關于推進礦產資源有償使用制度改革的思考

林泉貞，張 琪

（1.財政部經濟建設司，北京100820；2.中國地質科學院礦產資源研究所，北京100037）

1 礦產資源有償使用制度的改革歷程及成效

1.1 改革歷程

礦產資源使用制度歷經多年改革，已經實現了“雙轉變”，即礦產資源使用由無償取得轉變為無償與有償共存的“雙軌并行”，再由“雙軌并行”轉變為有償使用的“單軌制”，礦產資源無償使用已成為歷史。

國民經濟和社會發展“六五”計劃實施前，我國一直實行礦產資源無償使用制度，沒能體現礦產資源國家所有權益。直至1982年1月，國務院發布的《對外合作開采海洋石油投資條例》規定：“參與合作開采海洋使用資源的中國企業、外國企業，都應當依法納稅，繳納礦區使用費”，開啟了礦產資源有償使用改革序幕。此后，國家相繼出臺了《中華人民共和國資源稅條例》、《中華人民共和國礦產資源法》、《礦產資源補償費征收管理規定》等法律法規及其相關配套文件，初步確立了礦產資源有償使用制度框架。但由于經濟體制和歷史的原因，我國已經出讓的礦產資源仍未實現真正意義上的有償取得，由此形成了無償劃撥與有償使用“雙軌并存”的礦產資源有償使用制度。

2006年，為改變“雙軌并存”不公平局面，轉變資源利用方式，國務院確立了以保護環境、節約資源與促進煤炭工業健康發展并舉，以深化煤炭資源探礦權、采礦權有償取得和建立煤炭資源勘查、開發合理成本負擔制度為核心，以促進煤炭資源合理有序開發和不斷提高煤炭資源回采率為目標的總體思路，并批準在山西等8個煤炭主產省區進行了試點。同時，國務院財政、國土資源等行政主管部門還制定了一系列規章制度，有序推進非煤礦種的有償使用制度改革，要求探礦權、采礦權全面實行有償取得和有償使用，逐步實現了由“雙軌并存”到“單軌制”的轉變。

1.2 改革成效

礦產資源有償使用制度改革的全面推進以及國家相關規章制度的建立健全，對保障和促進礦產資源勘查、保護與合理開發礦產資源，節約集約利用礦產資源、推進生態環境建設發揮了積極的重要作用。主要表現在以下四方面：一是基本確立礦業權有償取得制度，保障了國家資源資產收益。通過改革，全國新設礦業權已全部實行有償取得；對過去無償占有或取得的國家出資勘查形成的礦業權，各地區組織力量逐步進行了清理，制定了礦業權價款收繳方案，礦業權基本實現了由無償取得向有償取得的轉變。二是建立了礦產資源稅費征收管理體系，增強了資源稅費收益分配的調節功能，亂開亂采礦產資源行為得到遏制，逐步實現了礦產資源節約集約利用，促進了經濟發展方式的轉變。三是形成國家基礎性、公益性地質調查和戰略性礦產勘查工作經費的投入機制。礦產資源有償使用制度為專項收入奠定了基礎，同時也為國家加大國家基礎性、公益性地質調查和戰略性礦產勘查工作的經費投入提供了保障。四是初步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制，加大了礦山地質環境治理力度。全國已有30個省（區、市）（除臺灣省外）建立了礦山環境治理恢復保證金制度，并出臺了相應的管理辦法，規定了保證金的提取標準、管理方式和使用范圍，明確了礦山企業環境治理責任，對推動礦山地質環境治理、保護生態環境工作具有十分重要的意義。

2 礦產資源有償使用制度的現狀及問題

2.1 現狀

目前，礦產資源有償使用制度框架可概括為“一稅三費兩價款”，即資源稅、礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費和探礦權采礦權價款。其中，資源稅體現“普遍征收，級差調節”原則，應納稅額按照從價定率或者從量定額的辦法，分別以應稅產品的銷售額乘以納稅人具體適用的比例稅率或者以應稅產品的銷售數量乘以納稅人具體適用的定額稅率計算；礦產資源補償費設置的目的在于保障和促進礦產資源的勘查、保護與合理開發利用，維護國家對礦產資源的財產權益，其按照礦產品銷售收入的一定比例計征，金額以礦產品銷售收入與補償費費率和開采回采率系數之積計算；采礦權使用費和探礦權使用費，均由礦業權人根據其申請取得的礦區面積按照一定標準逐年繳納；探礦權價款和采礦權價款以國務院國土資源行政主管部門確認的評估價格為依據，通過申請登記、招標、掛牌或拍賣的方式實現。與此同時，國務院財政、稅務、國土資源等行政主管部門陸續制定了“一稅三費兩價款”的管理規定和制度辦法，確保礦產資源有償使用制度的順利施行。

