社會救助制度如何實現法治化？
——專家學者就《社會救助暫行辦法（草案）》提出建議

策劃執行/本刊編輯部

社會救助制度如何實現法治化？
——專家學者就《社會救助暫行辦法（草案）》提出建議

策劃執行/本刊編輯部

導語

近年來，我國的社會救助事業蓬勃發展，社會救助制度體系基本建立，社會救助制度法治化在探索中前行。

2013年12月25日，國務院總理李克強主持召開國務院第34次常務會議，會議審議了《社會救助暫行辦法（草案）》，決定向社會公開征求意見。會議強調，社會救助是向特定困難群眾提供及時、必要救助的托底性保障制度，是“保基本”中的基本制度。要下決心進一步推進政府職能轉變和部門職責整合，把目前分散的低保、特困人員供養、受災人員救助及醫療、教育、住房、就業等方面的救助措施統籌起來，加快構建與經濟社會發展水平相適應、與其他保障制度相銜接、逐步完善的社會救助體系，使救助工作科學化、規范化、法制化。毫無疑問，在中國社會救助制度建設進程中，這是具有里程碑意義的一項重大決策。

為增強政府立法工作的透明度，提高立法質量，根據國務院第34次常務會議決定，2014年1月2日，國務院法制辦就社會救助暫行辦法向社會各界公開征求意見。

本刊特別邀請社會救助研究領域卓有成效的專家學者，從不同角度就健全社會救助法律法規建言獻策。

建言

應加快制定有質量的社會救助法規

全國人大常委 中國人民大學教授鄭功成

社會救助關乎城鄉居民特別是低收入群體的起碼生活保障，提供的是能夠免除公民生存危機的安全預期，體現的是政府的責任，維護的是社會底線公正，具有很強的政策性，迫切需要運行在法制化的軌道上。在各項社會救助制度還需要進一步深化改革才能逐漸走向成熟、定型，而國家立法機關又無法在短期內制定一部專門的社會救助法律的背景下，由國務院先行制定一部有質量的綜合型社會救助行政法規就顯得特別具有必要性與緊迫性。新的社會救助行政立法，既要以現行法律、法規、政策為基礎，又要對現實有所超越，在遵循這一制度內在發展規律的基礎上，牢固把握這一制度走向成熟、定型的合理取向，妥善解決立法中的一些關鍵性問題。

一、社會救助立法需要充分體現兩個基本取向

基于社會救助實踐中的部門分割、制度疊加與普遍代辦及其導致的一系列問題，我國社會救助立法需要充分體現兩個基本取向：一是從單一制度走向綜合型的社會救助制度。即將基于分散立法與部門或系統分割的最低生活保障、災害救助及其他基于居民生活困難所必需的醫療救助、教育救助、住房救助等項目，納入統一的社會救助法規中進行規范，真正形成綜合型的社會救助制度，切實守住保障民生的底線。二是社會救助對象需要從低保對象向低收入群體擴展。即受助群體不能等同于低保對象，而應當是低收入群體中需要救助才能維持起碼生活保障的城鄉居民，低保對象只是低收入群體中最困難的群體，它只是低保制度的對象，而一部分收入雖然超過低保線的低收入家庭當遭遇到特定的困難事件時也會陷入生活危機之中，從而需要相應的救助制度給予援助。現行制度實踐中及國務院公布的《社會救助暫時辦法》（草案）征求意見稿均將社會救助的受助對象限定為低保對象和特困供養人員，將專項救助簡單地疊加在低保制度之上，不僅不利于保障低收入群體的起碼生活，而且導致低保對象與靠近低保線的低收入群體的不公，它事實上是社會救助制度的扭曲，并極易形成貧困陷阱。因此，應將社會救助對象明確擴大至“低收入家庭”（收入超過低保線一定額度的家庭），其中低保制度適用于低保線，而醫療救助、教育救助、住房救助、臨時救助等項目宜與低保資格脫鉤，將其受益對象擴大至“低收入家庭”，且各救助項目的資格條件應有所不同。唯有如此，才能真正守住社會保障的底線，并避免形成貧困陷阱而讓低保對象無法自拔。

