我國境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)分析與思考

陳喜峰，葉錦華，蔡 綱，向運川，陳秀法，趙宏軍，蔣 崢，崔敏利，陳 正，張振芳，王靚靚

(中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037)

隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，對礦產(chǎn)資源的需求急劇增加，供需矛盾日益尖銳。目前，我國礦產(chǎn)總的對外依賴程度已達(dá)20%以上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起支柱性作用的石油、鐵礦石、銅、鋁等大宗礦產(chǎn)資源的對外依存度已高達(dá)50%以上[1]。未來幾年，我國經(jīng)濟(jì)將持續(xù)快速發(fā)展，石油、鐵礦石、銅、鋁等關(guān)乎國家安全的礦產(chǎn)資源的供需缺口可能會持續(xù)擴(kuò)大，成為制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。因此，從我國工業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步對礦產(chǎn)資源的需求出發(fā)，在充分調(diào)研我國礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)與消費現(xiàn)狀、存在的問題和發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，充分利用“兩種資源、兩個市場”，實施“走出去”勘查開發(fā)境外礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略是非常必要的。通過該戰(zhàn)略的實施可以全面把握全球礦產(chǎn)資源的分布、勘查、開發(fā)利用和供需現(xiàn)狀，科學(xué)、客觀地預(yù)測未來全球礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢[1]，建立我國境外礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地，維護(hù)我國資源安全，緩解礦產(chǎn)資源供需矛盾，保障國民經(jīng)濟(jì)高速、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。

1 勘查開發(fā)境外礦產(chǎn)資源的必要性

1.1 世界礦產(chǎn)資源分布不均，勘查開發(fā)境外礦產(chǎn)資源是必然選擇

世界礦產(chǎn)資源非常豐富,但分布不均，稟賦不一，世界各個國家對礦產(chǎn)資源的占有和需求也不相同[2]。事實證明，世界上還沒有一個國家能夠完全依靠本國所擁有的資源來完成本國建設(shè)。這就決定了每一個國家在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化的大形勢下，在礦產(chǎn)資源勘查領(lǐng)域必須充分利用國內(nèi)外兩種礦產(chǎn)資源，實施“兩種資源，兩個市場”的全球資源戰(zhàn)略，要有資源全球視野和全球配置的意識[3]。我國雖然礦產(chǎn)資源總量較豐富,但人均占有量較低。解決國內(nèi)礦產(chǎn)資源不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求問題，必須抓住機(jī)遇、放眼世界、境內(nèi)外并舉[4]。

1.2 勘查開發(fā)境外礦產(chǎn)資源符合經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的內(nèi)在要求

世界經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展已是公認(rèn)的事實，經(jīng)濟(jì)全球化勢必引發(fā)資源全球化配置。我國已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的效應(yīng)對其他國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響越來越大。我國經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展需要大量國外礦產(chǎn)資源作為保障，其他國家也需要中國這個巨大的礦產(chǎn)資源市場推進(jìn)其經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展。同時，亞洲、非洲、南美洲有很多國家和地區(qū)的地質(zhì)工作程度低、大量礦產(chǎn)資源未開發(fā)利用，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，我國到這些國家勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，加快雙方經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展進(jìn)程。

1.3 勘查開發(fā)境外礦產(chǎn)資源，彌補國內(nèi)資源供應(yīng)不足

我國幅員遼闊，礦產(chǎn)資源總量豐富，但貧礦多，富礦少，難選冶礦產(chǎn)占的比例大，能開發(fā)利用的礦產(chǎn)資源量有限。目前，我國國內(nèi)石油、天然氣、鐵、銅、鋁等礦產(chǎn)資源現(xiàn)有保有儲量嚴(yán)重不足，甚至還呈較少趨勢，將來可能也將繼續(xù)短缺。我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展階段，對石油、天然氣、鐵、銅、鋁、鉀鹽等工業(yè)用量大的支柱性礦產(chǎn)的需求量和消耗量將空前增長，供需矛盾將不斷加劇，現(xiàn)在石油、天然氣、鐵、銅、鋁等礦產(chǎn)對外依存度分別為52.5%、62.4%、70%以上和60%[5],將來對外依存度也將不斷攀升。因此，為了保障國家經(jīng)濟(jì)安全，開發(fā)利用境外礦產(chǎn)資源是必然選擇。

