后出口限制時代的中國稀土政策分析

李建武 ，徐海申

(1.中國地質科學院礦產資源研究所，北京 100037；2.包鋼(集團)總公司，內蒙古 包頭 014010)

2014年3月26日，世界貿易組織(WTO)公布了美國、歐盟、日本訴中國稀土、鎢、鉬相關產品出口管理措施案專家組初裁報告，裁定中方采取的出口關稅、出口配額以及出口配額管理和分配措施不符合有關世貿規則和中方加入世貿組織的承諾。盡管這只是WTO的初步裁決，中國仍可依照WTO相關規則提出上訴，但未雨綢繆，現在有必要進行思考，如果現有出口限制措施被迫取消，中國稀土產業將會受到何種影響，今后中國將如何對稀土產業進行管理。

1 我國稀土管理的主要目標及政策措施

保護資源和保護環境是我國稀土管理的兩個主要政策目標[1]。中國稀土礦山產量自80年代中期超越美國成為全球第一生產大國，進入21世紀后，產量占全球的比例一度高達95%以上。按美國地質調查局的數據，1985～2013年間，我國礦山累計產量占同期全球累計產量80.06%[2]。長期的高強度開發使我國稀土資源快速消耗，包頭稀土礦主要礦區資源僅剩三分之一，南方離子型稀土礦儲采比已由20年前的50降至目前的15[3]。與此同時，與稀土生產相關的環境問題也日益突出，包括氨氮、重金屬、放射性對土壤和水體的污染，以及嚴重的植被破壞。為緩解稀土產業所面臨的資源和環境雙重壓力，我國政府相繼出臺了多項政策措施，其中最主要的有兩個：一是出口限制政策，二是礦山開采總量控制政策。前者從出口環節對出口量進行限制，后者從生產環節對產量進行管控，二者共同構成了我國稀土政策的主體。

2 我國稀土出口政策實施效果

我國對稀土出口進行限制的政策工具主要有兩個，一是出口配額，二是出口關稅。我國自1998年開始對稀土產品出口實行配額許可證制度，但當時保留了出口退稅的出口鼓勵政策。從2003年10月開始，我國開始逐步降低和取消稀土冶煉分離產品的出口退稅，到2005年5月取消了全部出口退稅。2006年10月我國開始對部分稀土產品征收出口關稅，隨后逐步擴大了應稅產品范圍，并提高了稅率。

從理論上講，我國對稀土產品出口進行限制主要可起到兩個作用：一是通過限制國外需求來降低需求總量和產量、進而降低資源消耗、減少對環境的污染和破壞；二是通過限制出口來減少國際市場供應量，進而改變稀土市場長期供過于求的局面。然而實際結果表明，該政策并未很好地發揮上述作用。首先，對出口的限制促使國外稀土消費企業將產能轉移至中國國內，使我國稀土消費量及全球占比迅速增長。2000年，我國稀土消費量僅為1.9萬t(稀土氧化物，下同)，占全球總量的24%，到2013年，我國消費量增長到近8.5萬t，占全球的比例達到近70%。在此期間，我國稀土礦山產量也一度高速增長，2006年達到歷史最高的13.3萬t，近年受開采總量控制政策執行力度加強和全球需求減少的影響才開始下降。其次，我國實際出口量(不包括走私數量)長期低于配額，配額對出口量的限制作用實際上已然失去。2004～2013年的10年間，我國僅2010年一年的實際出口量超過了配額，其余9年均未完成配額。根據《稀土信息》公布的數據計算，近5年我國實際出口量占配額的比例分別為：2009年72.0%、2010年114.2%、2011年52.9%、2012年45.0%、2013年65.5%。近3年由于國外需求疲軟，完不成配額的情況更為嚴重。第三，較高的出口關稅將國內和國外市場價格割裂開來，增加了走私的贏利空間，刺激了走私活動，嚴重影響了這一政策預期作用的發揮。

總體而言，出口限制政策在降低資源消耗、改變供需形勢方面并未發揮出顯著作用，但卻促使國外稀土加工企業將產能轉移到中國，使稀土加工業在中國迅速發展，有效地延長了稀土產業鏈，創造了更多增加值[4]。考慮到我國稀土管理的主要政策目標以及稀土加工產業已取得的國際地位，可以斷定，即便我國最終被迫取消對稀土出口的各項限制措施，我國的稀土產業的發展也不會受到嚴重影響。