二、社會救助立法必須解決好三大關鍵性問題

財政撥款是社會救助經費的唯一來源，這使得這一制度最能夠體現政府的責任與公民的社會權益，因此，立法中特別需要解決好三大關鍵性問題：

1. 消除群體分割與身份差異，實現社會救助權的平等。一是不再劃分城鎮居民與農村居民，而是按照城鄉一體化原則賦予城鄉居民平等的社會救助權，并在制度實踐中從城鄉分割走向真正意義上的一體化。二是取消農村五保制度或者特困人員救助，在各項社會保障制度已經得到全面發展的條件下，現行五保對象可以根據其生活需要分別納入生活救助、醫療救助、教育救助和急難救助等項目之中，并可以在待遇標準上有所優惠，但確實不宜繼續將某一群體單獨拿出來進行綜合保障了，因為繼續保留原有做法會導致制度紊亂與實踐中的不公，這種計劃經濟時代遺留的保障方式已經不合時宜，應當摒棄。三是消除受災人員救助的身份差異性，代之以緊急、公平、適度的災害救助專項制度，即受助對象不再局限于自然災害，也應當包括人為災害事故中受災后難以自我克服困難者，并將政府責任明確界定在緊急救助環節，提供的也應當是公平、適度的救助，需要將災后重建交由市場與社會來解決。

2. 厘清各級政府的社會救助財政責任，并在中央與地方之間合理劃分責任分擔比例，做到各級財政優先保障。一方面，立法中應當明確規定社會救助資金和社會救助工作經費由各級政府列入財政預算，并實行專項管理，分賬核算，專款專用，任何單位或者個人不得擠占挪用，對社會救助工作經費還應限定支出范圍和用途，這是財政預算必須給予優先保障的供款。另一方面，我國地域遼闊、人口眾多，地區發展又不平衡，還不可能由中央財政大包大攬，必須實行中央與地方分組負責制，為此，宜明確規定與地方政府的財政供款分擔比例（如6∶4或4∶6或5∶5），在現階段考慮到地區發展不平衡，中央可以多承擔一點責任，但以后宜逐步加大地方政府的責任，真正形成“以地方財政為主，中央適當補助”的財政分擔機制，但中央與省級對欠發達地區應當有相應的轉移支付，以確保社會救助在地區之間的差距逐步縮小。

3. 明確救助對象的權利與義務，將社會救助與扶持受助對象自立緊密結合。在這方面，現實中做得并不好，特別需要強化。例如，社會救助雖然是無償救助，法律、法規應當確保低收入困難群體的社會救助權得到落實，但受助者必須承擔如實申報并接受家計調查等義務，同時努力尋求就業機會或者接受就業部門提供的就業機會。此外，社會救助還宜與扶貧等公共政策有機結合。最好的救助政策是在解決受助者現實困難的同時還能夠扶持其自立，立法中應當具有明確的導向及激勵機制。

三、社會救助立法應當妥善處理好四對關系

社會救助雖然集中表現為政府責任，但依然需要妥善處理好如下四對關系：

1. 專業經辦與普遍代辦的關系。社會救助屬于基本公共服務，且事務繁雜，服務對象眾多，當前的普遍代辦方式不僅造成了制度運行規范難以得到保證，而且導致了公眾的信任危機，因此，應根據“管辦分離”原則，成立專門的社會救助經辦機構，負責具體業務經辦，配備專業工作人員。立法中宜有專章專門規定社會救助經辦機構的設置、職能、運行及問責方式。可以在縣級設置專門的社會救助經辦機構，負責統一登記、審核、待遇發放等工作，在鄉鎮設置經辦服務點（可以納入綜合型社會保障辦事處或者綜合性公共服務平臺），申請人不再向鄉鎮政府、街道辦事處，而是向經辦機構直接提出申請，但基層社區仍然可以做相應的配合工作，如協助家計調查、社會監督等。總的取向應當是由專業經辦機構主導，基層組織協助，以確保這一制度良性運行。