2.2 存在問題

2.2.1 礦產資源稅費政策體系有待完善

首先，資源稅和礦產資源補償費征收界限不清。資源稅模糊了國家憑政治權利征稅，也與國家所有權征收的礦產資源補償費設置重疊。其次，資源收費標準偏低而且固化。目前，礦產資源補償費費率為0.5%～4%不等，平均費率為1.18%，遠低于國外與我國礦產資源補償費性質相似的權利金水平。以石油、天然氣為例，我國礦產資源補償費費率為1%，而美國、澳大利亞的權利金費率分別是12.5%、10%。另一方面，我國實行固定統一的費率制度，沒有反映資源優劣價格。礦業權使用費征收標準自1998年開始實施至今一直未作調整，明顯低于世界主要礦業國家相對應的收費標準。這不僅扭曲礦產資源價格，還導致環境持續惡化，不利于資源高效、持續利用。再其次，資源稅征稅范圍較窄，不涉及非礦藏類資源；計征方式不統一，除原油、天然氣采取從價計征外，其他稅目仍為從量計征方式，造成企業“挑肥揀瘦”，不利于提高資源綜合利用率；資源稅費改革僅影響企業、政府，對消費者的價格傳導效應尚未充分發揮，不利于促進節能減排和資源節約。最后，礦業權價款評估底價不科學。受礦業權價款評估制度不完善、評估基礎不統一，礦業權評估中介機構不發育以及國家監管部門對其監管不到位等因素影響，導致礦業權價款缺乏真實可靠性，嚴重影響礦產資源國家所有權收益的實現。

2.2.2 礦業權價款市場化出讓制度有待完善

目前，新出讓的礦權仍然存在申請在先、協議等行政審批的出讓方式，礦業權完全市場化程度不高，不能體現礦產資源價值最大化，難以實現資源最優配置。另一方面，一些地方為招商引資、發展當地經濟，出現了低價甚至無償將礦產資源配置給企業的現象，不僅侵害了合法礦業權人的權益，而且影響探礦權采礦權有償出讓的市場秩序和礦產資源的高效利用。

2.2.3 礦山環境恢復治理保證金制度有待完善

目前，礦山環境恢復治理保證金制度存在的主要問題有兩個方面：一是缺乏規范統一征收標準和驗收標準。據了解，目前全國征收標準普遍過低，這將可能導致企業因繳存保證金太少而放棄礦山環境治理，同時因驗收標準的缺失，制約了礦山環境治理工程的驗收以及保證金的返還工作。二是征收方式單一。目前各地保證金多為一次性繳納，這對于礦山規模大，服務年限長的礦山企業來說，資金壓力較大，容易產生抵觸情緒，也因時間跨度太大而難以反映環境治理的真實成本。

2.2.4 礦業權使用費征收制度有待完善

在礦產資源勘探或采礦環節，征收礦業權使用費，對遏制“圈而不探、占而不采”等過度占用資源行為發揮了重要作用。但由于礦業權使用費收費及礦產資源最低勘查投入標準過低，沒能根據礦業權持有人實際投入情況而相應建立礦業權使用費征收動態調整機制，不利于遏制“圈而不探、占而不采”的圈地行為。

2.2.5 礦產資源收益分配使用制度有待完善

根據《礦產資源法》等有關法規規定，礦產資源屬于公共資源。除海洋石油資源外，其他資源稅屬地方公共財政收入，統籌用于地方公共財政支出。礦產資源補償費、礦業權價款及其使用費等收入，按照“取之于礦，用之于礦”的原則，實行了專項管理。但其中央與地方分成比例卻不盡科學合理，使用方向也有待調整。中央分成礦產資源專項收入主要用于與地質和礦產有關的礦業開發方面的經費支出，具體包括地質礦產調查評價、礦產資源節約與綜合利用以及礦山地質環境治理等方面。這不利于貫徹執行國務院《關于深化收入分配制度改革的若干意見》中關于“建立健全公共資源出讓收益全民共享機制，出讓收益主要用于公共服務支出”的規定。

3 礦產資源有償使用制度改革的思考

根據黨的十八大報告有關“深化資源產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度”、“建立公共資源出讓收益合理共享機制”的精神，針對礦產資源有償使用制度目前存在的主要問題，結合經濟社會發展的要求，筆者認為，礦產資源有償使用制度改革應協調處理好以下五方面關系。

