊性應有的關注，留下了廣闊的研究空間。

[1] 周文穎.稀土開發不能以犧牲環境為代價——就加強稀土礦山生態保護與治理恢復訪環境保護部有關負責人[N].中國環境報，2011-07-27(1).

[2] 中國生態補償機制與政策研究課題組.中國生態補償機制與政策研究[M].北京：科學出版社，2007:145.

[3] 李文華.生態補償機制課題組報告[R].中國環境與發展國際合作委員會第三屆課題，2008.

[4] 胡振琪 程琳琳.我國礦產資源開發生態補償機制的構想[J].環境保護，2006(10A):59-62.

[5] 宋蕾.礦產資源開發的生態補償研究[M].北京：中國經濟出版社，2012:82.

[6] 孔凡斌.建立我國礦產資源生態補償機制研究[J].當代財經，2012(2)：22-28.

[7] 曹明德.礦產資源生態補償法律制度之探究[J].法商研究，2007(2)：17-24.

[8] 張復明.礦產開發的資源生態環境補償機制研究[M].北京：經濟科學出版社，2010:185.