改革公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)包容性增長

◎中尾武彥

改革公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)包容性增長

◎中尾武彥

自1978年改革開放以來，得益于有效經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施，中國經(jīng)濟(jì)以空前的速度持續(xù)增長。然而，兩位數(shù)的經(jīng)濟(jì)增速不會(huì)永遠(yuǎn)持續(xù)下去。隨著經(jīng)濟(jì)日趨成熟，技術(shù)趕超和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力帶來的優(yōu)勢會(huì)逐漸減弱。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的快速增長也付出了代價(jià)。過度依賴投資、出口和工業(yè)發(fā)展造成了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡，也導(dǎo)致了諸多社會(huì)和環(huán)境問題，而解決此類問題需要轉(zhuǎn)變增長模式。

十八屆三中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）明確地認(rèn)識(shí)到了這些挑戰(zhàn)。《決定》強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)由量的增長轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升，充分體現(xiàn)了中國政府到2020年的戰(zhàn)略愿景。

《決定》的全面性和明確性給我留下了深刻印象。中國領(lǐng)導(dǎo)層致力于完善現(xiàn)代市場體系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化公共財(cái)政改革，發(fā)展縮小城鄉(xiāng)差別的機(jī)制，開放金融領(lǐng)域以及保護(hù)環(huán)境。

中國領(lǐng)導(dǎo)層承諾讓市場在資源配置中起決定性作用。中國的新愿景將釋放私營部門的活力，繼而加快向更高收入國家的轉(zhuǎn)變。

在此，我想強(qiáng)調(diào)，市場作用的加強(qiáng)并不會(huì)削弱政府的作用。相反，市場機(jī)制的有效運(yùn)行離不開政府能力的提升，政府要確保社會(huì)公正公平、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)執(zhí)法以及處理外部性等市場無法調(diào)節(jié)的問題。

當(dāng)前的任務(wù)極具挑戰(zhàn)性。中國需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革，這點(diǎn)說起來容易，做起來難。

今天，我將重點(diǎn)講述公共財(cái)政改革對(duì)于中國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和包容性發(fā)展的重要性，具體內(nèi)容涉及稅收、地方政府財(cái)政、公私合作和國有企業(yè)改革等領(lǐng)域。

公共財(cái)政改革

首先，我將談?wù)務(wù)毮苻D(zhuǎn)變和公共財(cái)稅改革。

很高興看到《決定》強(qiáng)調(diào)通過轉(zhuǎn)變政府職能支持市場發(fā)揮更大作用。在提供良好的公共服務(wù)、營造有利于市場發(fā)展的環(huán)境等方面的政府職能將愈加突出。

《決定》要求增加社會(huì)支出，滿足日趨成熟的中國經(jīng)濟(jì)不斷增長的需求。要實(shí)現(xiàn)以創(chuàng)新促增長、進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)楦呤杖胨絿遥托枰哟笕肆Y本投資。隨著人口的快速老齡化，中國還要加強(qiáng)社會(huì)保障體系，包括提供全民醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老金。

要為上述舉措提供資金，就需要通過調(diào)整稅收體系來增加財(cái)政收入。中國已經(jīng)歷了重大的稅收改革，目前正在試行一些重要舉措，比如對(duì)服務(wù)業(yè)改征增值稅，允許地方政府引入房地產(chǎn)稅等。然而，中國需要做的還有很多。在此，我建議稅收改革遵循以下六個(gè)原則：（1）充足性，提供必要的資源；(2)公平性，保證收入和財(cái)富的公平分配；(3)簡單性，有利于繳納和征收；(4)中立性，避免干擾經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常進(jìn)行；(5)激勵(lì)性，調(diào)整外部性，鼓勵(lì)采取必要措施；(6)前瞻性，預(yù)見未來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，比如人口變動(dòng)與經(jīng)濟(jì)增長放緩。基于以上原則，提出四項(xiàng)具體的稅收改革措施。

首先，有必要提高稅收在GDP中所占比重。中國的財(cái)政收入占GDP的22%，與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國34%的平均水平相比，所占比重仍相對(duì)較低。中國可通過擴(kuò)大稅基來增加稅收，包括設(shè)立新稅種、提高稅收征繳率和征收?qǐng)?zhí)行力。

