海峽兩岸在南海海域開展油氣資源勘探開發合作的思考

石 喬，岳鵬升

（中國礦業聯合會，北京100013）

1 概述

臺灣海峽兩岸石油開發史均較長。中華首口石油開發井為1878年8月完鉆的臺灣苗栗縣公館鄉出礦坑后龍溪村鉆井，大陸延長首口油井投產于1907年。限于地質、經濟等因素，目前兩岸油氣供應對外依存度高。大陸因幾十年經濟持續高速發展，本土油氣供、需缺口逐年加大，2013年原油進口約2．6億t，石油對外依存度接近60%。臺灣原油近99%依賴進口。臺灣原油進口的大部、大陸原油進口的部分須經南海、馬六甲海峽。確保能源安全是兩岸相同的課題。兩岸油氣資源勘探開發合作是時代使然，確有必要。

近年海峽兩岸經濟合作總體令人鼓舞。2010年6月29日，兩岸簽署了《海峽兩岸經濟合作架構協議》（Economic Cooperation Framework Agreement，即ECFA）。其目標是“加強和增進雙方之間經濟、貿易和投資合作”等。石油勘探開發是經濟活動的重要組成部分，是經濟合作的重要領域。目前兩岸海上油氣資源開發潛力巨大，大陸陸上常規、非常規油氣勘探開發仍有很大潛力。油氣資源開發合作是兩岸管理層對接的重要內容之一，是經濟發展所需。

臺灣中油公司1946年創建于上海，時稱為“中國石油股份有限公司（Chinese Petroleum Corp．，CPC）”，隸屬于“行政院資源委員會”，2007年2月第550次董事會通過更名為臺灣中油股份有限公司（CPC Corporation Taiwan）。大陸專業于油氣資源勘探開發且可對外合作的企業為中國石油（CNPC）、中 國 石 化 （SINOPEC）、中 國 海 油（CNOOC）等。大陸幾十年的改革開放政策成效顯著。幾乎所有的世界級石油“巨頭”均程度不同地參與了大陸海上、陸上油氣資源勘探開發及大陸頁巖氣勘探開發。中油股份（CPC，Taiwan）于1994年與中國海油（CNOOC）有過油氣勘探合作的嘗試，2008年底，中油公司又與中國海油在北京簽訂了多項合作協議。兩岸油氣相關合作成果顯著［1－5］。但總體而言，兩岸石油業界間的合作與兩岸民眾所期盼而言差強人意，亟需努力。

臺灣海峽兩岸有關南海主權立場基本一致。南海是中國的固有領海，其油氣資源屬于所有中國人。兩岸在南海問題上有著共同利益。因而兩岸在南海地區加強油氣資源勘探開發合作，就各自經濟發展而言十分必要。只要能夠妥善回避、解決政治歧見，基于多年來兩岸經濟合作的實踐以及近年來合作的不斷加深，兩岸在南海油氣開發合作也是可行的。只要建立可操作性的合作機制，兩岸油氣開發合作也是企業所必需的。

2 南海合作的地緣政治背景及意義

南海具有重要的油氣資源意義。南海為一發育于活動大陸邊緣背景［6］上的拉張裂陷海，生物礁島（群）發育，油氣資源豐富，總計原油地質儲量約為220億t，天然氣地質儲量約為15萬億m3，約70%的油氣地質儲量賦存于大于500m的深水區。目前世界海洋油氣資源勘探開發已經延伸到超過5000m深水，所以南海潛在資源價值或仍將不斷加大。海峽兩岸均對南海等有著相同或相近的主張，兩岸在南海油氣資源合作的基礎堅實。

南海具有重要的地緣政治意義。南海溝通太平洋與印度洋以及波斯灣，自然地理位置重要。周邊國家除中國外均屬于東盟。地緣政治問題是目前兩岸在南海的油氣資源勘探開發所面臨的困難之一。

今年來南海主權糾紛持續升溫，有關國家卻加速開采油氣資源。在以往，無論是中國1947年的“十一段線”還是此后的“九段線”，相鄰的菲律賓、北越等均無官方異議。1950～1970年代，越南（北越）外交部的歷次聲明以及其教科書、地圖等，都明確表示南沙、西沙等群島屬于中國。但在近來，1968年聯合國“亞洲外島海域礦產資源聯合勘探協調委員會”發布《對南海海域、南沙群島東部和南部海域油氣資源勘查報告》公布后［3］，菲、越等“主權”索求聲漸高，直至瘋狂侵占中國島礁。1970年代南越政府開發了胡志明（西貢）市東南方海域的白虎油田，此后越、菲等油氣開發活動一再加速。1990年代末，周邊國家就已經在南沙海域鉆井約2000口，2013年年產石油約1．9億t，產天然氣約2000億m3。南海每年被開采的石油超過5000萬t，且逐年加速。

