淺析找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)第一階段礦業(yè)權(quán)管理的新舉措

靳 松，張福良，易繼寧，曹 強(qiáng)

（1.國土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心，北京100120；2.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京1000373；3.中國地質(zhì)大學(xué)（北京），北京100083）

為進(jìn)一步推進(jìn)找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)的實(shí)施，規(guī)范我國礦業(yè)市場(chǎng)的建設(shè)，增強(qiáng)國家礦產(chǎn)資源保障能力，自2011年以來，部省兩級(jí)國土資源管理部門進(jìn)行了一系列的制度創(chuàng)新，特別是在下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限、優(yōu)化礦業(yè)權(quán)設(shè)置、簡化礦業(yè)權(quán)審批流程、加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)監(jiān)管、激勵(lì)地勘單位和社會(huì)資金投入等多個(gè)方面探索實(shí)施了一批成熟有效的政策措施，極大激發(fā)了礦業(yè)權(quán)人、地勘單位和企業(yè)的找礦積極性，為順利實(shí)現(xiàn)找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)三年任務(wù)目標(biāo)提供了有力保障。

1 國土資源部轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，助推找礦突破

1.1 建立并完善礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度，優(yōu)化礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)布局

為保障我國礦業(yè)權(quán)布局科學(xué)合理，為快而有序地投放礦業(yè)權(quán)提供依據(jù)，2011年國土資源部出臺(tái)了《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進(jìn)整裝勘查的通知》（國土資發(fā)〔2011〕55號(hào)，以下簡稱55號(hào)文），文件確立了全面實(shí)行礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度，明確提出了“對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)勘查，以整裝勘查區(qū)為重點(diǎn)，根據(jù)地質(zhì)構(gòu)造條件，區(qū)域成礦規(guī)律，礦產(chǎn)資源潛力評(píng)價(jià)、儲(chǔ)量利用調(diào)查和礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果，編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，合理劃分探礦權(quán)區(qū)塊”；同時(shí)要求對(duì)整裝勘查區(qū)以外的低風(fēng)險(xiǎn)的探礦權(quán)，也要根據(jù)資源賦存狀況和地質(zhì)構(gòu)造條件編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案。該制度實(shí)施以來，各省（區(qū)、市）積極推進(jìn)。截至2013年底，全國26個(gè)省（區(qū)、市）累計(jì)完成1015個(gè)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案編制工作。北京、天津、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、廣東、海南、重慶、新疆等14個(gè)省（區(qū)、市）編制進(jìn)度較快，已基本完成本行政區(qū)范圍內(nèi)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的編審工作。第一、二批78片整裝勘查區(qū)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案已全部完成編制審查并上圖入庫，涉及鈾、鐵、銅、鋁、鉛、鋅等16個(gè)主攻礦種。區(qū)內(nèi)擬新設(shè)探礦權(quán)1768個(gè)，面積近8.5萬平方公里，占78片整裝勘查區(qū)總面積20%，基本覆蓋了整裝勘查區(qū)內(nèi)空白區(qū)中絕大部分成礦有力地段，為推進(jìn)整裝勘查、優(yōu)化礦業(yè)權(quán)布局提供科學(xué)依據(jù)。

針對(duì)一些地方礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案編制過程中出現(xiàn)的編制標(biāo)準(zhǔn)難以掌握、編制效率低、人工填報(bào)錯(cuò)誤多發(fā)，評(píng)審環(huán)節(jié)多，周期長等問題，國土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心以ARCGIS軟件為平臺(tái)，及時(shí)研發(fā)了礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案編審輔助系統(tǒng)。該系統(tǒng)最大限度了減少了編制人員工作量，提升工作效率，為提高礦業(yè)權(quán)審批效率、增強(qiáng)礦業(yè)權(quán)設(shè)置合理性、加快推進(jìn)整裝勘查實(shí)現(xiàn)找礦快速突破做出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。

1.2 制定整裝勘查傾斜政策，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)找礦突破

為加快推進(jìn)整裝勘查實(shí)現(xiàn)找礦重大突破，國土資源部頒發(fā)了《國土資源部關(guān)于加快推進(jìn)整裝勘查實(shí)現(xiàn)找礦重大突破的通知》（國土資發(fā)〔2012〕140號(hào)，以下簡稱140號(hào)文）。140號(hào)文在礦業(yè)權(quán)管理創(chuàng)新激勵(lì)方面主要包括以下幾點(diǎn)。

一是下放探礦權(quán)審批權(quán)限。為了加快探礦權(quán)審批速度，縮短審批流程，文件規(guī)定整裝勘查區(qū)內(nèi)主攻礦種的探礦權(quán)，部里不再審批，除煤、鎢、銻、稀土等國家調(diào)控礦種及放射性礦產(chǎn)外，一律由省廳按照部批準(zhǔn)的探礦權(quán)年度投放計(jì)劃審批探礦權(quán)項(xiàng)目。