第二，促進(jìn)公平。中國在提高累進(jìn)個(gè)人所得稅所占比例方面仍有改進(jìn)空間。目前，個(gè)人所得稅僅占地方和中央政府稅收總和的6%，征稅基礎(chǔ)目前也僅限于工資，應(yīng)在此基礎(chǔ)上有所擴(kuò)大。同時(shí)，對(duì)資本收益、房產(chǎn)、遺產(chǎn)和贈(zèng)與財(cái)產(chǎn)征稅將有助于建立更具累進(jìn)性的稅收體系。

第三，中國應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大增值稅稅基。這將提高稅收體系的中立性和簡單性。在社會(huì)人口老齡化加劇、勞動(dòng)力人口比重下降的情況下，將提供公平穩(wěn)定的收入來源，為成本日益上漲的社會(huì)保障提供資金。

第四，稅收體系應(yīng)該能夠應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)。我注意到，中國在持續(xù)推進(jìn)資源稅改革，將煤炭資源稅由“從量計(jì)征”改為“從價(jià)計(jì)征”。此外，還應(yīng)擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍，將石化產(chǎn)品等危害環(huán)境的產(chǎn)品納入征收范圍。此舉將為未來對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行征稅奠定基礎(chǔ)。

地方政府財(cái)政

要全面解決中國的公共財(cái)政問題，地方政府財(cái)政尤為重要。目前，地方政府占據(jù)了全國總支出的85%，但其收入?yún)s不到全國總收入的50%。當(dāng)中央轉(zhuǎn)移支付無法彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口時(shí)，地方政府往往會(huì)轉(zhuǎn)向預(yù)算外資金，導(dǎo)致地方債務(wù)累積。自2010年以來，地方政府債務(wù)已增長了67%。

盡管地方政府的總負(fù)債占GDP的30%，仍在可控范圍內(nèi)，但其過快的增速仍然讓人擔(dān)憂。此外，有近40%的負(fù)債是由不透明的地方政府融資平臺(tái)帶來的，融資平臺(tái)規(guī)避了《預(yù)算法》中關(guān)于地方政府舉債的禁令。自2008年以來，四萬億人民幣的一攬子刺激計(jì)劃中，有2/3的融資責(zé)任都落到了地方政府身上，這導(dǎo)致此類融資手段增多。

為解決地方政府融資平臺(tái)導(dǎo)致的諸多問題，中國應(yīng)該確立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管和規(guī)范機(jī)制，但更為重要的是重新審視中央和地方政府之間的支出責(zé)任分配，以便緩解地方政府的壓力。保證地方政府擁有充足的收入也至關(guān)重要。

增加地方財(cái)政收入可有以下幾種方法。

第一，首要任務(wù)就是強(qiáng)化地方稅種。國際經(jīng)驗(yàn)表明，在這方面，對(duì)自然資源和房地產(chǎn)征稅是合適的選擇。我很高興看到《決定》中討論了征收這些稅種的可能性。

第二，在提供教育、醫(yī)療和養(yǎng)老金等社會(huì)服務(wù)方面，除擴(kuò)大中央政府的支出職責(zé)范圍外，還應(yīng)考慮增加中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移支付。

第三，應(yīng)通過引入市政債券，增加地方政府舉債融資的靈活性。中央政府已經(jīng)在六個(gè)城市試行這一措施。與此同時(shí)，應(yīng)具備有效的債務(wù)管理和監(jiān)督機(jī)制，避免地方政府因疏忽而造成過度借貸。

此外，改革中還應(yīng)注意發(fā)展跨省補(bǔ)償機(jī)制，由較富裕省份補(bǔ)償較貧困省份。然而，這一機(jī)制需要精心設(shè)計(jì)，謹(jǐn)防會(huì)導(dǎo)致地方政府過度支出的道德風(fēng)險(xiǎn)或不當(dāng)激勵(lì)措施。

公共一私營部門合作(PPP)

既然和公共財(cái)政改革有關(guān)，我想在此談一下公私合作的作用。

公私合作是公共部門和私營合作伙伴間關(guān)于提供公共服務(wù)的一項(xiàng)長期合同。自20世紀(jì)90年代初以來，中國開展了1000多個(gè)公私合作項(xiàng)目，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，在交通、能源和水源管理等領(lǐng)域已投資九萬億元人民幣。最近，在提供市政服務(wù)方面也鼓勵(lì)采用公私合作的形式。