就南海油氣資源開發而言，越南是最大獲利者。越南在南海占據29個島礁，所開采出的原油、天然氣甚至滑稽地出口到中國。而中越關系幾十年的微妙演進則使矛盾時而平靜時而激化，中方承受著諸如“同志加兄弟”、夜鶯（白龍尾）島秘密出讓、越南公開叫板等難言的苦澀。最近中國海洋石油“981”鉆井平臺進入西沙海域進行鉆探，引發越南方面的強烈反彈。981鉆井平臺距離中建島僅17海里，亦在中國的九段線領海之內。981鉆井平臺的就位施鉆，表明中國在南海相關區域的實際控制。菲律賓是美國的盟友，近來在南海軍事活動頻繁，挑釁意味濃厚。菲律賓1976年曾在禮樂灘（我國稱為東坡礁）附近鉆探Sampaguita1井，井深11000ft，1978年又在該區鉆探了一口干井。禮樂灘屬于中國南海海臺區，而與菲律賓陸架隔有海槽。2009年，菲律賓等南海主權索求國采取通過“領海基線法案”與登島“宣示主權”等行動。2012年，菲律賓曾在中國海域內進行全球性石油勘探開發招標，但結果流產。2014年5月9日，菲律賓能源部宣布在南海的11個區塊進行石油勘探招標，其中7個區塊位于我國禮樂灘海域。最近，菲又在中國海域內進行招標。

海峽兩岸近幾年重視了南海權益的博弈。進入21世紀后，中國大陸以內部立法形式強化對南海主權的宣示；組建、壯大了海監、漁政隊伍，以便能全天候、持續地維權巡航。誠然，多年來在確保主權的前提下，中方大度地加大了與越南、菲律賓等在南海地區的油氣資源地質調查合作。2002年，大陸和東盟共同簽署了《南海各方行為宣言》，為維護南海地區的和平與穩定、促進在南海開展務實合作奠定了重要的政治基礎。2005年3月，中國大陸、菲律賓和越南的三家石油公司在馬尼拉簽署了《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》。按照協定，三方將在面積14．3萬平方公里的協議區內開展石油地質調查。這是落實《南海各方行為宣言》的重要舉措。2013年3月越南總理阮晉勇訪華，簽署了“關于指導解決中越海上問題的額基本原則協議”，同意設立解決南海爭議的熱線。2013年10月，中國總理李克強訪問河內，雙方達成了成立“中越海上共同開發磋商工作組”等共識，但上述努力進展不太樂觀，更難言突破。目前中越海上對峙則是與“共同開發的磋商機制”漸行漸遠。2014年5月21日，越南副總理、總理幾乎同時分別訪問了日本、菲律賓，阮晉勇在馬尼拉聲稱將如同菲一樣以（國際）法律手段捍衛其南海“主權”，將南海問題推向國際。中國“九段線”的形成有著數千年歷史的厚重沉淀，目前的法律、規定不可能溯往去約束持續幾千年前的即成史。就南海整體態勢而言，中越、中菲之間的矛盾將日趨尖銳。

臺灣地區近年南海政策主要體現在兩份重要的文件之中，其一為1993年頒布的《南海政策綱領》，其二為2001年頒布的《海洋白皮書》。兩份文件均首先強調合作開發海洋資源，其次是主張南海島嶼已有的主權，但對于源自海峽兩岸分割之前而至今的中國在南海的歷史性領海并未述及。

大國博弈是應對南海資源開發等的關鍵。中國在南海的油氣資源開發不得不考慮美國因素。美國官方雖多次表示其對于南海爭議不持立場，但態度逐漸變化。近年來美國基于其全球及亞太戰略，日益重視南海問題，不斷調整其對南海爭端的立場。近代以來，美國一直承認南海主權屬于中國。美國、西班牙間1898年簽訂的《巴黎條約》（Treaty of Paris（1898））和1900年簽訂的《華盛頓條約》（Treaty of Washington（1900））曾規定了菲律賓的領土范圍，明確其不包括南沙群島。美國認為南海屬于中國。1951年《舊金山對日和約》（SFPT－San Francisco Treaty of Peace with Japan）確認包括南沙群島在內的南海諸島歸屬于中國，《開羅宣言》（Cairo Declaration of 1943）、《波茨坦公告》（the Potsdam Proclamation 1945）明確表示南海屬于中國。1963年美國出版的《威爾德麥克各國百科全書》（Mr．Wilder Mike Encyclopedia）也表明南海為中國領海。