3.1 協調處理好近期與遠期的關系

按照黨的十八屆三中全會提出“加快自然資源及其產品價格改革”、“堅持使用資源付費和誰污染環境、誰破壞生態誰付費原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間”的要求，建立健全資源價格傳導制度、加快理順資源價格，促進礦業開發有序、節約利用礦產資源，進一步促進環境保護、加快生態文明建設的長效機制，妥善處理好當前與長遠礦產資源有償使用制度改革的相互關系，用法律、經濟、行政手段管控好、利用好礦產資源，努力建設資源節約型、環境友好型社會。要按照礦業活動的基本特點和規律，參照國際通行做法，全面調整現行礦產資源稅費政策，將現有礦產資源補償費與資源稅合并，設立新的資源稅或權利金，形成以新的資源稅或權利金制度為核心，礦業權價款及其使用費制度為有益補充的聯動稅費體系。

3.2 協調處理好資源稅與費的關系

結合國際通行做法，按全面規劃、分步推進原則，處理好礦產資源稅費關系，構建完善的稅費體系。在維持現有資源稅費體系的情況下，通過修改《礦產資源補償費征收管理規定》等有關法律法規的方式，調整資源稅費的功能、征收范圍和計征方式，并適度提高各項稅費的征收標準，維護國家對資源性資產的合法權益。擴大資源稅征收范圍，逐步提高資源稅稅率，加快實行從價計征方式。資源稅費改革所增資源成本按市場規律和順價機制有效傳導給消費者，促使資源節約集約利用。同時，為與國際接軌，積極研究探索資源稅與礦產資源補償費合并改為新的資源稅或權利金的可行性，為推進資源稅費體系全面改革奠定基礎。

3.3 協調處理好政府與市場的關系

政府要為礦業權出讓市場的有效運行建立一個好的制度環境。為進一步完善礦業權出讓方式，對于新設立的礦業權，應逐步取消申請在先、協議等行政出讓方式，實現礦業權出讓方式市場化。另一方面，礦業權出讓前，其價款要經有資質的中介評估機構評估，以制止礦業權低價轉讓、遏制浪費礦產資源、破壞生態環境的行為，推動粗放發展方式的進一步扭轉。同時積極探索反映市場供求狀況的出讓方式，不再按礦種風險高低，而是依市場供求關系確定出讓方式，只要具備競爭條件，有多家申請，就應采取招標、拍賣、掛牌的競爭性方式出讓，以體現礦業權出讓市場的公平、公正、公開，形成市場有序、出讓規范、礦業開發與保護環境協調發展的格局。

3.4 協調處理好開發與環境的關系

按照“誰破壞，誰治理”原則，礦產資源開發應確保不得新增礦山地質環境問題。礦山地質環境治理恢復保證金制度的完善和落實，是統籌協調礦產資源開發和保護生態環境的重要舉措。應從國家層面上制定保證金最低繳存標準和統一驗收標準，確保采礦權人所繳存的礦山地質環境恢復治理保證金不得低于礦山地質環境治理恢復所需費用；另一方面，改變保證金征收方式，由現行一次征收改為分階段征收，即：根據礦山規模和服務年限，實行不同的征收方式，如礦山服務年限為5年以內的，保證金一次性繳納；年限更長的，可以3～5年為周期，根據開采規模分階段評估、繳納，既解決企業一次性繳納資金過多問題，還能讓繳存資金更切近環境治理的實際成本，更好落實“邊開采、邊治理”要求。

3.5 協調處理好收益與分配的關系

資源稅費收入分配使用是礦產資源有償使用制度改革的重要內容。鑒于礦產資源國有、公共的屬性，筆者認為，應打破目前部門、地方利益格局，全面改變礦產資源補償費、礦業權價款及其使用費等收入專款專用的現狀。資源稅是對資源產地資源耗竭與環境破壞的一種必要補償，礦產資源補償費也同樣具有這種屬性，因此，資源稅費改革既要調動地方政府積極性和主動性，又要保護資源產地的既得利益，同時還要兼顧中央財政應享收益。將資源稅費調整為中央與地方共享收入，鑒于地方政府承擔有效開展環境保護與治理的責任，科學合理確定資源稅費分成比例顯得尤為重要。將資源稅費分成收入列入中央、地方公共財政收入預算，統籌用于公共基礎設施建設，以及教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性住房、文化等民生支出，大力推進公共資源收益全民共享機制建設。中央財政支持國家基礎性、公益性地質調查和礦產資源調查評價工作，適當安排國家戰略性礦種的地質勘探工作經費。

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