印度政府科技創新管理重大戰略轉型與政策趨勢及對中國的啟示

封 穎，吳家喜，李恩敬

(1．中國科學技術信息研究所，北京 100038;2．北京大學環境保護辦公室，北京 100871)

近年來，印度政府提出要“從服務業大國邁向創新型國家”的國家戰略，強化了科技管理機構的管理協調職能，增設了創新主管機構;從戰略規劃層面加強了科技創新的前瞻布局;加強創新立法，使得相關改革成果獲得法律層面的支持。圍繞國家創新體系，出臺了一系列加強科技創新管理的舉措;推出了第四套科技創新政策，在推進包容性創新、加強創新人才培養等方面不斷出臺新舉措。圍繞關鍵領域加強了一系列產業的戰略布局，推動太空、火箭、核電、信息、生物技術等關鍵領域技術創新取得重要進展，建立了很具競爭力的汽車企業、煉油企業和鋼鐵企業，創建了規模巨大的電信和通信市場，以及有活力的生物和制藥產業，贏得了國際社會的矚目。

1 印度政府科技創新管理的重大戰略轉型

1.1 頒布創新戰略規劃，布局重大關鍵領域

為實現“從世界辦公室邁向創新型國家”的國家戰略，印度政府在國家和部委兩個層面都加強了科技創新的規劃部署。一是從國家層面強化科技創新戰略規劃。印度總理辛格宣布2010—2020年為印度“創新十年”，并推出“印度十年創新路線圖 (2010—2020)”。在印度“十二五”規劃 (2012—2017)中進一步明確了科技創新的具體目標和指標:到2017年印度科技地位要提高到全球第六，并在2020年成為全球科技五強;承諾到將GERD提升為GDP的2%，并且特別強調科技創新成果貢獻于產業;科學出版物占全球比重從3%提高到5%;專利申請數量翻番，商用專利率從不足2%提高到5%～6%;全社會研發經費從0．9%提高至國內生產總值的2%，研發預算的10%～15%專門用于加強商業和科研的聯系。二是選擇重大關鍵領域加強前瞻部署。梳理印度“十五”、“十一五”、“十二五”連續三個五年計劃，結果證明印政府對重大關鍵技術領域資助具有戰略持續性。印度“十二五”規劃確定了具體的研究重點，建議國家實驗室 (印度約有400個國家實驗室)的經費按降序投入下列領域:航天、制藥、材料、信息技術、生物學、地球系統和探測(包括大陸和近海地球物理研究)以及能源。在印度中央政府的資助中，原子能、航天和海洋勘探是重點領域。在“十二五”規劃中，印度科技部遴選出IT、制藥、航天、工程等重大關鍵領域加大研發投入，致力于建造世界級基礎設施，如:超級計算機部門計劃建造千兆級計算機，推動印度實現進入超級計算機世界前五強國家行列的目標;空間部門計劃在未來5年承擔58項任務，其中包括2013年11月的火星計劃以及第二個登月計劃;地球科學部將創辦地震學國家中心，繼續完成在印度西部鉆出8000米深鉆孔的工作;原子能部將在海得拉巴和維沙卡帕特南兩個新園區研究完成反應堆建造工作;印度科學與工業研究理事會提出建立包括系統生物學、仿生材料學和太陽能在內的5個新研究機構。三是加強創新立法，營造有利于科技創新的法律環境。2008年，印度科技部公布了《國家創新法》，從法律層面對研發和創新活動的支持進行明確規定，以確保印度未來在科技創新的領先地位。同時，印度還制訂與國際慣例接軌的《新專利法》，提高了專利審批速度，并新增保護計算機軟件和醫藥產品專利在內的條款，擴大對個人和組織申報專利的支持。

