工礦廢棄地復墾利用機制優化分析與思考

劉向敏，岳永兵

(1.中國地質大學(北京)土地科學技術學院，北京100083；2.中國國土資源經濟研究院，北京101149)

十八大提出了要大力推進生態文明建設，全面促進資源節約。我國歷史遺留工礦廢棄地數量多，長期以來復墾率低下，不僅破壞地表生態景觀，污染環境，而且壓占大量土地，不利于礦業地區的生態環境保護和經濟發展。近年來，隨著用地矛盾的加劇，層層下撥的用地制度滿足不了地方的用地需求，在資源型城市這種矛盾更為突出。一方面大量工礦廢棄地閑置，另一方面規劃用地指標不能保障城市建設用地的需求。在這種境況下，各地紛紛探索新途徑。早在2008年，江蘇省就試探將塌陷地復墾成耕地后可等面積置換建設用地指標[1]。攀枝花在2010年就開始探索工礦廢棄地的復墾利用，采取退建復耕或還林、還草的方式，騰出建設用地面積指標[2]。2011年《土地復墾條例》的頒布，明確提出歷史遺留損毀土地復墾的責任主體為政府，并給出了復墾歷史遺留損毀土地的激勵措施。2012年工礦廢棄地復墾利用機制的開展，全國十個省的一些地區被納入工礦廢棄地復墾利用改革城市，我國的工礦廢棄地復墾有了嶄新的一幕，工礦廢棄地復墾利用是保護環境、盤活存量土地的有效途徑。

1 工礦廢棄地復墾利用機制內涵

2012年《國土資源部關于開展工礦廢棄地復墾利用試點工作的通知》(國土資發〔2012〕45號)，確定在河北、山西等十個省開展工礦廢棄地復墾利用試點工作。工礦廢棄地復墾利用是將歷史遺留的工礦廢棄地以及交通、水利等基礎設施廢棄地加以復墾，在治理改善礦山環境基礎上，與新增建設用地相掛鉤，盤活和合理調整建設用地，確保建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量有提高的措施。工礦廢棄地復墾利用機制，實質上是將工礦廢棄地復墾與城鄉建設用地增減掛鉤政策相結合，以新增建設用地掛鉤指標為激勵，提高地方政府復墾工礦廢棄地的積極性。

2012年12月，國土部通過的《土地復墾條例實施辦法》，對歷史遺留損毀土地給出界定，指土地復墾義務人滅失的生產建設活動損毀土地，以及《土地復墾規定》實施以前生產建設活動損毀的土地。歷史遺留工礦廢棄地是歷史遺留損毀土地的一部分。

2 工礦廢棄地復墾利用機制推行中存在的問題分析

2.1 工礦廢棄地復墾利用機制的實施可能造成的問題

2.1.1 復墾為耕地的導向嚴重

有學者提出土地復墾的目標與內涵要緊跟社會發展的步伐，胡振琪建議土地復墾目標需要進一步擴展，從過去恢復到“可供利用狀態”并側重復墾為耕地，擴展為恢復土地期望的利用價值和保護生態環境[3],這樣既能注重土地價值，又注重了生態功能的恢復。但需要從土地、環境、生態等多學科、多部門進行研究和推動。當前主要是由土地部門推行工礦廢棄地復墾利用機制，側重于對耕地的保護。雖然提出了“宜耕則耕、宜林則林、宜牧則牧、宜魚則魚”原則，但地方政府可能為追求建新用地指標，致使復墾為耕地的導向嚴重。造成復墾地塊與周圍生態景觀不協調，甚至造成對土地的二次破壞。

2.1.2 復墾的耕地質量難以保證

因為有新增建設用地掛鉤指標的吸引，地方政府無形中會趨向于重建新、輕復墾。復墾為耕地的費用要高于復墾為其他地類的費用，資金的充裕與否直接影響到復墾為耕地的質量。一旦驗收環節出現問題，耕地質量就無法保證。此外，一些工礦廢棄地因位置關系，遠離農民的居住地，地方政府也將其納入復墾利用范圍。復墾為耕地后，農民耕種不便，加之農業收益相對較小，會造成土地拋荒現象。

2.2 工礦廢棄地復墾利用試點實施過程中遇到的問題

2.2.1 一些本該納入試點的地塊排除在外

工礦廢棄地復墾利用原則上指歷史遺留下來的工礦廢棄地，和復墾責任主體滅失的工礦廢棄地。以山西試點情況為例，一些因政策性原因被強制關閉的工礦，按相關政策屬于 “誰破壞，誰復墾”范疇，但這些被強制關閉的工礦，原經營者在經濟上受到一定的損失，責令其再拿出資金復墾不現實。而工礦廢棄地復墾調整利用政策規定，有復墾義務人的不能納入復墾利用項目，將一些應該納入試點范圍的地塊排除在外。