1.4 我國勘查開發(fā)境外礦產(chǎn)資源面臨著巨大機(jī)遇

不同國家，在不同歷史發(fā)展時期和不同工業(yè)化發(fā)展階段，對礦產(chǎn)資源的需求各不相同。澳大利亞、加拿大等發(fā)達(dá)國家已進(jìn)入后工業(yè)化發(fā)展階段，對礦產(chǎn)資源的需求有所下降或趨于平穩(wěn)；印度、巴西、東盟、南美等正處于快速發(fā)展階段的國家對礦產(chǎn)資源的需求不斷增大；非洲地區(qū)的一些國家由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，對礦產(chǎn)資源的需求量少，但礦產(chǎn)資源潛力巨大；亞洲、南美洲一些礦產(chǎn)資源非常豐富的發(fā)展中國家尚未進(jìn)入需消耗大量礦產(chǎn)資源的工業(yè)化快速發(fā)展階段。所以，當(dāng)前是我國通過境外風(fēng)險勘查、投資并購、國際礦產(chǎn)品貿(mào)易等多種途徑更多地勘查開發(fā)境外礦產(chǎn)資源的黃金機(jī)遇。同時，當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，將引發(fā)國際礦業(yè)發(fā)展形式的深度調(diào)整，為我國礦業(yè)企業(yè)參與國際礦業(yè)活動提供了新契機(jī)。我國奉行獨立自主的和平外交政策，堅持睦鄰友好，加強區(qū)域合作，不斷增強同世界各國的團(tuán)結(jié)友誼，經(jīng)濟(jì)和話語權(quán)在國際社會上的影響力越來越大，為“走出去”提供了堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和創(chuàng)造了良好的社會背景。

2 我國勘查開發(fā)境外礦產(chǎn)資源的現(xiàn)狀與存在問題

2.1 我國境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)起步晚，介入難度大

經(jīng)過10多年的嘗試、努力和實踐，我國“走出去”勘查開發(fā)境外礦產(chǎn)資源取得了一定的成果[6]。但相對于日本、英國、德國、美國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家來說起步晚, 尚處于起步階段。目前，世界上發(fā)達(dá)國家和跨國礦業(yè)公司在一定程度上控制了大部分全球重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，初步形成壟斷格局，例如世界十大礦業(yè)公司控制了西方國家一半以上的鐵礦石、銅礦產(chǎn)量、金礦產(chǎn)量和鋅礦產(chǎn)量，巴西淡水河谷公司、澳大利亞必和必拓公司、力拓集團(tuán)等三家公司控制了世界絕大部分鐵礦石產(chǎn)量[7]。同時，目前幾乎所有資源國家都對本國的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源進(jìn)行了保護(hù)，通過立法等措施提高對外合作門檻，一些國家已對我國大量進(jìn)口礦產(chǎn)資源采取了許可證管理等針對性控制措施[8]或附加苛刻條件[9]，使我國利用境外礦產(chǎn)資源的難度不斷加大。此外,隨著印度、巴西、東盟、南美等發(fā)展中國家工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，對礦產(chǎn)資源的消費將快速增長，全球礦產(chǎn)資源的消費總體上呈上升趨勢，資源供給將更加緊張，市場競爭更加激烈。

2.2 我國礦業(yè)企業(yè)規(guī)模小，國際競爭力低

我國礦業(yè)企業(yè)與幾乎在世界上每個有資源潛力的地方都占有一席之地、施行從上游到下游全覆蓋多元經(jīng)營的國際跨國礦業(yè)公司相比，規(guī)模小，形成不了規(guī)模優(yōu)勢，投資與經(jīng)營經(jīng)驗少，資金實力弱，國際競爭能力和抗風(fēng)險能力低。目前大量好項目已被資源國礦業(yè)公司和其他跨國礦業(yè)公司占據(jù)，難以獲得優(yōu)質(zhì)項目，只能在夾縫中尋找機(jī)會。同時，美國、日本等國家一直關(guān)注中國在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的行動，并針對我國勘查開發(fā)境外礦產(chǎn)資源活動采取應(yīng)對措施，縮小我國勘查開發(fā)境外礦產(chǎn)資源的活動空間[9]。此外，我國礦業(yè)企業(yè)境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)存在自發(fā)性、無序性現(xiàn)象，往往形成一些無序競爭，在國際上造成負(fù)面影響。

