美日科技計劃管理體系研究與啟示

鄒麗陽 謝 峰

江蘇理工學院

美日科技計劃管理體系研究與啟示

鄒麗陽1謝 峰2

江蘇理工學院

我國政府制定科技計劃項目體系，旨在提高資源配置的有效性，提高我國自主創(chuàng)新能力，推動科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，增強國際競爭力。本文以美國和日本兩國的國家科技計劃管理體系為研究對象，對我國科技計劃管理體系的建設以啟示。

科技計劃管理體系歷來是國家政府科技創(chuàng)新體系的重要組成部分，我國科技計劃體系經(jīng)歷了由單一管理到體系化管理、由項目管理到制度化建設的過程，不斷完善的科技計劃體系，提升了我國自主創(chuàng)新能力，在創(chuàng)新型國家的建設中發(fā)揮了巨大作用。“十五”期間提出創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化的方針，按照3＋2計劃體系部署，即高技術(shù)研究與發(fā)展計劃（863計劃）、重點科技攻關(guān)計劃、基礎(chǔ)研究計劃三個主體計劃，和研究開發(fā)條件建設計劃、科技產(chǎn)業(yè)化環(huán)境建設計劃二類重點計劃；“十一五”期間國家科技計劃體系主要由基本計劃、重大專項和國家自然科學基金構(gòu)成；“十二五”期間，在保持原有科技計劃體系的基礎(chǔ)上，以實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展為根本任務，以促進科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)為主攻方向，實施國家科技重大專項，前瞻部署若干重大科學問題，深化科技管理體制改革和政策落實。

美國和日本兩國科技創(chuàng)新能力位居世界引領(lǐng)地位，研究美日兩國國家科技計劃管理體系，將對我國科技計劃管理體系的建設有所啟發(fā)。

美國科技計劃管理及其特點

從機構(gòu)設置來看，美國聯(lián)邦政府不設科技部，但已經(jīng)形成較完整的科技計劃管理機構(gòu)體系，內(nèi)閣有相關(guān)科技機構(gòu)，內(nèi)閣外有科技政策局、科技辦公室，國會下有技術(shù)評議辦公室，形成較為統(tǒng)一的管理體系。

從科技研究和發(fā)展計劃的編制來看，美國政府擁有一套民主透明、互相監(jiān)督的決策體系，實行總統(tǒng)與國會雙決策制。決策過程一般經(jīng)歷四個環(huán)節(jié)：第一環(huán)節(jié)由總統(tǒng)制定科技發(fā)展總綱；第二環(huán)節(jié)由國家科學技術(shù)委員會（NSTC）依總綱，組織協(xié)調(diào)其管轄九大研究開發(fā)協(xié)調(diào)委員會具體開展意見征集，在征集意見的基礎(chǔ)上形成年度計劃預算報告，上報總統(tǒng)；第三環(huán)節(jié)由總統(tǒng)向國會提交預算報告；第四環(huán)節(jié)國會通過審議報告后，以授權(quán)法的形式通過，并由總統(tǒng)簽署生效。

從計劃的實施過程來看，采用委托第三方管理的模式。政府部門與NSTC對計劃項目不進行直接管理，主要起協(xié)調(diào)作用。具體項目管理委托下屬科研機構(gòu)進行，由專職機構(gòu)對計劃項目進行審批、評價。

美國科技計劃管理的特點

（1）科技計劃目標明確，科技計劃體系化、綜合化。美國政府制定的戰(zhàn)略目標，是按領(lǐng)域制定的大型專項計劃，每個專項計劃又由若干專項子計劃構(gòu)成。無論是專項計劃還是子計劃，都有各自明確的領(lǐng)域和目標技術(shù)。每個計劃又不簡單以項目實施為主，而是構(gòu)成國家科技創(chuàng)新體系的有機部分，內(nèi)涵建設含科研基礎(chǔ)條件的建設、人才培養(yǎng)、科技成果推廣與轉(zhuǎn)化和法律制度的宣傳等。

