資本市場監管視野下的礦業權評估問題

侯鳳坤

（對外經濟貿易大學法學院，北京100029）

隨著多層次資本市場的不斷建立健全，越來越多的礦業企業通過首次公開發行或者并購重組進入資本市場，使得礦業資產一度成為資本追逐的熱點。但同時，礦業資產以其固有的特殊性、專業性，也成為資本市場深感頭痛的內容之一，權屬清晰與否、價值真實與否、未來盈利能力如何等都成為資本市場關注的重點。為了確保礦業資產進入資本市場的信息透明，資本市場一方面有必要制定規則規范礦業資產的信息披露行為，另一方面，也有必要從礦業資產，尤其是礦業權的評估入手，加強礦業資產評估監管。我國礦業資源主管部門國土資源部頒布了礦業資產評估辦法和專門的礦業資產評估規則，并推動成立了礦業資產評估專業協會，在履行礦業資產評估監管方面取得了一定的成績。但是，從資本市場監管的角度審視，仍舊有一些問題需要改進。

1 礦業權評估管理現狀

根據國土資源部2008年頒布的《礦業權評估管理辦法（試行）》第二條規定，礦業權評估是指具有礦業權評估師執業資格的人員和礦業權評估資質的機構基于委托關系，對約定礦業權的價值進行評價、估算，并通過評估報告的形式提供咨詢意見的市場服務行為。

基于上述定義，我們可以得出結論，礦業權評估是一種市場服務行為，目的在于對礦業權的價值進行評價、估算，客觀、準確地反映資產價值，從而為礦業權交易或其他行為提供礦業權定價的參考意見或依據。

1996年，全國人大常委會審議通過《關于修改＜中華人民共和國礦產資源法＞的決定》，在我國正式了建立探礦權、采礦權有償取得和依法轉讓制度，為礦業評估提供了市場需求。為規范礦業權評估行為，1999年，國土資源部發布《探礦權采礦權評估管理暫行辦法》和《探礦權采礦權評估資格管理暫行辦法》，以及《探礦權采礦權評估方法指南》。《探礦權采礦權評估方法指南》分別于2001年、2004年、2006年進行過修訂。根據《探礦權采礦權評估資格管理暫行辦法》，我國還于2000年建立起礦業權評估師執業資格制度。2008年，國土資源部發布《礦業權評估管理辦法（試行）》、《國土資源部關于規范礦業權評估報告備案有關事項的通知》等，這一系列制度規則構成了礦業權評估的制度體系。

2006年，我國成立中國礦業權評估師協會，該協會隨后于2007年發布了《中國礦業權評估準則體系框架》，于2008年至2010年分兩批發布了《中國礦業權評估技術基本準則》、《礦業權評估程序規范》等17項準則，確立了礦業權評估的自律規范框架體系。中國礦業權評估師協會持續對礦業權行為進行自律管理。

可以說，當前的礦業權評估行業已經形成政府監管、行業協會自律管理、評估機構自我完善發展相結合的管理格局。但是，需要說明的是，隨著礦業資產更多地進入資本市場，礦業權評估的行業主管和自律監管與資本市場監管的規則還存在一定的監管空白，需要彌補。

2 礦業權評估行業存在的問題

根據對資本市場監管的研究，我們發現礦業權評估同樣存在所有評估業務存在的共性問題。

2.1 評估規則體系不健全，市場監管與行業主管之間存在空白

目前我國正在制定《資產評估法》，但是進展緩慢。而我國實際上已經形成包括資產評估、土地估價、房地產評估、礦業權評估、舊機動車鑒定評估和保險公估等六大類評估專業的資產評估結構體系，目前處于部分管理割據的狀態。就資本市場監管而言，目前針對評估監管的主要依據是《關于從事證券期貨相關業務的資產評估機構有關管理問題的通知》（財企【2008】81號文），除此之外，中國證監會、財政部、國土資源部等尚未單獨或共同出臺部門規章等層次較高的監管規則。資本市場針對評估的監管主要參照執行財政部制定的規章和中評協發布的準則。

評估監管規則體系的缺失導致監管跛足前行。一是缺少評估業明確的執業標準和相應的監管處理手段，影響了監管權威性。二是關于評估機構日常監管規范比較寬泛，證券評估業務檢查工作指引過于簡單。三是尚未建立專門的約束評估報告使用者責任和義務的制度，不利于遏制和規范部分上市公司忽視假設前提，不當或選擇性使用評估報告，在信息披露中隱瞞評估報告提及的特別事項以及不當引用非本次交易相關評估報告等行為。

當前，包括礦業權評估機構在內的專業評估仍游離證監會的監管范圍之外，造成證券評估業務監管存在盲區，難言投資者保護之實。在實際運作中，有的評估機構和評估專業人員違反職業道德和行業規范，利用礦產資源開發的風險性和儲量的不確定性等特點，出具虛假評估報告，擾亂了礦業權市場交易秩序，嚴重侵害了國有資源權益和委托人的利益，而沒有得到相應的懲罰。