1970～1990年代，美國對南海問題的態度明顯變化。1974年1月21日，美國國務院發言人約翰·金針對中國與南越在西沙群島發生軍事沖突時表示，美國對都自稱對這些島嶼擁有主權的彼此雙方不持任何立場。1988年，中越（越共已取得政權）在南沙軍事沖突后不久，美國助理國務卿斯頓·西格爾亦稱美國不對此沖突表態，不支持任何一方。美國此期對南海爭端立場主要是基于其全球戰略考慮。由于當時因對應對蘇聯灼灼逼人的全球擴張需要中國的支持，美國“對南海主權屬于中國”不持異議。隨著《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea）1994年正式生效以及中國的區域性影響力上升，美國的南海政策由“不介入”逐漸轉為“介入但不陷入”。1995年1～5月間，發生了美濟礁事件。1995年2月，美國國防部發表《東亞戰略報告》（The United States Security Strategy for the East Asia－Pacific Region）表示，美國將繼續承擔在亞太地區的安全義務。1995年5月美國國務院發布報告認為：美國對南海主權爭端各方觀點不持任何觀點，南沙群島問題應以和平手段解決，反對以武力手段解決此爭端。美國稱南海“航行自由”對亞太包括美國在內的和平與繁榮十分必要，不排除必要時的軍事護航。1996年8月，美國和平研究所發表了《南中國海爭端：預防外 交 前 瞻》（The South China Sea Dispute：Prospects for Preventive Diplomacy），主張美國在南海應堅持“中立”，但要有所作為，保持美國海軍在南海的常態存在，以便能對任何爭端方單方面使用武力的行為予以威懾。1998年11月，美國防部發表《美國東亞太平洋地區安全戰略》（THE UNITED STATES SECURITY STRATEGY FOR THE EAST ASIA－PACIFIC REGION 1998），全方位論述了美國在該地區的安全戰略。1998年末，美國與菲律賓簽訂了《部隊訪問協議》，1999年5月，菲律賓國會批準了該協議，向美艦開放菲蘇比克海軍基地和馬尼拉港口。

近幾年，美國在南海的軍事介入更加公開、大膽。2001年“9·11”恐怖事件后，美國的全球戰略重點速調整為“反恐”，曾一度降低了其有關南海問題的調門。奧巴馬總統上臺后，出于亞太戰略需要，再次強化了美國的南海政策。在軍事層面，2002年1月起，美國部署600多名美士兵到菲律賓棉蘭老島參與訓練甚或實戰，并先后與東盟國家的軍方高層晤談。在政治層面，美國積極介入“東盟地區論壇”，支持各國就南沙問題向中國施壓。

2009年3月，中美在南海發生“無瑕”號事件（The Impeccable Incident）。2009年7月，美國國務卿希拉里·克林頓在曼谷再次明確提出“重返亞太”戰略。2009年6月第16屆東盟地區論壇上，希拉里代表美政府簽訂了加入《東南亞友好合作條約》（Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia，TAC））的文件。2010年7月，希拉里在河內發表關于南海爭端的聲明，重申了1995年的《美國的南沙群島與南海政策》，進而對美在南海“國家利益”進行了拓展，指出不局限于航行自由。在2012年6月3日新加坡香格里拉對話會（SLD）（亞洲安全峰會）上，美防長帕內塔又明確提出了“亞太再平衡戰略”［7］。2012年8月3日，美國國務院就南海問題發表聲明，重申美國在領土爭端中“不選邊站隊”，但公開批評中國三沙建市之舉。2013年5月31日，美國再次確認對美菲共同防御條約的承諾。2013年6月27日，美國和菲律賓開始在南中國海舉行代號“克拉2013”的聯合軍演。2014年，美菲又在南海進行了規模更為擴大的軍演。此間對于南海爭端問題，美國仍沿襲了之前的中立立場。但美國明顯強化了從具體軍事層面關注南海問題，且發力漸強。2013年6月7～9日（北京時間），習近平訪美，在6月8日中美峰會上，雙方就建立新型大國關系達成共識，承諾要加強合作、不搞對抗。習近平向奧巴馬闡明了中國在南海問題的立場。在南海問題上中美如果能落實兩國元首最近達成的構建新型大國關系的共識，南海將可能成為和平、合作之海。