公私合作可以調(diào)動(dòng)私營部門的資源，降低政府提供公共服務(wù)的成本，更高效地提供公共服務(wù)。公私合作可改進(jìn)公共項(xiàng)目的籌備、采購和實(shí)施。這一模式可幫助中國的地方政府從服務(wù)的供應(yīng)方轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I方。

然而，公私合作的確會(huì)給地方政府帶來風(fēng)險(xiǎn)和潛在的財(cái)政成本。當(dāng)?shù)胤秸诠胶献髂Ｊ较孪蛩綘I合作伙伴提供穩(wěn)定收入來源時(shí)，政府就放棄了這部分收入。此外，公私合作通常會(huì)以隱性或顯性的政府擔(dān)保形式帶來或有債務(wù)。在發(fā)達(dá)和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體中，都有許多公私合作的失敗案例。技術(shù)規(guī)范和商業(yè)可行性不匹配、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制缺失和項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分等因素造成了諸多問題。

因此，我想強(qiáng)調(diào)公私合作項(xiàng)目并非萬全之策，應(yīng)加以精心設(shè)計(jì)、妥善實(shí)施，而不應(yīng)成為將支出轉(zhuǎn)移至透明度低的預(yù)算外資金的工具。從本質(zhì)上而言，我們應(yīng)該將其視為更高效地提供公共服務(wù)的方式。

國有企業(yè)改革

要允許市場在經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮更大作用，規(guī)范市場秩序，國有企業(yè)改革是重要一環(huán)。不僅如此，國有企業(yè)改革還與公共財(cái)政改革密切相關(guān)。在許多發(fā)展中國家，政府大量補(bǔ)貼低效的國有企業(yè)，導(dǎo)致財(cái)政支出過于寬松，消耗了政府的潛在收入。

十八屆三中全會(huì)肯定了國有企業(yè)在中國現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮的重要作用，同時(shí)承諾深化國有企業(yè)改革。由于公有制仍然是中國經(jīng)濟(jì)模式的支柱，所以挑戰(zhàn)就在于如何提高國有企業(yè)的效率。

中國的私營經(jīng)濟(jì)已創(chuàng)造了60%的GDP，提供了80%的新增就業(yè)崗位。但是，國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域仍由國有企業(yè)主導(dǎo)，有些私人投資受到擠壓。主要的銀行也屬于國有性質(zhì)，所以國企占據(jù)了大多數(shù)的貸款資源。

改革的另一選擇就是進(jìn)一步分離國企的管理權(quán)和所有權(quán)。這一模式已經(jīng)在一些國家取得了成功。可將國企公司化，在管理團(tuán)隊(duì)的選擇方面應(yīng)采取任人唯賢的舉措。

更為重要的是，應(yīng)允許私營企業(yè)與國企公平競爭。這一點(diǎn)與融資渠道尤為相關(guān)。雖然中國在開放金融領(lǐng)域方面已經(jīng)取得了顯著進(jìn)步，但金融資源仍偏向大型國有企業(yè)。中小企業(yè)的融資渠道有限，導(dǎo)致影子銀行激增，這是中國經(jīng)濟(jì)另一令人擔(dān)憂之處。

國企改革也對(duì)財(cái)政增收有一定意義。比如，《決定》提到將越來越多的國企利潤轉(zhuǎn)移到教育和醫(yī)療等公共事業(yè)支出和社保基金領(lǐng)域。總而言之，越強(qiáng)大、實(shí)行了改革后的國企繳稅就應(yīng)越多。

盡管面臨著眾多挑戰(zhàn)，中國仍然具備一項(xiàng)重要的比較優(yōu)勢，那就是可以學(xué)習(xí)成功和失敗的國際經(jīng)驗(yàn)。亞行可幫助中國從其他國家的改革中獲取重要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

對(duì)中國而言，有必要盡早實(shí)行這些改革。正如中國偉大的哲學(xué)家老子所言，中國應(yīng)該“天下難事，必做于易，天下大事，必做于細(xì)”。如果現(xiàn)在不迎難而上，那中國日后面臨的挑戰(zhàn)會(huì)更加艱巨。

作者系亞洲開發(fā)銀行行長。本文是作者3月23日在中國發(fā)展高層論壇2014年會(huì)上所作的演講，本刊根據(jù)錄音整理，略有刪節(jié)。