2.2 評估機構聘用機制存在缺陷，中小投資者權益易受到傷害

在上市公司重大資產重組案例中，較多的直接將評估結論作為交易價格，部分交易，尤其是關聯交易中，交易雙方已經實現就標的資產的估值達成初步意見，通過后期評估機構發揮鑒證作用。可以說，礦業資產的評估構成了涉礦上市公司健康發展的基礎，礦業權評估問題凸顯其重要性，評估機構的選聘尤為關鍵。但是，當前涉礦資產評估的委托方通常為上市公司或者是作為交易對手方的礦業權所屬人。無論交易對手方是否為上市公司的關聯公司，雙方在交易中均傾向于高估資產，極易導致評估價格虛高，以此為基礎的交易將導致中小股東權益被稀釋。

存在這一問題的根源在于上市公司聘用評估機構的決策機制存在問題，小股東在決策過程中話語權少，難以選出真正考慮并且代表小股東利益的評估機構。

2.3 評估機構缺少獨立性，嚴重影響市場公信力

近年來，資本市場對評估機構的質疑不斷，涉及礦業資產的“神評估”更是不斷見諸報端，歸根結底，主要原因在于評估機構缺少獨立性。一是隨意承諾，屈服于利益和生存壓力，迎合委托方不合理要求承攬業務。二是黑箱操作，按照委托方事先預設的評估值刻意選擇評估方法，調節參數，此類結果導向型的評估已經喪失了評估的真正意義和作用。三是針對一些法定評估業務，委托方出于滿足于監管部門的需要聘請評估機構，只關心價格，導致評估機構沒有任何動力去獨立客觀地執行評估業務，形成劣幣驅除良幣的后果。

2.4 不能完全履行準則和指南要求，評估程序規范性差

《礦業權評估管理辦法（試行）》第八條規定，礦業權評估師和礦業權評估機構開展評估業務，應當遵循國家法律法規及國務院相關部門的有關規定、國家標準和行業規程規范，執行礦業權評估準則，遵守客觀、公平、公正、誠信、勝任的基本從業原則。但是監管實踐中發現存在一定的問題。一是未能合理設定評估假設，未能根據已經掌握的信息對評估對象作出合乎邏輯的推斷，僅憑主觀判斷設定與現實狀況或未來發展能力不匹配的假設條件。未來收益預測簡單隨意，未對評估對象提供的收入預測進行必要分析，缺少可靠證據支持的情況下直接用于預測，或者忽略評估對象競爭劣勢和潛在風險，導致預測與實際情況偏差較大。二是必要的評估程序執行不到位，如未履行必要的現場調查程序，未充分獲取評估對象的資料等，未根據礦產資源勘查規范對所提交的地質資料進行全面審查。

2.5 評估機構內部管理松散，質量控制薄弱

一個同時具備總部和分支機構的評估機構應當推動總部和分支機構在執業標準、質量控制、內部培訓、機構標識、信息系統等方面逐步實現統一，從而實現良好的內部管理和質量控制目標。但監管實踐發現，為數不少的評估機構內部管理薄弱，未能有效實施質量控制。一是從事質量控制工作的人員較少，且多數人員為兼職人員。日常監管中發現必要評估程序缺失，評估方法選擇錯誤等顯著錯誤，甚至報告前后矛盾、基本參數計算有誤等低級措施，一定程度上源于質量控制不到位、不重視，復核流于形式所致。二是對分支機構僅收取管理費，沒有資格的機構以繳納管理費的方式掛靠有資本的機構從事評估工作現象依然存在。三是部分分支機構實力強，具有較強的獨立性，總部對其缺乏控制或疏于管理，未能形成總部和分支機構統一有效的質量控制體系，導致分支機構執業風險較高。

PI3K/Akt信號的過度激活在許多類型的人類癌癥中存在，故認為該通路的靶向調節因子具有巨大的潛在價值。而胞質PTEN可調節PI3K/Ak信號通路的活化，抑制腫瘤的發生；同時，核PTEN可保持染色體完整性和著絲點穩定性，維持基因組的完整性。PTEN在細胞周期生命活動中起核心作用，對癌癥治療有重要意義，現對PTEN在癌癥中的研究進展進行綜述。

3 健全涉礦資產評估監管的建議

出現上述問題，原因是復雜多樣的。一方面，一些評估機構和執業人員的業務水平有限，責任心不夠。另一方面，評估收費低廉，一些評估機構為爭取到業務，惡性壓價競爭，收費少的直接后果就是減少評估人員和時間投入，使得評估質量大打折扣。同時，也不能排除作為評估委托方的采礦企業為了自身小團體的利益，向進行調查的評估人員提供虛假的銷售價格，以達到低估采礦權價值的目的，而評估機構和執業人員缺乏手段發現問題。

當前，礦業資產投身資本市場方興未艾，為有效解決上述問題，減少不當評估行為對資本市場帶來的負面影響，筆者試提出以下解決建議。

3.1 完善涉礦資產評估規則和監管體系

當前的第一要務是要加快資產評估的立法工作，要繼續推動《資產評估法》草案的征求意見和審議工作，推動社會各界關注包括涉礦資產在內的評估業務，在法律層面規范和引導礦業權評估行為，引導整個行業向著健康、有序的方向發展。