（2）科技計劃管理民主、科學、法制化。科技計劃決定實行雙決策制，程序環(huán)環(huán)相扣，杜絕權(quán)力尋租；計劃執(zhí)行實行第三方管理制，計劃考核實行第三方評價機制，確保了美國科技計劃決策、運行、管理、考評的公開、公正、公平；科技計劃的運行因項目而異，做到差別管理、分類管理和交叉集中管理，既保證了項目的正常運行，又提高了資源分配的有效性與科技資源的融合度；科技計劃以立法形式頒布，確立了科技計劃項目的法律地位，實行法制化管理。

（3）科技計劃間柔性銜接，政府差異化投入。美國政府在協(xié)調(diào)各類科技計劃時，以分時段銜接保證了項目的延續(xù)性和持久性，用跨領(lǐng)域銜接的方法確保交叉點問題得以深入探討，靈活高效。科技計劃項目總投入中政府所占比重，以是否關(guān)乎國家安全、公共利益、長遠發(fā)展為原則，前瞻性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)類的研究，政府投入占較大比重；產(chǎn)業(yè)推廣計劃，科技成果轉(zhuǎn)化應用領(lǐng)域的研究，政府起到引導作用，撬動社會投資機構(gòu)、企業(yè)、研究院所等投資主體加大研發(fā)投入。

日本科技計劃管理及其特點

從機構(gòu)設置看，日本政府設立綜合科學技術(shù)會議，該會議是日本首相的科技咨詢機構(gòu)和國家科技政策的最高決策機構(gòu)。

從科技計劃決策過程來看，日本政府采取會議制與詢問制相結(jié)合。一般通過科學技術(shù)會議的召開，采用科技部門向大會咨詢的方式，經(jīng)過數(shù)輪答與問后制定出科技發(fā)展綱要。同時，為確保決策過程的科學性與公正、公平性，由常設審議會等機構(gòu)做好科技調(diào)查、科技評估與風險預測，提供參考依據(jù)。

從科技計劃制定的項目來看，日本政府的基本戰(zhàn)略由“貿(mào)易立國”向“科技立國”轉(zhuǎn)變，近年來又進一步明確為“科技創(chuàng)新立國”，目標非常明確，先后制定四期科學技術(shù)基本計劃。

從科技計劃項目的管理來看，政府直接管理基礎(chǔ)研究、戰(zhàn)略性導向性研究；委托社會機構(gòu)管理應用和開發(fā)類計劃。

日本科技計劃管理的特點

（1）科技計劃法律體系健全。日本政府出臺了《科學技術(shù)基本法》、《科學技術(shù)振興事業(yè)團法》和《研究交流促進法》等一系列法律法規(guī)，規(guī)范了科技計劃制定的范圍。

（2）計劃決策、實施、評估等體系完善。日本政府科技計劃的決策建立“一個中心一批機構(gòu)加多輪問答”的模式，以綜合科學技術(shù)會議一個中心，常設的審議、委員會、理事會等一批機構(gòu)做好前期風險預評、中期技術(shù)評價、后期科技評估，為中心提供科學決策依據(jù)，會上科技主管部門間通過多輪提問得以確定科技計劃。科技評估體系完善。日本政府向來注重對科技計劃的評價，政府部門不直接參與科技計劃的評價，而是通過制定完善的法律法規(guī)，委托具有資質(zhì)的獨立第三方對科技計劃項目進行非常嚴謹?shù)目荚u，確保了科技計劃體系的落實執(zhí)行，兼具務實性與高效性。

（3）有其獨特的“官產(chǎn)學”模式。產(chǎn)學研合作已被列為日本實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新的重要途徑，科技計劃中明確指出，日本政府將在過去技術(shù)轉(zhuǎn)移活動的基礎(chǔ)上，鼓勵并支持產(chǎn)學研各方立足于長遠的觀點開展共同研究，提高合作效果，建立產(chǎn)學研各方之間互惠互利持續(xù)發(fā)展的合作關(guān)系。出臺一系列法律推進官產(chǎn)學合作，如《大學技術(shù)轉(zhuǎn)移促進法》、《研究交流促進法》和《產(chǎn)業(yè)技術(shù)力強化法》。協(xié)調(diào)各計劃間的資金投入、合作關(guān)系，吸引多方資金投入產(chǎn)學研合作項目。