中國大陸有關南海爭端的綜合成本目前商尚難精確估計。南海問題的解決面臨諸多障礙：在行動上，表現為某些國家對南海島礁海盜式的占有及掠奪式的油氣開發；在主權主張上，某些國家得寸進尺，毫無信用可言，毫無顧忌地擴大自己的聲索范圍；在地緣因素上，表現為局外的大國日益深層次地卷入。就中華民族整體利益而言，海峽兩岸的不合作、敵對或息事寧人、跳出圈外等之舉也是中國人應對南海爭端的短板。

地緣政治因素導致了兩岸在南海合作開發油氣資源的困難，也折射出復雜性。臺灣與美國、菲律賓等具有特殊的關系。臺灣屬于美國在遠東地區的“伙伴”之一，是美國打造的西太平洋協防體系（“島鏈防線”）節點之一。在美國面前，臺灣與菲律賓幾乎處于同等的戰略地位。2013年5月9日發生的菲律賓海警槍殺臺灣“廣大興28”號船老大事件，幾乎導致臺灣與菲律賓的軍事沖突，最后以菲道歉、賠償了事，美國在此事件上的“冷處理”、勸和至為關鍵。事實上，臺灣的中油公司與大陸的相關石油公司在南海開展油氣勘探開發合作幾無障礙，可以各自在所影響的范圍內進行油氣勘探開發，也可以財團法人在目前的大陸海域進行勘探開發。兩岸一道合作開發南海海域油氣資源，將對美國、菲律賓等形成一定的牽制。美國不愿看到臺灣海峽兩岸在南海、東海等尤其是油氣資源勘探開中的默契合作。如果臺灣海峽兩岸在南海、東海海域聯合進行油氣資源勘探開發，將使得該區域的地緣政治博弈朝向有利于全體中國人的一側傾斜。

3 兩岸南海海域油氣資源勘探開發合作的法律及實施基礎

大陸的相關法律是兩岸開展南海油氣資源開發合作的基礎。1982年以來，中國大陸陸續頒布實施了一系列與油氣資源勘探開發管理等相關的法律，包括《礦產資源法》、《環境保護法》等。為確保上述相關法律的有效實施，大陸還發布實施了相應配套的法規和規章。更為重要的是，中國海油（CNOOC）被授權可對外實施油氣資源勘探開發合作。

兩岸在南海油氣合作是在共同民族利益上的自主開發。目前兩岸在爭議海域幾無實質性開發，更無合作。與周邊國家相比，我們在南海開發已經遠遠落后。除了技術層面、地理位置和地緣政治等客觀原因，兩岸開發策略上的保守也是重要原因。因此，擯棄傳統思維，加大兩岸石油企業間合作，以開放的姿態選擇和吸引民企進入南海地區，鼓勵競爭，降低海上油氣開發成本，是迅速進入南海領域商業開發的有效途徑。

海上油氣資源開發需要高投入，應鼓勵多種資本金流入南海油氣資源開發。首先，積極引導民間力量介入，創新油氣開發資本機制，鼓勵有能力的民營企業開發南海油氣資源。民間資本將對石油行業發展發揮很大的推動作用，大陸改革開放幾十年，民間資本空前壯大，一些優秀的民營企業成為我國石油石化產業的重要補充力量。其次，除地質因素外，南海的地緣政治問題也是油氣開發的風險因素。民間介入南海油氣資源開發是未來重要的操作手段，而隨著中國民間大量進入南海一帶活動，國內外各類相關機構應積極跟進，介入南海的民間事務，更容易地切入爭議地區。進而，加強海防力量、保護公民權益、保護商業活動也將成為軍事建設的重點，也能得到國際社會的理解和認同。

兩岸在南海資源的開發層面利益一致，具有很大的互補性。臺灣控制的太平島是南沙群島地理位置、自然條件優越，有淡水資源、碼頭和機場等，是開發南沙群島的最佳前沿。而且太平島距離三沙市僅410海里。兩岸現有的物質條件、科技研發水平等是南海油氣資源開發的客觀基礎。未來要加強與臺灣的兩岸合作，求同存異，共同解決南海問題。在經濟全球化和區域一體化日益加劇的背景下，海峽兩岸如果能克服障礙，齊心協力，推進兩岸在南海資源開發的合作，必定能夠發揮各自優勢，從而使兩岸經濟發展過程中的資源瓶頸問題得到順利解決，最終實現兩岸經濟的共同繁榮。

