轉基因作物產業化推廣監管:政府失靈與公眾監督

陸群峰

(南京農業大學思想政治理論課教研部，江蘇 南京 210095)

為了治理轉基因作物環境風險，現在討論比較多的是如何加強和改進安全評價，以便對其的安全性作出一個客觀的、正確的評價。不可否認，這固然重要。但是，不可忽視的是，在現有的科學水平下，即使改進了安全評價，依然難以確保進入產業化推廣的轉基因作物不產生環境風險。這與創造出轉基因作物的農業轉基因技術的新穎性、特殊性、不確定性以及科學對其認識的有限性緊密相關。因此，在轉基因作物產業化推廣中，對其進行監管，以便有效防范、及時處置有關環境風險，是非常必要的。那么，目前我國的監管現狀如何呢?存在著什么困境呢?應該如何消解呢?本文試圖對這些問題進行探討。

1 轉基因作物產業化推廣:監管的重要性

1.1 對環境風險防范措施的設置需要監管

現在在推進轉基因作物產業化的過程中，很多國家都要求制定相關的風險防范措施，以應對轉基因作物可能的、不確定的、潛在的環境風險。例如，歐洲一直遵循著預警原則 (precaution principle)［1］，各國政府部門不僅十分重視面向轉基因作物的審批程序、風險評估，而且十分重視后期監控等措施的制定［2］。在我國，2001年制定的《農業轉基因生物安全條例》和《農業轉基因生物安全評價管理辦法》，要求對進入環境中的轉基因作物，根據其不同的風險等級，采取相應的安全控制措施，以便“未雨綢繆，防患于未然”。但是，“政策只有在被采納并付諸實施之后，才可能產生實際的作用，達到預期的目標［3］。”因此，在轉基因作物產業化推廣中，對環境風險防范措施的設置進行監管，是非常必要的。

1.2 對環境風險跟蹤評估機制的建立需要監管

轉基因作物產業化前評價是一種實驗性評價，難以完全代表其產業化推廣后的實際風險情況。因為畢竟科學家的試驗和農民的實際種植是不同的，前者是一種標準化的、科學化的種植，是一種小范圍的、短期的、單一化環境中的種植，后者則是隨意的、憑經驗的種植，是一種大范圍的、長期的、在多元生態環境中的種植。不僅如此，由于轉基因作物環境風險的特殊性，例如延遲性、潛在性、不確定性等，致使人們在短期內可能難以找到環境風險的實質性證據。這就需要建立環境風險跟蹤評估機制，以對轉基因作物進行產業化后評價，即實踐性評價。因此，在轉基因作物產業化推廣中，加強對環境風險跟蹤評估機制的監管，是非常必要的。

1.3 對環境風險消除應急方案的執行需要監管

我國《農業轉基因生物安全管理條例》規定:當農業轉基因生物在生產、加工過程中發生安全事故時，生產、加工單位和個人應當立即采取安全補救措施。 《農業轉基因生物安全評價管理辦法》對補救措施做出了進一步的規定。農業部還專門制定了《農業轉基因生物安全突發事件應急預案》。同時，有關省市也建立起了應對轉基因生物安全突發事件的相關預案［4］。美國學者艾利森指出法案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執行［3］。因此，在轉基因作物產業化推廣中，加強對環境風險應急方案執行的監管是非常必要的，如此，才能確保一旦出現了轉基因作物環境風險就可以在第一時間內把其消滅在萌芽狀態。

1.4 對非法轉基因作物的種植需要監管

不可否認，在現實中存在著未經安全評價和正式批準的非法轉基因作物進入實際種植領域的情況。因此，對轉基因作物產業化推廣的監管，不僅需要對前面所述的三個方面進行監管，而且還需要對非法轉基因作物的種植進行監管。從某種程度上講，對后者的監管更顯緊迫性和必要性。因為沒有進行安全評價，可能具有更多的、更大的環境風險，而且由于沒有設置好風險防范措施、建立起風險跟蹤評估機制和執行好風險消除應急預案，因此其環境風險一旦現實化了，那么就會有進一步擴大的可能性。

2 政府監管失靈:難以應對轉基因作物環境風險

在轉基因作物產業化推廣監管實踐中存在著一個困境——政府監管失靈。具體來講，存在著兩個方面的失靈:一是制度型失靈;二是運行型失靈［5］。

2.1 制度型失靈

根據《農業轉基因生物安全管理條例》和《農業轉基因生物安全評價管理辦法》的規定，農業行政部門是我國轉基因作物產業化推廣的主要監管部門。而根據《農業轉基因生物安全管理條例》的規定，轉基因作物產業化推廣的安全評價和決策的主導部門也是農業部。如此一來，農業部既是決策者，同時又是監管者，承擔著雙重職責。在我國的行政管理體制中，環保部是負責重大環境問題的統籌協調和監督管理的主管部門，但是，在《農業轉基因生物安全管理條例》中并未明確規定其在監管轉基因作物環境風險方面的責任和權限。