1.2 強化組織機構與立法保障

印度政府不斷強化科技創新的管理協調職能，進一步加強科技創新管理的統籌力度。一是強化科技部的職能，科技部長提升為副總理 (國務委員)級。印度中央政府的部長分為三個級別:內閣部長最高，參與中央決策，相當于我國副總理或國務委員;國務部長次之;再就是一般的部長。2011年前，印度科技部的領導結構是一位國務部長加一位秘書;2011年初，科技部領導結構發生了變化，提升內閣部長+國務部長+秘書，凸顯了新形勢下印度政府對科技工作及科技引領經濟社會發展的高度重視。二是成立國家創新委員會，專職推動印度成為創新型國家。為進一步加強印度創新的統籌協調，2010年，在總理辛格的親自提議和推動之下，印度國家創新委員會 (創新委)成立，由總理的前科學顧問、著名電信科學家薩姆·皮特羅達任主席。創新委專門負責制定創新戰略，加強科技創新管理的統籌協調，促進政府與產業界、大學、研究機構的緊密合作，構建創新生態系統。創新委成立后重點開展了如下工作:①建立全面的組織體系。在每個邦和行業部門都建立地方創新委員會，積極鼓勵有條件的城市也建立市創新委員會，創新委與印度議會合作，以每個議員為單位，設立“一議員一創意”競爭，調動議員在其選區征集來自草根創新的創意并給予獎勵。②設立跨部門常態合作機制推動創新。通過發掘草根創新、產業創新、教育創新和社會創新，推動前景好的創新成果實現商業化和規模化生產，如創新委與喀拉拉邦和中央邦政府合作，在兩個省份發展創新活動。③以集群形式推動創新。創新委與印度中小微企業部、地方政府以及技術產業研究部門聯合創建醫學、糧食加工、竹業、汽車零件、銅器、家具、生命科學等七個產業集群中心以及德里大學、瓦多達拉薩亞基勞王公大學兩個大學集群創新中心，完成試點之后將向全國推廣，擬在2013年底前建立80～100個創新集群中心。④加強創新的宣傳引導普及，調動人民的積極性。委員會每年11月底出版題為《向人民報告》的工作報告，利用各種方式向上至議員下至普通百姓宣傳創新。如2012年11月開展了“印度大挑戰”計劃，專門為金字塔底端的人群創新。通過信息技術手段和社交媒體宣揚創新。比如設立印度創新門戶網站，在推特上舉行虛擬視頻會議。三是強化了科技創新資助機構的職能，并新設立了一批科技創新資助機構。類似美國國家科學基金會，印度科研與工程研究委員會主要負責資助在大學和國家實驗室的研究機構，“十二五”期間其經費大為增多、資助職能增強。另外印度政府設立了包容性創新基金等多項創新型基金。

1.3 推出一整套科技創新政策

在承認組織 (和具有創業精神的個人)驅動創新的同時，國家特別是后發國家在啟動、支持和鼓勵創新或者限制、阻礙和拖累創新方面具有巨大的影響力。因此，如果一個國家想在全球化經濟競爭中脫穎而出，它需要把握的一個最重要的關鍵影響因素就是一攬子創新政策，也就是政府的一系列支持國家創新生態系統的組合政策，包括稅收、貿易、人才、技術。

長期以來，印度把科技視為改善國民經濟和人民生活的手段。這一長期政治承諾在印度政府1958年的《科學政策決議》、1983年的《技術政策聲明》以及2003年的《科學技術政策》等基本政策文件中都有所體現，以往的三套科技政策使得印度政府研發機構、大學、非政府組織和產業建設了大量的科技基礎設施。不同時期的科技政策對應著印度不同時期的戰略需求。1958年印度第一個科技政策 (SPR)實質是科學政策，強調建立起全面的現代科學體系。1983年印度第二個科技政策 (TPS)實質是技術政策，強調了利用現代技術加強國家競爭力，完成技術自給。2003年印度第三個科技政策首次把科學與技術融合起來考慮，并強調對研發投入的重要性。除此而外，還強調將國家研發體系與經濟社會協同發展。2013年1月印度政府推出新中國成立以來的第4個科學技術和創新政策《2013科學、技術與創新政策》(STI)，STI致力于將科學、技術與創新協同起來，通過創建印度創新委員會，踐行印度政府“創新十年”的主張。

《2013科學、技術與創新政策》強調科技創新政策與經濟政策的融合，重點是建立一個強大的和可行的科學、研究和創新體系，為印度開辟高科技主導的道路 (SRISHTI)。創新不再單純是科學技術的附屬物，印度政府決心將科技創新全方位地垂直整合到社會經濟進程當中，通過創新創造出未來的社會財富和經濟財富。STI的主要使命是致力于將科學、技術與創新協同起來，建立一個強大的和可行的科學研究和創新體系。圍繞著這一使命，STI的具體內容有:①大力加強對研發和創新創業的支持。出臺《科學家創新收入提成法案》，規定在抵扣專利保護與應用的相關費用后，科學家可以從其創造的知識產權收入中得到至少30%的份額，以提升公共科學研究機構的吸引力，促進公共研究機構知識產權產業化。②注重建立新型科技創新孵化機制與商業模式。如推動建立“小創意—小利潤”機制，與“風險創意基金”機制。特別注重探索可以大規模推廣的科技創新商業模式。③強調支持剛入行的創新人員和企業家們。為他們提供教育、培訓和指導。④注重推動傳統知識與現代科技的結合和跨學科研究。尤其是傳統知識與現代科技創新的交融，力圖從傳承千年的印度傳統知識中挖掘智慧，應對當前面臨挑戰。⑤注重推動科技創新與現代社會和諧之間的關系。在科技部與國家創新委的參與之下，印度科技和創新系統也將努力解決國家面對的緊迫挑戰，包括推動印度早日實現能源獨立、食品與糧食安全、建立印度全民醫療、建立自然環境資源管理等國家關鍵問題。⑥注重推動印度科技創新與包容性經濟政策的融合。一方面要持之以恒開展高新技術方面的國際貿易競爭，另一方面強調科技必須要為金字塔底層的人民提供能得到、用得上、買得起的產品和服務，要走出一條科技創新與包容性發展融合發展的道路。