2. 懲治違法與維護尊嚴的關系。一方面，基于現實中“人情保”、“關系保”等現象，應當強化法律責任的規范，包括：對救助機構工作失職或者與申請人合謀騙取救助待遇者，應當有明確的懲罰機制；對騙取社會救助款物的申請人，應當加大懲治力度，對于屢次違法或者長期（如12個月）違法者可明確以詐騙罪論處，不能只作為治安管理處罰。另一方面，應當考慮維護受助者的人格尊嚴，最好的方式不是公示，而是家庭經濟狀況調查，因為公示意味著將人的身份“標簽化”，是對公民人格權的損害。在家庭經濟狀況調查不完善、不健全的情形下，為防止社會救助的不當利用，犧牲受助者的部分隱私即對受助者進行公示的做法在現階段仍然有必要，但這種“公示”的使用范圍應有適當限制，一些項目不應當使用，如教育救助中就應當徹底取消“公示”環節，因為“公示”將嚴重傷害到受教育者、尤其是兒童和青少年的人格，也與現有法律相沖突。在懲治違法行為和維護受助者尊嚴中尋求平衡應當成為社會救助立法中加以考慮的重要節點。

3. 政府舉辦與社會參與的關系。嚴格地說，社會救助是政府不容推卸的責任，不能接受社會捐贈，社會救助立法也不應當將社會捐贈納入。但這并不意味著完全排斥社會力量參與，因為導致貧困與不幸的原因有許多，政府并非萬能，沒有社會力量的參與，可能難以完成社會救助任務。例如，教育救助就不只是現金給付的方式，它需要各種各樣的教育與培訓服務，從而需要社會機構承擔相應的事務；災害救助中不僅需要保障災民的基本生活，而且需要相應的公共衛生與醫療服務，還需要心理輔導，沒有社會力量的介入，很難完成；還有對低保家庭的就業援助，也需要社會提供相應的工作崗位，等等。因此，社會救助確實需要社會力量參與，但這種介入宜由社會組織自主進行，并宜突出強調幫扶，政府則可以利用公共資源購買服務等方式來調動社會力量參與，而不宜采取政治動員或強制募捐等方式來用民間資源替代政府責任。

4. 新舊法規有效銜接的關系。在社會救助領域，現有的一些法律法規已有一些明確規定，有的還是采取規范的行政法規即條例的形式頒布，甚至還有一些法律涉及社會救助。例如，在法律層面上涉及社會救助工作的有《精神衛生法》《職業病防治法》《傳染病防治法》《義務教育法》等；國務院頒布的社會救助行政法規有《城市居民最低生活保障條例》《農村五保供養工作條例》《自然災害救助條例》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》等。除此之外，主管部門還頒布過相當多的社會救助方面的規章，還有一些地方性的社會救助法規或規章。因此，新的立法必須妥善處理好與這些法律、法規及規章的關系，有必要認真梳理現有法律、法規中涉及社會救助的內容，避免相沖突的條款。同時，宜以條例形式頒布新的社會救助法規。

社會救助亟待高層次的立法

中國社科院社會政策研究中心秘書長 研究員

唐鈞

據民政部《2013年第4季度社會服務統計季報》披露：2013年1～12月社會救助支出為1918.5億元。其中，城鎮最低生活保障支出724.5億元，農村最低生活保障支出841.9億元，城市醫療救助支出57.1億元，農村醫療救助支出120.7億元，農村五保集中供養支出73.9億元，農村五保分散供養支出100.4億元。（《2013年第4季度社會服務統計季報》，民政部網站）

自從2009年，中國政府的社會救助支出第一次超過了1000億元（1038.9億元）以來，僅僅5年，社會救助的支出差不多就翻了一番。于是，近年來，不斷有人大代表或政協委員在相關的會議上提出：“這么大的財政投入，沒有立法，問題很大。”（《全國人大常委會委員：希望盡快制定社會救助法》，人民網）

然而，雖然《社會救助法》從2005年就開始起草，但是歷經9年，屢次提交國務院常務會議審議均未通過。究其原委，是有關方面都想把與扶貧幫困沾點邊的現行政策都塞進社會救助法，使得這項法律變成了一個體態臃腫的大胖子，難入國家權力機關的法眼。2013年年中，《社會救助法》又改出了新的一稿，但是這次減肥瘦身又減得過分了，把與最低生活保障制度配套的醫療、教育、住房等“專項救助”都刪去了，最終還是在國務院常務會上仍然沒有獲得通過。