對此，我們認為，在轉基因作物產業化推廣的監管方面存在著制度規范設置上的缺陷。第一，對于農業行政部門來講，其責任和權限過大，這就導致其由于人力、物力的有限未能很好地履行監管職能;第二，沒有賦予環保部門在轉基因作物產業化推廣的監管方面的具體責任，從而致使其在環境風險監控方面的作用未能得到充分發揮;第三，由于沒有建立其良好的監管協調機制，致使在轉基因作物產業化推廣監管中各部門間未能發揮出集體監管效應;第四，對轉基因作物產業化推廣如何進行監管在制度上未做出明確的規定。例如，如果試驗單位未向國務院農業行政主管部門報告而進行了轉基因生物環境釋放，什么單位負責對此進行安全監測沒有明確規定［6］。因此，轉基因作物產業化推廣監管制度本身的欠缺是導致政府在具體的監管中出現了監管缺位、不到位等監管失靈情況的一個重要原因。

2.2 運行型失靈

(1)重政策制定輕政策執行。現在對轉基因作物產業化推廣的具體操作規范做出了明確的政策性設置，但是在政策的具體執行方面，政府的監管是比較弱的，例如，對于轉基因作物品種是否按審批規定在特定的區域內種植而不擴大種植范圍;是否在安全證書允許的期限內種植而不私自延長種植的期限;農民是否按照規定在轉基因作物的種植時切實地做好了風險防范措施;是否發現了轉基因作物環境風險能夠及時啟動應急預案以及時給予處置等方面，缺少有效的監管。

(2)重產業化前評估輕產業化后評估。現在對轉基因作物產業化前評估是比較重視的，相關研發單位在對某項轉基因作物提出申請生產應用安全證書前需要在實驗室中進行安全性研究外，還要進行中間試驗、環境釋放、生產型試驗。至于安全證書的發放，則需要經過國家農業轉基因生物安全委員會的評價。但是一旦允許某項轉基因作物進行產業化推廣，那么其在不同的生態環境里種植的過程中會出現什么樣的具體風險，現在并不重視。

(3)重政策的連貫性輕糾錯機制的建立。例如，我國自1997年開始正式批準轉基因棉花的產業化種植以來，至今已有16年，涉及的轉基因棉花品種有100多個。通過考察，筆者發現這些轉基因作物在被允許進行產業化種植后，尚未出現由于在具體的種植過程中出現環境風險等問題而被要求進行重新安全評價或暫停、停止種植的實例。我國目前對轉基因作物產業化推廣中糾錯機制的建立、運行和監管并不重視。

(4)重制度內審批輕市場化監管。在制度內，現在政府對轉基因作物產業化推廣的安全評價和決策是比較重視的。對于某一項轉基因作物生產應用安全證書的發放不僅需要通過國家農業轉基因生物安全委員會的評價，而且還要通過由國務院11個部門組成的農業轉基因生物安全管理部際聯席會議的審議和農業部的最后批準。但是需要引起注意的是，政府對市場上未經安全評價和政府審批的非法轉基因作物種子的流通及其產業化種植的監管比較弱化，似乎存在著力不從心的境況。

鑒此，由于政府監管失靈，致使在轉基因作物產業化推廣中，環境風險預防措施不到位、環境風險跟蹤評估機制和環境風險消除應急預案未能執行好，如此就未能有效地防范、規避、處置好轉基因作物環境風險，因此，在推進轉基因作物產業化過程中就可能會導致環境風險的出現和擴大。而且政府監管失靈還會導致非法轉基因作物的種植，而非法轉基因作物由于未經過任何的安全評價，因此其更易出現環境風險，甚至失控，對生態環境造成嚴重的破壞。

3 政府監管失靈的一個原因:科研機構和生物技術企業的影響

不可否認，在轉基因作物產業化推廣的監管上，之所以會出現政府監管失靈的境況，有著政府自身的原因，但是不可忽視的是，這也與轉基因科研機構、轉基因科技專家和生物技術企業對于政府監管的影響緊密相關。