二是實(shí)施礦業(yè)權(quán)鼓勵(lì)措施。為調(diào)動(dòng)勘查單位和礦業(yè)企業(yè)的找礦積極性，對(duì)在整裝勘查區(qū)內(nèi)找到大礦并已轉(zhuǎn)入開發(fā)的礦業(yè)權(quán)人，可視各方面能力為他們配置高風(fēng)險(xiǎn)勘查空白區(qū)的探礦權(quán)。此外，對(duì)于整裝勘查區(qū)內(nèi)主攻礦種礦業(yè)權(quán)的周邊空白區(qū)，經(jīng)專家論證符合整裝勘查要求的，允許配置給具備整裝勘查能力的毗鄰礦業(yè)權(quán)人。探礦權(quán)人享有依法處置勘查成果的權(quán)利等。

三是分割辦理采礦權(quán)。為調(diào)動(dòng)礦業(yè)權(quán)人的找礦積極性，加快其開發(fā)步伐，140號(hào)文規(guī)定，整裝勘查實(shí)施過程中，在符合礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的前提下，探礦權(quán)人可以對(duì)勘查區(qū)塊中具備開采條件的塊段優(yōu)先申請(qǐng)采礦權(quán)，剩余部分的區(qū)塊由該探礦權(quán)人繼續(xù)進(jìn)行相應(yīng)階段的勘查。

1.3 簡政放權(quán)，落實(shí)三中全會(huì)精神

根據(jù)十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的新精神，按照《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》（國發(fā)〔2013〕44號(hào)，以下簡稱44號(hào)文）的要求，國土資源部取消了整裝勘查實(shí)施方案和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案審批事項(xiàng)，將全權(quán)交由省級(jí)國土資源主管部門負(fù)責(zé)，對(duì)于方案及報(bào)盤數(shù)據(jù)后期的局部調(diào)整、修編等事項(xiàng)也由省級(jí)國土資源主管部門負(fù)責(zé)把關(guān)。此外，為配合找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)第二階段的新要求，部里將繼續(xù)簡化審批程序、創(chuàng)新礦業(yè)權(quán)管理制度。

一是把整裝勘查區(qū)打造成礦業(yè)權(quán)管理改革的試驗(yàn)田。選取部分或全部整裝勘查區(qū)，在推進(jìn)整裝勘查實(shí)現(xiàn)找礦突破的同時(shí)，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革工作。如在礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限下放方面，除油氣礦產(chǎn)、少數(shù)重要礦產(chǎn)和部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)新立在部里保留審批權(quán)限外，延續(xù)、變更、轉(zhuǎn)讓、保留、注銷及后續(xù)的管理及其他礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限全部授權(quán)省級(jí)礦政管理部門。通過權(quán)限下放、簡化審批、減少環(huán)節(jié)，建立調(diào)控適度、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、服務(wù)規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的礦業(yè)權(quán)管理新機(jī)制。

二是進(jìn)一步優(yōu)化礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度。為減少礦業(yè)權(quán)審批要件，需要重新定位礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，從原來的硬性依據(jù)轉(zhuǎn)化為對(duì)礦業(yè)權(quán)設(shè)置的指導(dǎo)性參考，確保礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)布局合理；同時(shí)根據(jù)國家簡政放權(quán)的要求，下放礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案審批權(quán)限，由省廳全權(quán)負(fù)責(zé)方案的組織編制、局部調(diào)整、審查及上圖入庫備案等環(huán)節(jié)。

三是完善礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號(hào)系統(tǒng)功能。按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，改革礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號(hào)系統(tǒng)功能，變配號(hào)系統(tǒng)硬性把關(guān)為柔性提示，即配號(hào)系統(tǒng)只對(duì)礦業(yè)權(quán)設(shè)置進(jìn)行跟蹤、監(jiān)督和提醒，不再因不合要求而不予配號(hào)。從而實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)快而有序投放，盡早實(shí)現(xiàn)找礦突破。

2 各省（區(qū)、市）探索創(chuàng)新，因地制宜，實(shí)現(xiàn)找礦突破

各地高度重視并積極開展找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)，按照國家提出的新要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，出臺(tái)了一系列改革創(chuàng)新制度，有效解決圈而不探、大礦小開、資金投入不足、勘查進(jìn)展緩慢等問題，積極探索，出臺(tái)了一系列礦業(yè)權(quán)管理新措施。

