淺析地質資料匯交人合法權益保護制度及完善

梁銀平，王 斌，李 杰，張立海

（國土資源實物地質資料中心，河北 三河065201）

地質資料蘊含著豐富的地質、礦產、國土資源的信息，能夠為基礎地質調查、礦產資源評價、國土資源合理開發利用、國民經濟建設、區域規劃制定、環境保護及其他相關學科研究提供有效的基礎依據。

目前，我國地質資料管理與服務政策逐步完善［1］，但立足于地質資料匯交人權益的權益保護制度稍顯薄弱。實際工作中，匯交義務人不履行匯交義務將要承擔非常嚴厲的處罰，但其欠交或拒交的情況仍然存在。原因就在于，一方面地質資料的取得成本高且與匯交人當前乃至將來的利益密切相關，另一方面不完善的權益保護制度使匯交人對其合法權益能否得到保障存在疑慮。為了確保地質資料的全面匯交，對匯交人權益保護制度的完善顯得非常重要。

1 匯交人權利的法律性質（地質資料的法律屬性）

匯交人權利的法律性質即匯交人的權利產生的依據，主要解決的是匯交人權利受到非法侵害時可以援引何種法律保護自己的權利。對這一問題的研究需從地質資料的法律屬性入手。按照《條例》的規定，匯交義務人向國家匯交的地質資料包括成果地質資料、原始地質資料和實物地質資料。成果地質資料是在原始地質資料的基礎上進行分析、整理和研究后形成的以文字、圖表、聲像、電磁介質等形式保存的地質礦產檔案資料；原始地質資料是地質調查的第一手材料，包括地質觀察路線、實測剖面、礦點檢查、物化探等的原始記錄和圖件，金屬量測量、重砂分析、薄片鑒定結果及各種數據、登記卡片、登記簿等；實物地質資料是地質工作過程中所形成的巖礦心、各類標本、光薄片、樣品、巖屑、副樣等。

《條例》對地質資料法律屬性的規定主要體現在第16條。據此規定，地質資料可作為著作權范疇的作品或者國家秘密，受到著作權法和保守國家秘密法的保護。但是，這兩種法律屬性的界定并不能完全涵蓋所有類型的地質資料。

首先，“獨創性”是勞動成果成為作品的判斷標準?！耙环N獨立完成的勞動成果也可能因為沒有達到最基本的智力創造高度而無法成為作品，受到著作權法的保護［2］”。根據這一標準，原始地質資料受其所反映的內容的限制，缺乏獨創性，構不成作品，不能受到著作權的保護；實物地質資料也無法成為作品受到著作權保護。

第二，只有部分成果地質資料能受到著作權的保護。如成果地質資料中某些處于公共領域內的要素，以及無獨創性的選擇、編排和處理均無法受到著作權的保護［3］。另外，即使某項成果地質資料被認定為作品而受到著作權的保護，其所包含的數據和其他信息也不一定能受到著作權法保護的。如果有人竊取這些信息進行其他的商業性利用，雖不構成著作權侵權的，但對匯交人的權利會造成真實的損害。

這一問題也引起了我國法學家的關注。在學界，就地質勘查成果的法律屬性存在單項權利說和權利束說兩種觀點。

單項權利說將地勘成果權為一項整體上的權利歸入知識產權進行保護。按其內容可分為商業秘密說和專有技術說兩種。商業秘密說認為地勘成果屬于知識產權中的商業秘密，應通過保護商業秘密的制度對其進行有效的保護［4］。專有技術說則認為地勘成果屬于無形資產知識產權范疇中的專有技術［5］。

權利束說認為地勘成果權是一個權利群，要區分不同情況受到眾多類型的知識產權的共同保護［6］。

建議區分不同出資者匯交的資料以及公益性資料和商業性資料，同時考慮到地質資料多樣性的特點，對地質資料的法律屬性給予明確界定。

2 地質資料匯交人與權利人

為了促進地質資料匯交，《條例》及其實施辦法對地質資料匯交人義務人做了明確而詳細規定。但是，匯交人義務人能否成為地質資料的真正權利人？

目前的現狀是，按《條例》第16條的規定可按照著作權法的相關確定其權利人。

蔣瑞雪和馬治國［7］通過分析澳大利亞、英國、美國等國地質資料版權歸屬制度，對我國地質資料版權歸屬提出了建議：①國家投資形成的地質資料版權屬于國家，授權給國土資源部行使；②社會投資的地質資料版權歸屬國家，投資者有使用權等財產性權利。

本文認為，上述兩種做法均欠妥當。首先，地質資料類型多樣，《條例》只能解決構成作品的那部分地質資料的權利歸屬問題，不成為作品但與匯交人利益相關的那部分地質資料權利如何處置？第二，地質資料法律屬性具有多樣性的特點，涉及多方面的利益關系，籠統地將版權歸屬于國家的做法顯然不足以涵蓋所有地質資料。第三，探礦權或采礦權轉讓后，匯交義務轉移，地質資料相關權利的歸屬難以確認。

事實上，這一問題的焦點仍然是地質資料法律屬性界定。如果對地質資料法律屬性進行明確界定，該問題便可迎刃而解。建議如一所述。

3 權利的保護期限

目前，大部分國家都規定了地質資料的匯交義務，同時也規定國家在一定期限內對地質資料的保密義務。這一規定充分考慮了對相關人利益的保護，有利于打消探礦權人匯交地質資料的后顧之憂。但對于具體的保護期限，各國的規定不盡相同。