在我國，轉基因作物的主要研發主體是國立科研機構，如農業科學院和農業大學。在這些轉基因科研機構中，很多轉基因科技專家很早就開始從事轉基因作物的研發，因此現在有較多的轉基因作物在技術上已經達到了產業化推廣的要求。轉基因科技專家的經濟人特性，希望將自己的科研項目、自己的專利產生經濟效益或者說自己的研究領域能得到社會的重視。同時，轉基因科研機構、轉基因科技專家，要么與生物技術企業有著特殊的關系，要么自己擁有企業，例如“占據中國轉基因棉花市場的主要公司是創世紀公司，一家私人公司，中國農業科學院生物技術研究所、農業部和郭三堆 (中國構建Bt抗蟲基因棉花的科學家)各擁有部分股權［7］。”因此從某種程度上講，他們與生物技術企業存在著一定的利益鏈。如此一來，轉基因科研機構、轉基因科技專家和生物技術企業勢必會形成一種聯盟，即轉基因利益共同體，他們的目標一致，就是希望國家加速轉基因作物的產業化推廣。

對于轉基因作物產業化推廣監管，轉基因利益共同體持有的一個重要觀點是:一種轉基因作物只要通過了國家農業轉基因生物安全委員會的安全評價，并經政府批準允許進行產業化推廣，那么該種作物就是安全的。這與他們對轉基因食品的態度是一致的。到目前為止，凡是經過科學評價和政府部門嚴格審批獲準上市的轉基因食品都是安全的［8］。因此，在他們看來，政府應該要把有限的人力、物力、財力放到轉基因作物產業化推廣的前端，即安全評價和決策上，而不是放在后端，即產業化推廣的監管上。需要看到的是，在目前我國轉基因作物產業化推廣上，轉基因科技專家、生物技術企業的集體行動力較強，他們對政府監管的影響力較大，而消費者、農民、環保人士、非政府組織的集體行動力較弱，他們對政府監管的影響力較小。因此，政府在轉基因作物產業化推廣的監管方面勢必會更多地受到轉基因利益共同體所持理念的影響，輕視監管制度、體系的建設和執行，而在具體的監管實踐中，也就會出現重轉基因作物產業化決策而輕風險預防措施的執行，重產業化前評估而輕產業化后評估。如此，就會進一步加劇政府在轉基因作物產業化推廣監管中的“行政不作為”，導致出現政府監管失靈。

不僅如此，轉基因科研機構、轉基因科技專家和生物技術企業，還持有著這樣一種觀點，我國要占據生物技術的制高點而不是受制于別人，要從生物技術經濟中獲利而不是坐視利益的喪失，必須要大力推進轉基因技術的研發和轉基因作物的產業化推廣，這是大勢所趨。例如，有專家指出:大力推進轉基因生物品種研發與產業化，對于保障中國糧食安全和農業可持續發展，均具重要戰略意義［9］。這與目前政府急需通過利用農業科技來革新傳統的作物培育技術，提高作物產量，保障糧食安全和促進農業產業升級，增加農業競爭力，增加農民收入的意圖不謀而合。因此，轉基因利益共同體又與政府部門在轉基因技術的發展上達成了共識。而為了加快轉基因作物產業化推廣，使其產業化進程更加順暢，勢必就會要求政府弱化、減少轉基因作物產業化推廣的監管。如此，也就會進一步加劇政府在轉基因作物產業化推廣監管上的“行政不作為”，致使出現政府監管失靈。

此外，由于轉基因科研機構、轉基因科技專家和生物技術企業認為過多和過嚴的監管會給轉基因作物產業化推廣設置障礙，減緩轉基因作物的產業化進程，因此，他們是反對公眾參與到轉基因作物產業化推廣的監管中來的，因為在他們看來，公眾對于轉基因技術是非理性的，他們參與監管會搗亂監管秩序;公眾參與監管會降低效率和增加成本，影響轉基因作物產業化進程;公眾自身的轉基因知識有限，其參與監管不具有價值。而沒有公眾的監督，政府在轉基因作物產業化推廣的監管中所表現出來的“行政不作為”難以得到糾正，也會致使政府監管失靈加劇。

4 確保公眾監督權:加強轉基因作物產業化推廣監管

由于政府自身的原因以及轉基因科研機構、轉基因科技專家和生物技術企業的影響，政府的監管較為弱化，存在著監管失靈的境況。那么如何消解監管上的此種困境呢?我們認為一方面政府要擺脫利益團體的影響，加強轉基因作物產業化推廣的監管;另一方面要賦予公眾監督權，發揮公眾參與監管的優勢和價值，以便進一步加強轉基因作物產業化推廣的監管。需要明了的是，公眾參與監管，顯然不像轉基因利益共同體所認為的那樣是非理性的、無濟于事的，相反是具有重要意義的。