2.2.2 部分權利人參與的積極性不高

被復墾的建設用地的產權情況較為復雜，多為農村集體建設用地，涉及到鄉(鎮)、村委等不同的組織與個人。區位條件好的工礦廢棄地，原土地使用者不愿意復墾，而是等待機會希望土地升值后滿足自己的使用需求。屬于農村集體經濟組織的建設用地，重視現有建設用地的存儲，考慮到本村集體經濟組織的發展，希望預留部分工礦廢棄地用于解決自身項目用地。

當前的復墾方式主要是政府出資，復墾公司等中介機構通過投標等方式，獲取復墾項目，從中獲取利潤。從山西試點調研得知，這種復墾模式并不受當地農民的歡迎。地方農民從復墾中不能獲取利益，對復墾表現的并不積極，甚至會有抵觸情緒。他們希望能自己來復墾，獲得一定利益。

2.2.3 因權屬、債權糾紛問題難以復墾

一些工礦廢棄地屬于破產企業，還存在債權債務糾紛問題。復墾之前首先要解決這些問題，情況千差萬別，解決難度比較大，不提前解決則無法進行復墾利用。

2.2.4 工礦廢棄地復墾成本高、資金籌措難

一些工礦廢棄地的地上建筑物、附著物較多，補償費用高，拆遷難度大，復墾費用較高。還有一些邊遠山區的工礦廢棄地，權利人積極性也比較高，但復墾的客土土源比較遠，復墾需要的投資較大。此外復墾后可能存在拋荒問題。另有工礦用地為石場占地，復墾的成本也比較高。

政府注重項目用地指標，但沒有足夠的資金先行投入到工礦廢棄地復墾中。企業也不愿意拿出資金先復墾工礦廢棄地，然后再等批復之后進行項目建設，且從土地復墾到取得土地的使用權的審批周期過長，也會增加復墾資金籌措的困難。

3 工礦廢棄地復墾利用機制完善建議

對工礦廢棄地復墾利用的管理，既要參照城鄉建設用地增減掛鉤工作的相關規定，又要考慮工礦廢棄地復墾調整利用的差別化情況。

3.1 進一步完善工礦廢棄地復墾利用機制

3.1.1 加強多部門協調

復墾是一項系統工程，涉及到土地、環境、農業、林業等多個部門。設立復墾權威機構，來協調多部門之間的利益，形成相互制約又能溝通合作的管理機制，提高復墾效果，促使復墾逐漸走向生態重建的目標。

3.1.2 構建評估獎懲機制

在《提高認識，嚴格要求，確保各項試點工作》視頻會議上的講話中，王世元副部長提出包括工礦廢棄地復墾利用試點在內的三項試點，要引入評估機制[4]。由國土資源部進行評估考核，對于評估成績較好的，以擴大試點范圍為獎勵，對各試點市進行激勵與督促。對于復墾質量不合格的，取消試點資格，不再批準申請建設用地周轉指標。對擅自擴大試點范圍的，扣減土地利用年度計劃指標。此外加強監測與監管力度，運用信息技術手段實現對工礦廢棄地復墾利用的動態監管，提高復墾質量。

3.1.3 建立復墾資金保障機制，解決復墾資金來源和資金管理問題

1)資金來源。一是，對于歷史遺留工礦廢棄地和自然災毀土地的復墾資金，根據《土地復墾條例》、《國土資源部關于開展工礦廢棄地復墾利用試點工作的通知》和《土地復墾條例實施辦法》，復墾資金來源于土地復墾費、耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費，和用于農業開發的土地出讓收入、可用于土地復墾的耕地占用稅地方留成部分以及其他可用于土地復墾的資金。二是，通過金融借貸途徑。由政府擔保或向銀行申請發放貸款，或積極爭取農業開發銀行貸款，以及農業開發、節水灌溉等多項資金，建立項目前期啟動資金。三是，運入社會資金參與復墾。出臺規范和引導社會資金投入復墾整理開發的配套政策規定，鼓勵社會資金的參與。如由實力較強、擬用地的企業預先墊資或直接參與土地復墾，所墊資金從經營收益中返還。

2)資金管理。縣(市、區)人民政府從財政預算中單列工礦廢棄地復墾利用專項資金，設立專戶，納入財政管理。建立工礦廢棄地復墾與新增建設用地掛鉤的市場調節機制。復墾區與建新區掛鉤，復墾中所產生的各類補償費及復墾工程費用應計入新增建設用地供應的成本之內。工礦廢棄地復墾利用前期的權利人補償費用、復墾施工費用，由縣(市、區)財政部門從專項資金中先期墊付，作為周轉資金。或從上一年的國土收益中拿出部分資金作為啟動資金。取得建設用地掛鉤指標后，在新增建設用地供應中作為成本向用地單位收取，首先返還周轉資金或啟動資金。明確項目建新區的土地出讓收益分配原則，除返還政府周轉資金先行墊付的部分，合理分配增值收益。對于新增建設用地掛鉤指標用于基礎設施、公益性及民生項目用地的，由縣(市、區)政府參照每宗廢棄地復墾利用的具體費用從財政列支。