2.3 資金不足，融資渠道不暢

目前，我國絕大多數(shù)礦業(yè)企業(yè)自有資金不足，開展的境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資以國家專項資金為主。由于境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動自身具有高風(fēng)險，會面臨國際社會干預(yù)風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、融資風(fēng)險、外匯風(fēng)險和資源國的資源風(fēng)險、政治風(fēng)險、社會與自然風(fēng)險等諸多風(fēng)險[2]，而我國礦業(yè)企業(yè)抗風(fēng)險能力和國際競爭能力又低。因此，近年來我國家對境外礦產(chǎn)資源的投資相對較少，國家投資遠(yuǎn)跟不上項目實際需要。同時，我國絕大多數(shù)礦業(yè)企業(yè)不具備在證券資本市場上融資的主體資格，也不符合風(fēng)險基金投資對主體的要求[8]，社會資金投資的積極性也不高，導(dǎo)致我國礦業(yè)企業(yè)面臨“得到的國家撥款有限、融資渠道不暢通、得不到穩(wěn)定的資金支持”等困難。境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動一般具有長期投資、持續(xù)推進(jìn)的內(nèi)在要求，而我國大多數(shù)礦業(yè)企業(yè)由于受資金不足、風(fēng)險勘查風(fēng)險高及其他等因素的制約，在勘查開發(fā)境外礦產(chǎn)資源過程中呈現(xiàn)出投資能力弱、后勁不足、跟進(jìn)不積極的態(tài)勢，最終難以形成有影響力的項目。

2.4 缺少可靠的地質(zhì)、礦產(chǎn)、投資信息支撐

目前，我國礦業(yè)企業(yè)能獲得的可靠境外地質(zhì)、礦產(chǎn)、投資信息非常有限，對國際礦業(yè)市場狀況和被投資國的投資運行規(guī)則、投資環(huán)境、法律法規(guī)、風(fēng)俗習(xí)慣等不了解，對可能影響礦業(yè)經(jīng)濟(jì)可行性的不確定性因素和風(fēng)險考慮較少，導(dǎo)致部分礦業(yè)企業(yè)盲目地跟風(fēng)式的“走出去”，無形中降低了獲取有影響力項目的成功率，造成資金的部分浪費。

2.5 缺乏配套人才

勘查開發(fā)境外礦產(chǎn)資源需要懂地質(zhì)專業(yè)技術(shù)、精通外語、熟悉相應(yīng)國家礦業(yè)法律法規(guī)、懂國際性管理、開發(fā)、經(jīng)營等多方面的人才。目前，我國絕大多數(shù)礦業(yè)企業(yè)缺乏既懂得外語又熟悉國際商務(wù)、精通跨國礦業(yè)項目經(jīng)營與管理規(guī)則及資源國相關(guān)法律法規(guī)的復(fù)合型人才，導(dǎo)致“走出去”不遵循國際慣例和國際礦業(yè)市場規(guī)則，無形中加大了投資的成本和風(fēng)險，成功率低。

2.6 缺乏比較完善的支持體系

近年來，國家相關(guān)政府部門和金融機(jī)構(gòu)研究制定了一整套鼓勵實施“走出去”戰(zhàn)略的扶持政策，初步建立了政企溝通、信息交流、服務(wù)高效的聯(lián)動機(jī)制。但從整體看，相關(guān)的政策和法律法規(guī)體系還不完善，國家和社會對境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)在綜合研究、政策、管理、資金、信息、技術(shù)、培訓(xùn)、支撐、服務(wù)和對外關(guān)系等方面還沒有建立起一套比較完善的支持體系，致使我國礦業(yè)企業(yè)在進(jìn)行境外礦業(yè)活動時會遇到“聯(lián)系渠道不暢通、審批環(huán)節(jié)繁瑣、程序復(fù)雜、審批時間過長、貽誤投資良機(jī)”等問題。事實上, 企業(yè)勘查開發(fā)境外礦產(chǎn)資源一般都是長期投資，面臨的政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險很大，所以需要在稅收、融資、擔(dān)保、風(fēng)險補償甚至外交等各個方面得到支持。