3 開采總量控制政策及其實施效果

開采總量控制政策是出口限制政策以外，我國對稀土進行管理的另一項重要政策[5]。該政策通過由國土資源部制定全國開采總量指標并分配到各省，再由各省國土資源管理部門分配到礦山的方法，對資源的開采總量加以控制[6]。由于該政策直接控制礦山產量，可有效地改變產量過快增長、資源過度消耗的局面，對資源的保護作用更為直接、有力。

我國于2006年開始對稀土礦實施開采總量控制政策，經過幾年的實施，目前已見成效。總量控制政策實施以前，我國稀土礦山產量持續增長，1995～2006年的12年間年均增速高達9.7%，并于2006年達到歷史最高的13.3萬t。2006年之后，在總量控制政策的影響下，產量逐步下降，年產量由12萬t以上降至8萬t左右，并從2010年開始被生產指標完全控制。2010～2013年的4年間，實際產量與指標的比值分別為100.1%、90.1%、81.1%和85.7%。

4 未來我國稀土管理政策分析

由于出口限制政策前景很不樂觀[7]，再加上其實施效果不夠顯著，本文認為，開采總量控制政策應成為未來我國稀土管理的基礎性政策。以該政策為主，同時輔助以其他相關政策，例如稅收政策、環境保護政策等，共同來解決我國稀土產業發展中所面臨的問題。

將開采總量控制政策作為未來我國稀土管理基礎性政策，主要基于下面幾點考慮。

首先，開采總量控制政策設定了礦山開采量的上限，防止了資源的過度消耗，針對性強，作用直接。過去幾年我國稀土礦山產量的發展趨勢的轉變也證明了該政策在資源保護方面的有效性。

其次，開采總量控制政策在降低稀土資源開發對環境的破壞程度方面也有一定作用。顯然，在其他條件不變的情況下，礦山產量的降低無疑將減少對環境的破壞。另外，主管部門在分配生產指標的過程中，將環境破壞作為一個重要的核減因素，這無疑將促使礦山企業加大環境保護的力度。

第三，開采總量控制政策作用于礦山生產環節，作用點位于整個稀土產業鏈的最前端，對稀土市場的供應端有決定性影響，可以有效地調整稀土市場的供需形勢，促使稀土價格保持在合理水平。

第四，開采總量控制政策更符合WTO的相關規則，更容易為國際社會所理解和接受。開采總量控制措施針對的是稀土生產環節，其影響對國內外公司并無二致，因此不違反WTO規則。此次美國、歐盟和日本在WTO提出的稀土訴訟案也僅是針對中國的出口關稅、出口配額和配額分配管理等措施，并未涉及對生產的管理措施[8]。

然而，開采總量控制政策也存在一些問題，需要進一步完善，主要包括以下兩個方面。

第一，生產指標的設定應更加科學。生產指標的設定市場實際需求相差較大，增加了指標的落實難度。應加強稀土需求預測研究，以此為基礎制定和公布總量控制指標，以提高生產指標的科學性和可預期性，便于礦山企業安排生產。

第二，政策執行力度需持續加強，堅決杜絕超指標生產現象。我國自2006年開始對稀土實施開采總量控制，至今已執行8年，其中前4年均存在超指標生產的現象，直到2010年加強了監管力度才使這一怪象得到改變。超指標生產使開采總量控制政策名存實亡，必須嚴加制止。

總量控制政策可以有效地調節市場供應，但卻無法獨立解決稀土價格長期與價值背離的問題。自20世紀80年代中后期中國成為全球最主要的稀土供應國之后，稀土價格長期處于低位[9]。促使稀土價格回歸合理，也應是我國稀土管理的重要目標之一。

造成我國稀土價格長期過低的主要原因，除了市場供過于求之外，生產成本低也是一個重要因素。研究表明，初級產品的短期價格主要由需求決定，而長期價格取決于供給，取決于產品的長期邊際成本[10]。我國稀土生產成本低的主要原因一是優越的資源條件降低了開發成本，二是大量外部成本未記入企業生產成本之內，使得企業會計成本低于實際成本。這些外部成本主要包括資源消耗成本和環境成本。