1.4 選擇政策突破口:包容性創新

傳統觀點認為創新是昂貴的，需要大量高素質的人才、資金和設施資源，用研發投入經費、科研人員數量、產出專利數量來評價一個系統的創新能力。由于印度仍然是一個相對貧窮的國家，包容性創新理念逐漸上升為科技與經濟結合的指導理念，印政府將“十二五規劃”的基調定為:快速、可持續、包容性的增長。科技部門的思維方式要從“為了科學的政策”轉向“為了人民的科學政策”，在評價一個系統的創新能力時，要看是否為基層人民提供經濟實惠和便利的產品和服務。

近年來印度政府出臺了系列舉措。一是設立印度包容性創新基金。基金總額為500億盧比(約合57億人民幣)，專門用于激勵傳統風險投資不愿意介入的創新鏈條早期的種子資金階段，主要支持健康、教育、農業、紡織和手工業等社會民生領域的創新。設立印度創新型初創企業投資基金，每年投入約100億盧比 (約合11．3億人民幣)，通過公私伙伴關系的組織模式進行管理。二是設立印度創新計劃。該計劃由印度工業聯合會與安捷倫公司聯合設立，目標是支持草根創新者的創意和發明，印度阿默達巴德管理學院對該計劃提供孵化支持，印度工業聯合會負責該計劃的推廣。三是設立促進地方創新基金，旨在為各地特色發展問題尋找科技解決方案。四是設立促進社會創新基金，支持可能無商業利潤但有高社會回報的創意和科技冒險。五是探索預算外補助金和創新稅收激勵的新方式，專門為政府所屬研發機構、學術機構和大學中的新思想、新設計以及甘冒失敗風險的意愿提供支持。六是構建“蜜蜂網絡”。該網絡主要是通過教育、農業、鄉村發展、小型企業、研究所等相關機構的幫助，與各類政府性和民間性機構協作，共同發起全國性創新成果特別是金字塔底層群體創新成果的搜集、展示和推廣活動。七是強調增強小企業的科研實力。尤其是位于小城鎮以及農村地區的企業的科研實力，推進包容性創新和節儉創新。

1.5 大力加強教育人才培養力度

印度“十一五規劃 (2007—2012)”將教育和培養人才提升到首要位置。2011年印度出臺了《高等教育與研究法案》，對高等教育、職業教育與技術教育加強管理。《2013科學、技術與創新政策》又強調指出，為落實創新政策的當務之急首先就是要將科學與創新的精神植入社會各個部門，營造出創新環境與氛圍;其次是全國的年輕人創造學習科技增強技能的機會。而這兩項任務都與培育人才緊密相關。

一是把創新滲入從小學到研究生院的創新教育體系，形成培養杰出創新人才的教育體系。創新委與人力資源部合作，從2013年開始設立了創新獎學金，頒布給大中小學學生。并設立專門工作坊和課程，教育和激勵學生創新。在每一個區級教育和培訓機構建立創新中心;設立全球第一家“元大學”(Meta University)，對印度的國家知識網絡進行整合，促進跨學科創新，重點方向包括氣候變化，公共衛生和教育等;在印度國家人才搜尋計劃中設立國家創新獎學金，以資助學齡兒童開展創新，并提升家長、教師和整個教學體系對創新的認知。二是加強本國頂尖教育機構建設，計劃建立14所創新大學，旨在強化大學自主權，鼓勵大學在新興領域大膽探索，吸引身居國外的印度籍科學人才回國，進一步提升教育的質量和國際化水平。三是推出青年科學人才資助計劃，五年內投入5億美元，對高中優秀生給予補助，接受資助學生規模為100萬人。四是設立科技人員學術休假制度，把原來專屬于美國大學教授每七年一次的學術帶薪休假推廣到科技領域，鼓勵科學家和技術人員在此期間開展商業冒險實踐或者專心提煉創意。五是建立“大學創新集群”。創新委與人力資源部合作建立了20家設計創新集群，連通一個開放創新學校以及國家設計創新網絡，2013年度還將啟動5家。