2.1 提高效率，改進(jìn)礦業(yè)權(quán)審批制度

湖北、云南兩省國土資源廳構(gòu)建電子政務(wù)平臺(tái)，采取省、市、縣三級(jí)聯(lián)網(wǎng)審批模式，給礦政管理人員和礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人帶來極大便利。

陜西省公開礦業(yè)權(quán)審批、登記、發(fā)證程序，統(tǒng)一規(guī)定辦文要求、辦理時(shí)間和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)通過法定或指定媒體發(fā)布各礦業(yè)權(quán)審批情況公告，主動(dòng)接受監(jiān)督。

廣東省將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批及非擴(kuò)大勘查范圍探礦權(quán)、非金屬礦種采礦權(quán)、省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地?zé)岬V泉水采礦權(quán)等審批權(quán)限（不跨地級(jí)市）的省級(jí)礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限下放至地級(jí)市以上政府，同時(shí)將采礦權(quán)出租審批改為備案事項(xiàng)，取消原有的采礦權(quán)抵押備案。

在國內(nèi)，雖然一些酒店企業(yè)也擁有較豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，但是往往沒有形成系統(tǒng)成熟的管理模式。在信息發(fā)達(dá)的今天，很多酒店沒有很好地利用起這一優(yōu)勢(shì)，在信息化管理方面欠缺，設(shè)施不齊全。很多企業(yè)在借鑒其他企業(yè)經(jīng)驗(yàn)或者從酒店管理公司獲得管理技術(shù)時(shí)沒有結(jié)合本企業(yè)的實(shí)際情況和發(fā)展特點(diǎn)。此外，我國酒店大多都是小規(guī)模經(jīng)營，而且地區(qū)差異較大，發(fā)展不平衡，不能適應(yīng)世界酒店發(fā)展的趨勢(shì)，更沒有吸取到世界上信息化管理酒店這一模式的好處，與全球較為成功的酒店還存在很大的差距。

廣西壯族自治區(qū)將國土資源廳行使的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批權(quán)下放至市縣國土資源局，同時(shí)明確了轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)必須具備的條件。

2.2 嚴(yán)格監(jiān)管，規(guī)范正常礦業(yè)秩序

吉林省在探礦權(quán)有效期滿前2個(gè)月提醒探礦權(quán)人及時(shí)辦理延續(xù)等手續(xù)。規(guī)定凡勘查許可證過期，非不可抗力或政府有關(guān)部門原因的，一律不予受理延續(xù)申請(qǐng)，由所在地縣（市）國土資源局辦理注銷手續(xù)。

青海省對(duì)500多個(gè)探礦權(quán)落實(shí)合同管理制度，對(duì)履行合同不到位的探礦權(quán)人分別給予警告、列入不良行為記錄、縮減面積、收取違約金、暫停申請(qǐng)、收回礦權(quán)等處罰。

西藏自治區(qū)要求整裝勘查區(qū)各探礦權(quán)人必須提交承諾書，若所屬礦權(quán)投入和進(jìn)度不能達(dá)到整裝勘查要求，礦權(quán)到期則不再申請(qǐng)延續(xù)。

2.3 創(chuàng)新舉措，破解礦業(yè)權(quán)整合難題

黑龍江明確提出整合主體的產(chǎn)生程序和標(biāo)準(zhǔn)，并為整合礦山頒發(fā)過渡期采礦許可證，解決了因辦證周期長、前期要件多而影響正常生產(chǎn)等問題。

江西以現(xiàn)有采礦權(quán)人為整合主體，將周邊探礦權(quán)以及不宜新設(shè)礦權(quán)的空白區(qū)和深部資源納入整合范圍。同時(shí)對(duì)整合后的礦區(qū)，在未辦理采礦許可證之前，預(yù)劃定礦區(qū)范圍期限兩年；有探礦權(quán)參與整合的，原則上預(yù)劃定礦區(qū)范圍應(yīng)在兩年內(nèi)達(dá)到詳查。

云南省制定了“以統(tǒng)一找礦思路、統(tǒng)一勘查方法、統(tǒng)一工作進(jìn)度、統(tǒng)一預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一質(zhì)量要求”的“五統(tǒng)一”推進(jìn)措施，由勘查區(qū)所在地的縣（市）國土資源局與礦權(quán)人簽署協(xié)議，保障資金的投入和勘查進(jìn)度，形成了“政府吹哨、齊步推進(jìn)”工作模式。