3 建議

1)建立完善的支持政策和宏觀管理體系。全球礦業(yè)的發(fā)展將以市場為導(dǎo)向，在管理上，我國也應(yīng)在保障國家經(jīng)濟(jì)利益和礦業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的前提下，以市場為導(dǎo)向，對我國礦業(yè)企業(yè)勘查開發(fā)境外礦產(chǎn)資源加強宏觀調(diào)控，施行政府與企業(yè)“分行與協(xié)作”政策[1]，政府為礦業(yè)企業(yè)“走出去”發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、創(chuàng)造條件、指引方向、提供服務(wù)的作用，通過規(guī)劃、扶持、引導(dǎo)和管理，使我國礦業(yè)企業(yè)的境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動正規(guī)化、有序化，減少風(fēng)險和盲目性，避免損失[7]；而作為投資國際礦業(yè)市場主體的礦業(yè)企業(yè)，應(yīng)在國家的宏觀調(diào)控、指引和支持下，在國際礦業(yè)競爭中充分發(fā)揮其靈活機(jī)制、反應(yīng)快的優(yōu)勢。在政策上，可以借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，建立外交支持、信用擔(dān)保、金融服務(wù)、外匯管制、投資貸款、稅收優(yōu)惠、投資擔(dān)保、投資保險、指導(dǎo)與培訓(xùn)、審批等方面支持政策措施。目前，發(fā)改委、財政部、國土資源部、商務(wù)部等政府部門有相應(yīng)的職能部門來管理境外礦產(chǎn)勘查開發(fā)，但各個管理部門工作銜接不暢通[9]，多頭管理致使境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)出現(xiàn)無序、無規(guī)則、無指導(dǎo)、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象[6]，因此，我國應(yīng)成立一個專門管理境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的部門，明確管理職能，在“走出去”中發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用、制定指導(dǎo)方針、提出金融等方面的一系列系統(tǒng)的支持政策、做好后勤服務(wù)。

2)精心謀劃全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略布局。我國實施“走出去”資源戰(zhàn)略，必須從國家當(dāng)前和長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，樹立全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略意識，精心謀劃全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略布局。在國家和地區(qū)選擇上要充分利用好我國的地緣政治優(yōu)勢，應(yīng)以與我國外交、經(jīng)貿(mào)雙邊關(guān)系好、有一定工作基礎(chǔ)的周邊國家為重點選區(qū)，高度重視礦產(chǎn)資源受西方發(fā)達(dá)國家控制程度比較低、多年來一直與我國保持良好政治關(guān)系的非洲國家和礦產(chǎn)資源豐富的發(fā)展中國家，積極搶占能源豐富的中東地區(qū)，兼顧拉美國家的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)，適當(dāng)參與投資一些礦產(chǎn)資源豐富的其他資源國的礦業(yè)開發(fā)。在項目選擇上要兼顧好兩方面，一是以世界上重要的成礦區(qū)帶為主，選擇好重點成礦區(qū)帶、目標(biāo)國家、重點工作區(qū)；二是在礦種選擇上以我國短缺的石油、天然氣、銅、鐵礦石、鋁土礦和鉀鹽等戰(zhàn)略礦產(chǎn)和大宗支柱性礦產(chǎn)為重點。

3)認(rèn)真研究目標(biāo)資源國地質(zhì)、礦產(chǎn)、法律法規(guī)信息。我國礦業(yè)企業(yè)在“走出去”前應(yīng)該提前做好充分準(zhǔn)備，了解全球資源分布特征和資源潛力分布區(qū)域，知道境外礦產(chǎn)資源在哪里，詳盡收集研究目標(biāo)資源國的礦產(chǎn)勘查開發(fā)信息、法律體制、對外國投資的監(jiān)管政策、稅務(wù)、競爭及反壟斷規(guī)定、環(huán)境保護(hù)規(guī)定、政治、經(jīng)濟(jì)、社會、人文、礦業(yè)乃至外交等方面的相關(guān)政策，重點選擇法律法規(guī)相對健全、技術(shù)與礦產(chǎn)開發(fā)相對落后、開發(fā)前景較好的國家和地區(qū)。同時，我國應(yīng)整合國土資源部有關(guān)部門、國家開發(fā)銀行及其他機(jī)構(gòu)、企業(yè)所掌握的大量境外投資環(huán)境信息，建立一個具有權(quán)威性的、具有查詢、檢索和輸出功能的信息平臺，形成境外礦業(yè)投資環(huán)境指南等一系列的境外投資服務(wù)產(chǎn)品，并及時動態(tài)更新[9]。此外，我國礦業(yè)企業(yè)應(yīng)充分利用國際性礦業(yè)大會等各類溝通渠道和平臺，宣傳和展示企業(yè)自己的品牌和形象，廣泛接觸來自世界各地的礦業(yè)公司和相關(guān)企業(yè)，收集項目信息，加強與有關(guān)國家政府部門的洽談，促進(jìn)對外交流，為拓展境外市場開發(fā)創(chuàng)造條件。