美日科技計劃管理帶來的啟示

通過對美日兩國科技計劃管理體系及特點的分析，給我們帶來如下啟示。

（1）進一步加快我國國家科技計劃法制化建設的進程。我國在制定國家科技計劃時，可借鑒兩國以提高綜合國力和國際競爭力為總目標，充分發(fā)揮政府為實現(xiàn)國家目標進行干預的有效手段，實施專項領(lǐng)域計劃，制定明確的戰(zhàn)略目標。美日兩國國家科技計劃通過立法或制度化方式確立，具有很高的權(quán)威性和階段性。我國在這方面自上而下還沒有專門的科技計劃管理法，因法制建設的缺失，導致合法不合理，合理不合法的科研現(xiàn)象時有出現(xiàn)，相關(guān)科技發(fā)展戰(zhàn)略、科技計劃項目管理辦法模糊，不利于科技計劃項目的貫徹執(zhí)行。

（2）進一步擴大我國科技計劃體系的輻射面，促進科技計劃項目管理的多樣化。科技計劃不應單獨以項目建設為目的，可借鑒美日兩國先進做法，通過項目的實施，帶動人才培養(yǎng)、科研基地的建設，推進國家自主創(chuàng)新能力的提升。進一步推進科技計劃項目分類管理，根據(jù)不同項目的特點，采取不同的管理方式。如國家科技重大專項、國家自然科學基金等有關(guān)我國前瞻性、基礎(chǔ)性研究的項目，應由政府全額投資并直接管理或委托下屬資信較高、權(quán)威機構(gòu)進行管理。對這類項目的評審應更加審慎，可借鑒美日兩國的雙重決策制度，平行建設科技計劃風險評估機構(gòu)，為決策提供科學依據(jù)和保障。

（3）進一步吸引多元渠道投入科技計劃項目。政府如何更加有效的配置科技資源，刺激各部門、各單位的內(nèi)生動力，值得思考。關(guān)乎國際競爭力、公共基礎(chǔ)事業(yè)且具有前瞻性、引領(lǐng)性的科技計劃，應由政府部門投入大額資金，同時立法規(guī)范科研資金的使用，發(fā)揮科研經(jīng)費的最大效用。對于與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟建設相結(jié)合的高新技術(shù)、共性技術(shù)和核心技術(shù)的研發(fā)與推廣，政府主要起引導作用，鼓勵企業(yè)、風投機構(gòu)、社會資金注入。

（4）進一步簡政放權(quán)，將科技計劃的執(zhí)行、管理、評價委托第三方獨立機構(gòu)進行。目前，我國科技計劃管理的執(zhí)行、管理、評價仍然集中于主要職能部門，這樣的管理方式一方面將職能部門捆綁住，無法集中精力做長遠規(guī)劃；另一方面，職能部門立項并由職能部門自我管理，自我評價，無法保證科技計劃項目的公正與公平。這方面，可借鑒兩國第三方獨立評價機構(gòu)的建設，培育建成適應我國國情的第三方評價機構(gòu)，營造更好的、更公平、公正的科技計劃管理體系環(huán)境。

（5）進一步推進產(chǎn)學研聯(lián)合研究，推進研究開發(fā)體系建設的完善。我國自20世紀初期，號召多方面產(chǎn)學研合作，但多年來的建設成果并沒達到預期目標。以日本為例，日本經(jīng)歷過二戰(zhàn)后，經(jīng)濟、工業(yè)水平較低，但到了80年代，日本的電機電器、精密器械和運輸機械發(fā)展成為具有國際競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，躋身國際先進行列。日本經(jīng)濟的迅速發(fā)展，和日本健全的“官產(chǎn)學”計劃分不開。我國在制定科技計劃體系時，應充分考慮調(diào)動產(chǎn)、學、研各合作主體的熱情，制定專項計劃，通過后補助、前瞻項目聯(lián)合研究、共建產(chǎn)學研共同體等多種形式，推動研發(fā)體系各主體間的融合。

10.3969/j.issn.1001-8972.2014.24.009