加強國際合作是南海油氣資源開發的地緣政治條件，兩岸可引入有利的國際開發力量。從20世紀70年代開始，南海周邊國家競相把南沙海域油氣開采權對外開放招標，兩百多家西方公司進入南海深水海域合作鉆探，其中一部分已經進入中國九段線海疆以內。南海各國通過拉西方強國“入伙”，不僅攫取巨大的經濟利益，還制造自身與西方大國形成利益共同體的局面，從而為自己非法開發利用中國的油氣資源拉來外界幫手和幕后撐腰者。南海問題已經由中國與部分東盟國家間的雙邊爭議逐漸演變為中國與爭端當事國、利益攸關方之間的“多方博弈”。

兩岸可借鑒一些國家的做法，積極引進國內、外有利因素介入南海開發，以加強我國對南海的實際控制。其一，可將一些島嶼長期出租給國內民間力量或有利的國際力量經營；其二，借助于世界通行的海上油氣資源開發模式，引進有利的國際開發主體尤其是要處理好與美國的關系。海洋油氣資源開發本質上是經濟行為，然而這一問題涉及兩岸與周邊國家的海洋權益爭端，需要更多地考慮多方的政治利益和長遠戰略利益，應在充分協商的基礎上積極尋求“共贏”方案。臺灣則可利用與美國、菲律賓等特殊關系，推動兩岸實質性的油氣資源合作開發。

4 兩岸合作開發南海油氣資源的實施分析

1）在管理層面，兩岸可建立定期地磋商機制。兩岸或由相關部門或由其代理機構出面定期會晤，適時簽署正式文件，及時解決合作勘探開發所面臨的各種問題，掃清目前的有關體制障礙，對共同開發的海域實施共同管理，對具體勘探開發實施聯合監督。

2）在投資主體層面，以互信互敬為前提，可建立由兩岸乃至全球聘任的合格雇員參與的財團法人進行合作規劃、投資南海，對兩岸共同的民族利益負責。

3）在資本金運作層面，兩岸可設立投資基金，加大科研和基礎建設投入，激勵兩岸乃至更廣泛的民間資本參與，可發行多種形式的債券以募集資金，亦可在全球范圍內招募有資質的資本金管理者加強資本運作。

4）在油氣資源勘探開發技術層面，大陸經過幾十年的發展，在地質研究、地震測量、儲層開發等領域已具備明顯的優勢；臺灣在深海地球物理探測、計算機技術應用等領域也已經達到世界領先水平。兩岸可發揮各自優勢，結合科研機構、大學等研究力量，形成合力，促進科技成果的快速轉化。無論在海上、陸上，兩岸可以在方式、內容、深度和廣度等多層次、廣角度地推進油氣資源開發合作，將有利于東亞、東南亞地緣政治朝向中華民族一側傾斜。兩岸的油氣資源勘探開發合作之意義遠超越于一般的經濟合作。

5）在合作方式上，臺灣中油公司等可以其獨立法人更靈活地與大陸企業合作，或獨立地勘探開發。在參與大陸海上、陸上油氣資源勘探開發中，臺灣中油等也可以在境外合適的地區、國家（如毛里求斯共和國等）設立合資或獨資公司，以新設立的境外公司參與大陸海上、陸上的油氣資源勘探開發。也可以兩岸成立合作公司，或兩岸與世界石油巨頭聯合成立公司。

6）在合作內容上，臺灣企業應更積極地介入。臺灣中油公司等可以企業身份探求獨自申請海上區塊或以合作者方式介入南海油氣開發。中油公司等也可以通過獨資在其他地區設立的獨資公司參加南海勘探開發；也可以以資本金形式投入南海開發；也可以與大陸相關資質企業成立新的合作公司介入南海開發。當然，中油公司等也可以參與大陸陸上的常規、非常規油氣資源勘探開發。

5 建議

從長遠看，海峽兩岸的相互妥協在未來是必要的，也更需要政治智慧。從現實看，兩岸協同行動也是急迫的。

1）在溝通、協調層面，應建立兩岸可溝通、合作的海洋事務高層協調機制，統籌南海事務，實施特定海域的綜合管理。

2）在戰略規劃層面，應盡快制定出符合兩岸利益的特定海域的海洋發展專項戰略規劃，完善海洋主體功能區規劃，統一指導相關海洋事業發展和科學用海。

3）在政策設計層面，要以優惠政策支持相關企業在南海開展油氣資源勘探、開發。積極支持海洋石油981等深水鉆井平臺在南海的勘探等工作。可依托西沙永興島、南沙美濟礁及太平島等建設兩岸民用補給基地。

4）完善法規，整合力量，維護海洋資源開發權益，實現維權與維穩的高度統一。要逐步建立與國際公約對接的海洋法律體系。要加強海上維權執法能力建設。應適時設立“南海油氣開發試驗區”，推動南海兩岸油氣開發合作的實施。

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