資源消耗成本的內部化可通過進一步提高資源稅或資源補償費等方法，將這部分外部成本全部加入到企業的生產成本之中。但有幾點需要特別注意，一是企業的承受能力問題，因為隨著近年國外產能的建成，中國稀土企業開始面對國外生產商的競爭，稅費增加過高將削弱其國際競爭能力；二是稅費制度安排的合理性問題，目前資源稅按原礦開采量計征的辦法變相鼓勵企業采富棄貧，不利于資源的集約利用。三是稅負的公平性問題，目前不同地區資源稅征收的實際標準相差較大，破壞了企業的平等競爭環境；四是非法盜采的問題，增加稅費必然會刺激非法盜采活動，特別是南方離子型稀土，因其礦床特征導致監管難度極大。如果監管問題不解決，可能會造成新的資源破壞。

解決環境成本外部化的問題可通過強化環境標準、提高稀土行業環保準入門檻來實現，這也是未來稀土環保政策的主要發展趨勢。通過征收環境恢復治理保證金、落實《稀土工業污染物排放標準》等措施，可使以前由社會承擔的環境成本轉為由企業承擔。這一方面可實現保護環境的管理目標，另一方面也使企業成本更加真實，降低其低價銷售的動力。

在產業層面，發展規模化經營、提高產業集中度是政策主要方向，主要措施是通過資源整合提高稀土開采行業的集中度，通過企業兼并重組提高冶煉分離行業的集中度。產業集中度的提高將有助于增強我國稀土企業的市場話語權。

5 主要認識和結論

保護資源、保護環境仍將是我國未來稀土管理的兩個主要目標，但保證稀土價格維持在合理水平也應成為管理目標之一，未來政策措施的制定和選擇應緊緊圍繞這三個目標進行。

出口限制政策是我國一項重要的稀土保護措施，但既不是唯一一個，也并非最重要一個。即使最終被迫取消，也不會對我國稀土產業產生嚴重影響。

開采總量控制政策因其作用的直接有效性，應成為我國未來稀土管理的主要政策，今后應進一步完善這一政策的具體措施，加強執行力度。

進一步完善稅、費等制度安排，強化環境標準、提高稀土行業環保準入門檻，將稀土生產的外部成本內部化，使企業成本能夠反映真實、完全的成本，有助于保證稀土價格處于合理水平。同時，產業集中度的提高將有助于增強我國稀土企業的市場話語權。

[1] 國務院.國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見[EB/OL].(2011-05-19) [2014-04-20].http://www.gov.cn/zwgk/2011-05/19/content_1866997.htm.

[2] U.S.Geological Survey.Mineral commodity summaries[J/OL].(2014-03-10) [2014-05-22] .http://minerals.usgs.gov/minerals/pubs/commodity/rare_earths/.

[3] 中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國的稀土狀況與政策[EB/OL].(2012-06-20) [2014-05-22] .http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/77/3/Document/1175752/1175752.htm.

[4] Wübbeke J.Rare earth elements in China：Policies and narratives of reinventing an industry[J].Resources Policy，2013，38(3)：384-394.

[5] 劉樹臣，崔榮國.我國優勢礦產資源調控政策的思考[J].中國國土資源經濟，2011，24(8)：4-7.

[6] 國土資源部.開采總量控制礦種指標管理暫行辦法[EB/OL].(2012-03-19)[2014-04-20].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201203/t20120319_1075065.htm.

[7] 張文安.WTO裁定引發的思考：成為稀土強國最重要[J].稀土信息，2014(4):30-32.

[8] Hatch G.The WTO Panel Report On Chinese Rare Earth Exports[EB/OL].(2014-04-06)[2014-04-20].http://www.techmetalsresearch.com/2014/04/.

[9] Massari S，Ruberti M.Rare earth elements as critical raw materials：Focus on international markets and future strategies[J].Resources Policy，2012，38(1)：36-43.

[10] Tilton J E.The terms of trade debate and the policy implications for primary product producers[J].Resources Policy，2013，38(2)：196-203.