其次，在《資產評估法》不能馬上出臺的情況下，可以試著在資本市場監管機構、評估行業監管機構、礦業評估行業主管部門之間建立合作機制，共同出臺包括評估等內容在內的涉礦資產進入資本市場規范。通過共同出臺規范和聯合執法，逐步建立健全涉礦資產評估質量監控機制減少市場監管和行業主管之間的業務真空，使不能勤勉盡責的違規評估機構無機可乘。監管執法中發現嚴重違法違規的，將依法追究責任。同時，在行政執法規則體系缺失的情況下，推動行業自律組織加大對違反礦業權評估職業道德的評估人員的自律處分力度。

3.2 探索改市場自行聘請為監管機構指定評估

包括礦業評估在內的所有評估機構存在的一個共性問題就是獨立性不夠，為了有效解決獨立性缺失問題，建議由監管部門和國土資源部聯合建立涉礦資產評估機構數據庫。當有礦業資產進入資本市場需要進行評估時，由監管機構指定五家或三家評估機構，上市公司或其交易對手方在指定的評估機構中選擇一家，委托其開展評估業務。此舉可在一定程度上解決評估機構不獨立，以及上市公司中小股東在評估機構聘任的決策過程中缺少話語權的問題。

3.3 建立評估項目持續跟蹤制度

包括礦業權評估在內的資產評估行為一般都是一個階段性行為，評估報告提交給委托方后，委托方如何使用、使用后果如何，作為評估前提的假設條件是否實現，評估機構一般不會繼續跟蹤。評估的本質是預測和估計，而該預測和估計能否真正實現，還需要時間檢驗。一般而言，一個礦業權一般要經歷幾年、十幾年甚至更長時間才能體現其經濟價值。因此，筆者認為，有必要建立評估項目的后續持續跟蹤制度。尤其是以凈現值流量法（NPV）作為未來收益的現值計算的評估項目中尤其應重點關注。

評估項目持續跟蹤制度可以作為考察評估質量的有效手段，也可以作為對評估機構進行資質考評、資格審查，甚至法律追究的依據。

3.4 建立設礦上市公司的差異化披露制度

礦業是一個資本和技術密集型、投資回報周期長的行業，礦產資源具有天然的不確定性。這些特征決定了礦業公司上市融資風險較大，在財務指標、風險水平、專業程度等方面必然不同于一般行業，投資者對公司業績和風險判斷比較困難，因而在申請上市和并購重組審核時必須要特殊對待。

我國目前尚未針對設礦上市公司設計單獨的板塊和上市、披露要求。為維護市場三公原則，保護中小投資者利益，建議借鑒國外成熟市場經驗，針對涉礦上市公司單獨制定差異化的信息披露制度，重點強化權屬劃分、風險水平、開采儲量等方面的信息披露。針對并購重組的資產評估，強化評估過程的披露，包括評估方法、評估參數的選擇，加強細節披露。

3.5 通過培訓交流提高評估人員執業水平

評估結果的得出，取決于評估人員的知識、能力，以及在此基礎上的判斷。為提高評估機構和執業人員的工作質量，有必要通過監管、主管或者行業協會來開展持續性的培訓教育活動，引導評估執業人員加強評估、會計、稅務等法律政策的學習，提高專業能力和業務水平。還可以通過定期舉辦研討會、聯誼會、建立網上論壇等方式，為評估人員創造更多的交流和學習的機會。

此外，建議評估行業協會或者礦業權評估協會加強對評估執業人員的職業道德規范引導，引導執業人員自覺遵守職業道德，秉承獨立、客觀、公正、謹慎的評估執業原則，為社會提供真實可靠的評估服務。

3.6 引導評估機構加強內部管理和質量控制

通過加強檢查和信息公開，引導礦業權評估機構強化風險意識，加強自身建設。一是推動評估機構加強內部管理，統一評估程序和標準，并督促執業人員嚴格按照相關的準則規范和評估機構內部統一程序和標準開展評估工作。二是推動評估機構通過設立領軍人物、業務骨干等人才計劃，聚合高素質的優秀評估人才，減少執業風險。三是推動評估機構增強責任意識和風險意識，在將評估報告提交委托人時，關注委托人使用和披露情況，發現委托人有不當使用或選擇性披露的情況，應當向監管機構報告。四是推動探索建立涉礦評估損失理賠制度和評估風險保障機制，分散執業風險，促進行業健康發展。

國務院2004年《關于推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》指出，“要促進資本市場中介機構規范發展，提高執業水平”，“加強對律師事務所、會計師事務所和資產評估機構的管理，提高中介機構的專業化服務水平”，2014年《國務院關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》中指出，“發行人、中介機構對信息披露的真實性、準確性、完整性、充分性和及時性承擔法律責任。”這些表述充分表明黨中央國務院對包括評估機構在內的中介機構的重視。在礦業資產不斷進入資本市場的趨勢下，我們應不斷建立健全制度規范，加強監管協作，使其真正勤勉盡責，承擔起資本市場中介機構應盡的責任。

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