4)采用多元化的境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)、投資和經(jīng)營方式。目前，世界上主要通過國際礦產(chǎn)品貿(mào)易、投資并購和境外風(fēng)險勘查等三種方式利用境外礦產(chǎn)資源。其中，國際礦產(chǎn)品貿(mào)易可以直接獲得礦產(chǎn)品，但易受價格波動的影響，存在供應(yīng)突然中斷的風(fēng)險；投資并購相對而言風(fēng)險小，但成本高、耗資大；境外風(fēng)險勘查風(fēng)險高、耗資大，從勘查到開發(fā)利用耗時長，但一旦找到礦就可以建立相對穩(wěn)定的境外礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地。可見，三種利用境外礦產(chǎn)資源的方式各有利弊，相互關(guān)聯(lián)，因此不能完全單一地依靠某種方式，實現(xiàn)三種方式有機(jī)配合、互為補充才是最好的選擇。在投資運作方式上，可以根據(jù)礦產(chǎn)資源重點區(qū)域的不同、資源國的不同和具體投資項目的實際情況，采取獨資、與國內(nèi)企業(yè)聯(lián)合、與其他外國礦業(yè)公司或國際財團(tuán)合作等多元化經(jīng)營方式。在具體項目上，對前期風(fēng)險大、資金投入較少的項目可以采取獨立投資的方式；對于風(fēng)險一般、有一定前期工作基礎(chǔ)的項目可采取參股的方式；對于風(fēng)險較大、前景好的優(yōu)質(zhì)項目可采用與其他境內(nèi)、外礦業(yè)公司合作的方式，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，降低風(fēng)險。此外，可以在境外設(shè)立礦業(yè)開發(fā)或礦業(yè)投資公司[10]，為開發(fā)境外礦業(yè)市場和業(yè)務(wù)搭建平臺，通過為所在資源國的礦業(yè)公司提供地質(zhì)技術(shù)服務(wù)，推動相互合作，特別是加強與所在資源國政府和重要礦業(yè)企業(yè)的合作，積極融入所在國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，合作中堅持共贏的理念，從而為在目標(biāo)國進(jìn)開展境外礦產(chǎn)勘查、獲取探礦權(quán)、實施礦業(yè)開發(fā)創(chuàng)造條件。

5)培育具有國際競爭力的大型國際礦業(yè)公司。實踐證明，國際性跨國礦業(yè)公司是全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略實施的主體，即全球礦產(chǎn)資源的優(yōu)化配置是通過國際性跨國礦業(yè)公司實現(xiàn)的，因此，培育具有國際競爭能力的大型國際礦業(yè)公司是必要的。目前，與西方發(fā)達(dá)國家大型跨國礦業(yè)公司相比，我國還沒有實力強大的國際性跨國礦業(yè)公司，大多數(shù)都為各自為戰(zhàn)、尚處于轉(zhuǎn)換機(jī)制、學(xué)習(xí)積累經(jīng)驗和適應(yīng)國際礦業(yè)市場運行規(guī)則階段，無論是資金與技術(shù)實力，還是國際競爭能力與經(jīng)驗，都相差甚遠(yuǎn)。我國相關(guān)政府部門應(yīng)根據(jù)國際礦業(yè)市場發(fā)展趨勢和運作規(guī)則，進(jìn)一步深化我國地勘單位的機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)企業(yè)的并購和重組，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，重點培育實力雄厚、專業(yè)全面、抗風(fēng)險能力強的大型國際跨國礦業(yè)公司，從而增加世界礦產(chǎn)資源的占有份額。此外，通過建立行業(yè)協(xié)會等機(jī)構(gòu)，按照統(tǒng)一的行為準(zhǔn)則，規(guī)范礦業(yè)公司境外投資的行為，避免國內(nèi)多家礦業(yè)企業(yè)同時競標(biāo)國外一個礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)項目而造成抬高標(biāo)價、損害國家利益的事情發(fā)生。

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