2.4 實(shí)施激勵(lì)措施，支持地勘單位改革

青海省地勘單位在完成企業(yè)化改革5年內(nèi)，可以申請(qǐng)?jiān)谙确绞将@得探礦權(quán)。對(duì)按期完成1∶5萬地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查項(xiàng)目的地勘單位，可在項(xiàng)目工作區(qū)內(nèi)以申請(qǐng)?jiān)谙确绞降怯浺欢〝?shù)量探礦權(quán)。此外，青海省有色地勘局與山東黃金集團(tuán)在溝里地區(qū)進(jìn)行合作開發(fā)，走出了“良性互動(dòng)、探采一體”的路子，短時(shí)間內(nèi)建成了勘查、采礦、選礦一條龍的現(xiàn)代化金資源基地。

西藏自治區(qū)地勘單位出資勘查每提交1處大型以上礦床，并按規(guī)定對(duì)持有的礦權(quán)進(jìn)行投入的，可再申請(qǐng)2個(gè)探礦權(quán)。黑龍江省優(yōu)先為礦山企業(yè)與具有甲級(jí)勘查資質(zhì)的地勘單位合作建立聯(lián)合勘查開發(fā)實(shí)體的單位配置探礦權(quán)。廣東省鼓勵(lì)地勘單位主管局將原有國家出資勘查計(jì)劃項(xiàng)目探礦權(quán)轉(zhuǎn)入重組的國有獨(dú)資企事業(yè)單位，并鼓勵(lì)其優(yōu)選實(shí)力強(qiáng)大的企業(yè)合作勘查；省地勘基金項(xiàng)目獲得探礦權(quán)后，可引入社會(huì)資本合作勘查。河南省地礦局通過與地勘單位構(gòu)建“找礦聯(lián)盟”，與礦山企業(yè)開展“訂單式找礦”。

2.5 利益共享，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入

青海省積極引入有技術(shù)、有信譽(yù)、真投實(shí)干的企業(yè)進(jìn)入礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域，每年5～6億元省級(jí)地勘基金面向全國地勘單位公開比選項(xiàng)目。

陜西省鼓勵(lì)有實(shí)力的大型礦業(yè)集團(tuán)、地勘單位投入整裝勘查工作，對(duì)可供進(jìn)一步勘查項(xiàng)目，承擔(dān)單位可獲得出讓價(jià)款省內(nèi)留成投資增值部分的20%～30%成果獎(jiǎng)勵(lì)。

西藏自治區(qū)對(duì)完成勘查工作且成果顯著探礦權(quán)人，有取得新設(shè)探礦權(quán)和整合主體的優(yōu)先權(quán)；地勘單位可與從事后續(xù)勘查的企業(yè)建立合作合資企業(yè)，共同參與競(jìng)標(biāo)探礦權(quán)，以參股的方式繼續(xù)參與后期的商業(yè)性詳查、勘探和開發(fā)，參股比例雙方協(xié)商，但不得低于10%。

3 認(rèn)識(shí)和思考

2014年是找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)第二階段實(shí)施的初始年，在新的形勢(shì)和新的要求下，如何科學(xué)、有效地進(jìn)行我國礦業(yè)權(quán)管理制度改革創(chuàng)新將是今后的重大課題。雖然各省根據(jù)自己情況從不同角度對(duì)現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)管理制度進(jìn)行了一些探索和嘗試，并取得了一定的成效，但這些創(chuàng)新舉措哪些適用于全國層面，成功的背后又由哪些其他相關(guān)政策和背景環(huán)境的支持還需進(jìn)一步研究。因此，按照中央關(guān)于“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和十八大有關(guān)“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的要求，從優(yōu)化礦業(yè)權(quán)審批、監(jiān)管入手，實(shí)現(xiàn)“以礦業(yè)權(quán)為核心的市場(chǎng)化改革和以“總量控制、雙向調(diào)節(jié)”為核心的礦產(chǎn)資源管理體制改革、重塑礦政管理格局的目標(biāo)，礦業(yè)權(quán)管理改革之路任重而道遠(yuǎn)。

［1］ 國務(wù)院.關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定［Z］.2013

［2］ 國土資源部.關(guān)于進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進(jìn)整裝勘查的通知［Z］.2011

［3］ 國土資源部.關(guān)于加快推進(jìn)整裝勘查實(shí)現(xiàn)找礦重大突破的通知［Z］.2012

［4］ 張福良，崔笛，郭佳.新形勢(shì)下找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)的思考［J］.中國人口資源與環(huán)境，2014，24（5）：336－340

［5］ 易繼寧，薛春紀(jì)，王全明.礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案編審輔助系統(tǒng)的應(yīng)用研究［J］.中國礦業(yè)，2014，23（6）：150－156

［6］ 張福良，胡永達(dá)，雷曉力.地質(zhì)找礦新機(jī)制的實(shí)踐與探索［J］.中國礦業(yè)，2013，22（7）：1－4

［7］ 找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)座談會(huì)地方發(fā)言材料匯編［R］.2013