2 對我國科技創新管理的啟示

2.1 進一步加強我國科技創新管理的系統設計、戰略規劃與宏觀統籌職能

印度政府近年來不斷加強科技創新的戰略規劃、政策設計，在推進科技創新的宏觀管理作用方面取得積極成效。特別是通過設立專職創新機構，促進政府與大學、產業界、研究機構的合作，構建創新生態系統等，值得我國借鑒。

長期以來，我國科技行政管理的重心在項目研發環節，對國家發展戰略的把握能力不足，對政策體系如何與產業端和需求端對接思考不足，對創新管理的認知也尚未達成共識。建議借鑒印度的經驗和做法，圍繞實施創新驅動發展戰略，在做好項目管理的基本功上，進一步加強科技創新管理的系統設計，特別是要實施好既能整合科技領域及經濟社會的資源、又能服務于科技界及經濟社會的項目群組管理和資源平臺管理，進而面向國家發展的戰略實施好規劃管理和計劃管理。重點是推進我國科技管理方式轉變，使政府的角色應由過去主要從事項目管理，轉向加強戰略導向和營造政策環境，充分運用規劃計劃、政策法規、能力建設、公共服務等手段，加大對科技創新的統籌協調力度，加快推進形成完備的創新生態系統，為各類創新主體的創新創業活動營造更加良好的環境。

2.2 大力支持中國特色包容性創新的探索和實踐

傳統的科技創新常常是由專利、版權和發表的論文等知識產權 (IP)加以衡量的——這主要適用于高技術，而且并不必然導向創新。大力推進面向低收入群體的包容性創新是印度近年來科技創新的重要導向。金字塔底層成為一個全球創新的平臺，這項舉措具有很強的現實意義，不僅極大地激發了印度基層的創新活力，而且獲得了國際社會的高度認可。無獨有偶，包容性創新在許多發展中國家都蓬勃發展。2011年，馬來西亞創新基金會 (YIM)啟動了“創新步行”的項目，從而尋找馬來西亞最偏遠社區的知識和創造力，第一批就發現了17個有前途的草根創新，并且選擇了其中6個由馬來西亞的一個非營利組織搖籃基金Sdn Bhd進行商業化。巴西的社會技術網絡(RTS)和阿根廷的RedTISA(阿根廷技術促進社會參與網絡)旨在促進了草根創新并致力于產生并實施促進可持續發展和社會參與的整合解決方案。

中國作為世界上最大的發展中國家，擁有非常龐大的低收入群體，發展戰略整體向民生轉向的經濟社會轉型業已拉開大幕。這對我國未來科技政策至少提出了三項挑戰:首先科技政策的格局要由單一科技領域轉向科技融入經濟社會主戰場的綜合性領域;其次科技政策必須是更多是包容性和多贏性的，而不是競爭性和零和博弈的;再次科技政策的價值哲學要從高層利益最大化轉向底層利益最大化。建議進一步加強對我國包容性創新實踐的調研，廣泛挖掘民間成功的創新成果，并在此基礎上，結合科技惠民計劃及其他相關計劃的實施，從技術支撐、信用體系建立以及投融資政策等方面對包容性創新提供相應支持，并鼓勵私營部門積極參與包容性創新實踐。

2.3 完善科技創新教育和人才培養體系

人才是競爭優勢的一個重要來源，從而使教育和培訓成為自己創新戰略的核心組成部分。印度政府在推進創新教育、吸引培養創新型人才方面進行積極探索，很多經驗值得我們借鑒。當前，我國國民教育體系中對創新教育的設計和考慮明顯不足，創新型科技人才的質量和規模遠不能滿足建設創新型國家的需求。建議借鑒印度的經驗進一步加強我國科技創新教育體系設計和人才培養。一是抓好科技創新的基礎教育，在中小學設置創新課堂。二是強化大學教育的創新導向，鼓勵各類研發組織發揮教育和人才培養功能，加強培養適應新科技變革和產業革命的知識型技能型人才。三是鼓勵高校和科研機構建立和完善科技人員學術休假制度，鼓勵科學家和技術人員在此期間進行成果完善和創意提煉。

［1］Twelfth Five Year Plan(2012—2017):Faster，More Inclusive and Sustainable Growth［R］．Planning Commission，Government of India．November 2012．

［2］Report to the People 2012［R］．National Innovation Council，Government of India．November 2012．

［3］［印］Rakesh Kumar Sinha．India's National Innovation System:Roadmap to 2020［J］．ASCI Journal of Management，2011，41(1)．

［4］［印］普拉哈拉德著．金字塔底層的財富［M］．林丹明等譯．北京:中國人民大學出版社，2005．