3.1.4 完善掛鉤指標激勵機制，探索市場化運作方式

一是以新增建設用地掛鉤指標為激勵措施，掛鉤指標由政府統一管理，按一定比例將新增建設用地掛鉤指標留給工礦廢棄地所屬的集體經濟組織，以提高部分權利人參與復墾的積極性。如，工礦廢棄地復墾利用以宗地為單位建立詳細的檔案資料，換取新增建設用地掛鉤指標中，不低于30%的指標留給本鄉(鎮)使用，指標優先用于城鎮、工業園區及基礎設施建設用地，但不得用于休閑娛樂和旅游用地；70%的掛鉤指標由縣(市、區)人民政府統一調配，按照行業類型、項目需求、年度計劃、供地方式等制訂具體的分配使用政策，用于解決城市發展、工業園區和基礎設施建設用地指標不足的問題。

二是探索市場化運作方式。需要用地的企業與工礦廢棄地復墾各相關權利人進行協商議價自行復墾，所產生的新增建設用地掛鉤指標優先用于投資復墾的企業使用；搬遷及入園企業自行復墾原企業使用的建設用地，其新增建設用地掛鉤指標優先本企業使用，其節余指標所產生的土地純收益全額返還復墾主體；鼓勵土地使用權人自籌資金復墾工礦廢棄地，試點縣政府制定相關辦法，給予獎金獎勵等。

3.1.5 制定具體的項目落實考核辦法

根據土地利用規劃和工礦廢棄地復墾利用專項規劃，市、縣、鄉鎮可以層層制訂目標責任書，逐級下達工礦廢棄地復墾任務指標，定期考核，給予獎懲。工礦廢棄地復墾工作的完成情況要列入各鄉鎮、縣直有關部門年度工作目標的考核范圍。如，完成任務的除足額兌現項目資金和獎勵資金外，優先保證所在鄉鎮的項目用地審批；對工作不盡職，不能要求完成任務的，當年不得評為各類先進，并通報相關部門。

3.2 規范復墾實施過程

3.2.1 明晰產權，制定產權及資產認定政策

一是明晰工礦廢棄地的所有權和使用權，工礦廢棄地復墾后原則上保持所有權人不變，使用權人由縣、鄉(鎮)政府及村集體經濟組織具體確認。二

是，明晰廢棄地地上建筑物和附著物的產權，制定建筑物和附著物的評估辦法和補償標準，對權屬來源合法、產權明晰的建筑物和附著物對權利人進行合理補償。三是，解決工礦廢棄地的債權和債務問題，縣(市、區)政府及有關部門針對具體情況可對不良資產進行剝離，并合理補償和處置。四是，參照國土資源部《閑置土地處置辦法》制定集體土地《閑置土地處置辦法》，對于解決閑置拒不交出復墾的無合法手續的強制收回，對于有合法手續拒不交出復墾的征收閑置費。此外一些被迫叫停企業所形成的工礦廢棄地，復墾責任主體無法繼續承擔復墾義務，且條件允許的應納入復墾調整利用的范圍。

3.2.2 建立農民受益的復墾方式

適宜復墾為耕地的工礦廢棄地與周邊農民有著密切的利益關系。若產權為農村集體經濟所有，則復墾前需要爭取農民的意見。現有的政府投資+公司復墾的模式公司從中得利，公司為獲較大利潤，容易忽視農民的利益，引起農民的不滿。可以建立政府投資+農民復墾的模式，政府將復墾資金交給周邊農村集體，由農民自己進行復墾。農民自身無法實施復墾的，可以由村集體請復墾公司進行復墾。這樣對于復墾資金，村集體會精打細算，使復墾效率提高。此外復墾后的土地交由農民自己使用，可促進農民復墾的積極性。建議將待復墾土地按比例留作農村建設用地，作為當地經濟發展的儲備建設用地。

[1] 嚴定非.百萬公頃煤礦廢棄地：從“棄兒”到“寵兒”—中國式復墾隱憂[EB/OL].(2013-01-10)[2013-09-01].http://www.infzm.com/content/84906.

[2] 攀枝花“試水”工礦廢棄地復墾--廢礦地上的沃土實驗[N].四川日報,2012-06-28(17).

[3] 胡振琪，趙艷玲，程玲玲.中國土地復墾目標與內涵擴展[J].中國土地科學，2004, 18(3):3-8.

[4] 王世元.提高認識，嚴格要求，確保各項試點工作規范有序開展[J].國土資源通訊，2012(16):27-29.