《南非礦業法》第19條第2款規定：本條第一款或先前法令的相應條款規定提供的資料不得對除為礦產局服務的官員或雇員之外的任何人公開或公示，除非第一款提及的勘查許可證或采礦批準書的持有人書面同意公開或出示。第三款規定：（a）在自依照本條第一款或先前法律的相應條款已提交資料的挖掘工程或鉆井完成后的15年期限期滿后，總局長可在政府公報告示他打算公開或披露這些資料。（b）對以上a項提到的挖掘工程或鉆井具有直接或間接金錢利益的并反對公開或披露有關資料的人應在自a項提到的通告公布之日起的6個月之內書面向總局長提出他反對的根據［8］。

英國的做法是，對于匯交義務人的專有信息，一般應礦業權人的要求在礦業權有效期內予以保密；在礦業權終止后，匯交義務人還可適當延長保密期［9］。

我國現行《條例》在強化地質資料公開利用制度的同時，規定了匯交人在匯交時可依法申請保護。保護期限具體規定：與探礦權、采礦權有關的地質資料，保護期限與勘查許可證或采礦許可證有效期限相一致；其他地質資料的保護期限最長為十年。

事實上，很多與探礦權、采礦權有關的地質資料蘊含大量寶貴的地質信息，對匯交人來說等同于商業秘密的價值。然而，為了履行匯交義務，匯交人不得不將其提交給國家。在保護力度上，《條例》的有期限保護顯然遠低于商業秘密的無期限保護。鑒于地勘成果是國家進行宏觀調控的基礎資料和依據，其保護應與普通商業秘密權的保護存在差別，學者提出可以將部分地質資料認定為特殊的商業秘密的觀點［5］。

本文同意將部分地質資料作為特殊的商業秘密給予保護的觀點，同時建議根據地質資料所含信息的重要程度，給予匯交人在礦業權終止后申請適當延長保密期的權利。

4 關于法律責任的分析

權利和義務是相對的，權利的取得必然有義務的付出，義務的付出也對應權利的取得。從立法目的來看，《條例》制定之初也有遵循這一原則的意愿。然而，現行的《條例》在法律責任的規定上缺乏周詳的考慮。

現行《條例》就法律責任的規定主要包括兩方面：一是對匯交人逾期匯交和虛假匯交的處罰措施；二是針對資料保管者不按規定管理、披露地質資料、非法披露保密地質資料的相應責任。這兩方面的特點體現了其調整的側重點在于行政管理，體現的是地質資料統一匯交和公開利用兩種制度，缺少與匯交人權利保護有關的責任。

事實上，從地質資料的產出、保管到公開使用會產生多種法律關系。其中不僅僅有行政法律關系，還有民事法律關系、經濟法律關系等。例如，地質資料的管理者遺失地質資料或者非法披露保護期內的地質資料，給匯交人造成損失，這屬于地質資料管理者與生產者之間的民事法律關系。地質資料使用者和生產者也會因為地質資料的使用發生各種各樣的法律關系。特別是，隨著商業性地質勘查工作的出現，地質資料的匯交主體呈現出多元化發展的特點，圍繞地質資料的產生、管理和利用產生的利益糾紛也會越來越復雜，對地質資料匯交人權利保護的要求會越來越高。建議在明確地質資料法律屬性的基礎上，充分考慮從地質資料的匯交、保管和利用產生的各類法律關系，對地質資料的生產者、使用者和管理者之間的法律責任做全面而明確的規定。

5 其他利益的擴充

匯交人合法權益保護制度的完善，除健全權利保護機制外，還應借鑒國際上的通行做法和國內地方資料館的成功經驗，對匯交人利益進行必要的擴充。

在匯交激勵機制上，英國地學數據中心的規定凡向英國地質調查局提供過有價值的資料，作為其提供信息的回報，地調局將免除其日后的資料檢索費用［9］。國內的上海市地質資料館則是通過制定《地質信息共享合作協議》，給予匯交人不同程度查詢和利用上海市地質資料館相關地質資料的權利［10］。建議將該類激勵機制正式列入《地質資料管理條例》，擴充匯交人的利益，促進其匯交積極性。

在地質資料的使用上，英國、澳大利亞等國均實行有償使用制度。在我國，地質資料的有償使用是《礦產資源法》和《著作權法》所確認的，在《地質資料管理條例》中雖有所體現，但具體實施中仍存在問題［11－12］。隨著地勘市場經濟的發展，為促進礦產地質勘探開發可持續發展，應對地質資料有償使用制度逐步探索完善。

［1］ 嚴光生.中國地質資料管理與服務進展情況分析［J］.中國礦業，2012，21（1）：14－16.

［2］ 王遷.著作權法［M］.北京：北京大學出版社，2006：14.

［3］ 蔣瑞雪.地質資料版權制度的價值目標探析［J］.圖書館學研究，2011（3）：56－58.

［4］ 錢玉好，李偉.關于礦產資源主要產權性質的討論［J］.國土資源科技管理，2004，21（4）：20－24.

［5］ 李巖.淺談地勘成果資產屬性及其評估方法［J］.中國地質礦產經濟，1997（3）：25－28。。

［6］ 郭艷芳.論地勘成果權的權利結構［J］.中國石油大學學報，2007，23（6）：53－56.

［7］ 蔣瑞雪，馬治國.地質資料版權歸屬的國外模式與借鑒［J］.中國國土資源經濟，2013（7）：53－56.

［8］ 劉春田.知識產權法［M］.北京：高等教育出版社，北京大學出版社，2003：12－13.

［9］ 全國地質資料館.英國地質資料管理與服務跟蹤研究［J］.地質資料動態與參考，2012，45（3）：1－14.

［10］ 李杰.我國地質資料匯交制度研究［D］.北京：中國地質大學（北京），2009.

［11］ 李季三.關于地質勘查成果有償使用的思考［J］.中國煤田地質，2003，15（4）：1－3.

［12］ 何英，余秀娟.地質資料保護之立法目的的完善研究［J］.國土資源科技管理，2011，28（2）：67－71.