4.1 公眾監督政策的執行，確保政策效能

可以說，要想在轉基因作物產業化推廣中，防范、減少、及時處置轉基因作物環境風險，其關鍵在于執行好所制定的相關風險應對政策，確保其效能。而要使得轉基因作物的種植者能充分地貫徹和實施這些政策，而不是只停留在意念中，那么“一旦政策做出以后，需要做的事情就是監督政策的執行［10］。”

政策執行的監督要產生實效，就需要建立起完善的監督機制。不可否認，政府固然是轉基因作物產業化推廣監管的主角，但是僅僅依靠政府的監管是不夠的，還應該看到公眾參與政策執行監督的作用。從現代公共政策執行的監督來看，“公民社會參與政策執行的監督是不可或缺的［10］。”因此，為了加強轉基因作物產業化推廣的監管，必須要建立起一個完善的監督機制:一方面強調政府的內部監督，另一方面則要強調社會的外部監督，即要確保公眾監督權的實現，從而構建起二元監督機制，形成政府——公眾互動的監管態勢。

應該說，公眾參與轉基因作物產業化政策執行的監督，可以發揮其獨特的優勢，彌補政府監督政策執行方面的不足。今后轉基因作物產業化推廣的趨勢將是:一，種植品種會更加多樣化;二，種植區域會不斷擴大;三，種植將是長期的。而且，在我國農業生產主要還是以一家一戶為主的散戶型而不是規模化經營。如此一來，政府在轉基因作物產業化推廣的相關政策的監督方面的局限性會不斷凸顯出來，其由于自身力量的有限性，不可能對全國范圍內在各種轉基因作物的種植中是否執行好相關政策進行全面的、實時的監督。而對于公眾來講，其優勢在于人數多，分布廣，而且與轉基因作物的種植保持著零距離接觸。如此一來，公眾參與到轉基因作物產業化推廣的相關政策的監督中來，就可以凸顯出其特有的價值。例如，他們可以及時地發現某個地區甚至某個農民在種植某種轉基因作物的過程中是否在按規定進行種植，是否做好了風險防范措施，一旦出現了環境風險，是否進行了及時處置等，如此就可以更好地應對轉基因作物環境風險。

4.2 公眾監督政府的監管，防止政府失靈

對于政府在轉基因作物產業化推廣監管中存在的制度型失靈，則需要調整、完善監管制度的設置，建立各部門職責合理和分工明確的監管體系，使得產業化推廣監管有章可循。而對于其在監管中存在的運行型失靈，我們認為關鍵是要消除政府本身所具有的以及受到轉基因科研機構、轉基因科技專家、生物技術企業那種簡化、弱化監管理念所引起的“行政不作為”。“行政不作為是行政權力與行政責任嚴重脫節的表現，是一種‘懶政’［11］。”具體來講，在轉基因作物產業化推廣的監管中，相關部門具有監管職責，但是，在具體的實踐中，未能充分履行好相關使命，導致在實際的監管中，“出現了‘弱監’、‘虛監’等現象，嚴重影響了監督的效果［12］。”因此，在轉基因作物產業化推廣的監管中會出現重政策制定輕政策執行、重產業化前評估輕產業化后評估、重政策的連貫性輕糾錯機制的建立、重制度內審批輕市場化監管等現象。

為了解決政府在轉基因作物產業化推廣監管中存在著的運行型失靈，使其從“行政不作為”走向“行政作為”，在監管中用好手中的權力，擔當起肩上的責任，實現“勤政”。一方面需要從“建構剛性的責任行政機制著手，建立責任型政府，消除行政不作為狀態［13］”;另一方面則需要確保公眾監督權的實現，以監督政府的監管行為。這可以促使政府在監管中扮演好角色，發揮其應有的作用，從而確保監管到位、有力，而且公眾監督政府的監管還可以防止在轉基因作物產業化推廣的監管中出現腐敗和權力尋租現象。因為陽光是最大的防腐劑，加強公眾的監督，可以杜絕或減少個別地方監管部門及其工作人員在監管實踐中出現不正之風。

而且轉基因作物產業化推廣的具體監管實踐也表明，公眾監督政府的監管行為具有十分重要的積極價值。例如，在一些非法轉基因作物的監管實例中［14］，由于非政府組織、媒體為代表的公民社會的質疑、揭露和舉報，引起了相關政府部門的重視，從而促使政府采取了較為有力的監管行動，懲治了相關單位和責任人，鏟除了非法轉基因作物，避免了由其可能導致的環境風險的發生和擴大。

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