就國際慣例而言，社會救助法本應是所有社會保障法律制度中最為簡單明了、最少爭論歧義的一部法律。但是，在中國，對“社會救助”的理解上卻有著很多的分歧，這在世界各國的社會救助立法中十分罕見。

首先，“社會救助”是一個專有名詞，不能理解為“社會的救助”。社會救助的對象一定是政府對收入低于貧困標準因而生活發生困難的人群施行的現金或者實物的救助。在這里強調的是政府的責任，換個角度，社會救助就是人民的權利。按照這個劃分標準，作為民間的社會行動的“扶貧幫困”就不應該納入，而應該由“公益慈善法”去規范。

其次，衡量一項制度是不是社會救助，就看這項制度是否把“家庭經濟調查”作為制度實施的前提條件，這是社會救助的一個最明顯的特征。按社會救助的這個特征，對于低保對象的醫療救助、教育救助和住房救助，應該屬于救助，因為這些制度都是對低保對象實施的，這也就意味著是事先經過了家庭經濟調查的。同時，醫療、教育和住房都屬于最基本的“社會權利”，在這幾個方面，社會救助對象都是應該得到切實保障的。社會救助法關于制定救助標準的規定是這樣表述的：“最低生活保障標準，由省、自治區、直轄市人民政府按照當地居民生活必需的食品、衣物、水電、燃料、取暖、市內公共交通、日常生活用品等費用，參照上年度當地居民人均消費支出的一定比例確定、公布”。上述規定中顯然沒有將醫療、教育和住房這幾個與基本生活相關的影響因素考慮進去，所以必須另有配套的醫療、教育、住房等“專項救助”。

再次，社會救助是保障公民“社會權利”的，這也意味著公民“政治權利”的保障不在其列。以前法律界人士主張把“法律援助”納入社會救助法，這應該是個認識誤區。作為一個法治國家，法律援助是一項非常重要的制度。因為，法治的基礎是一整套盡可能完備的法律制度，在由專門的法律術語建構而成的大部頭法律制度面前，不具備專業知識的普通公民往往只能求助于通曉法律知識并富有訴訟和調解經驗的專業律師來幫助自己。但是，在當今世界上，律師提供的法律服務是基于市場配置的，這使收入有限的困難群體望而生畏、望洋興嘆，形成了“法院大門朝南開，有理沒錢莫進來”的尷尬局面。因此可以說，在現代社會中，若是沒有法律援助制度，“法治”將只是一個虛幻的傳說。

在這樣的社會經濟背景下，法律援助制度應運而生。中國的法律援助制度在2003年立法創立，十年來，在推動法治建設、幫助困難群體方面起到了重要的作用。但是，因為投入不足，其效果仍然不盡人意，但這不應該成為把法律援助納入社會救助法中的理由。因為這樣做，實際上是降低了法律援助的地位。目前在國內，很多地方都用低保標準作為確定法律援助對象的“生活困難標準”，但這樣做并不妥當。有研究表明，低保對象對法律援助的需要并不迫切；而需要法律援助的，往往是收入高于低保標準但生活又有困難的社會群體，譬如農民工、婦女、老年人、殘疾人和未成年人等等。所以，法律援助應該單獨立法，使之成為與社會救助法并列的一部基本法律：社會救助用于實現貧弱群體的社會權利，而法律援助應幫助社會困難群體實現“法律面前人人平等”。

還要指出一點：在《中華人民共和國憲法》的第二章《公民的基本權利和義務》中，有這樣的規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”憲法已經明確賦予人民社會救助的權利。

最后，關于社會救助立法進程有“迂回前進”的說法，于情于理，似乎都說得過去。然而，社會救助與社會保險同樣屬于社會保障法律體系中的基本法規，因此還是需要提高立法層次才夠力度。

建立更加積極的社會救助制度

南開大學社會建設與管理研究院院長 教授

關信平

《社會救助暫行辦法》（征求意見稿）的發布，意味著我國社會救助法制化邁出了積極的一步。筆者認為，目前制定社會救助法規的意義不僅僅是為了對現有的實踐做出制度規范，還應該通過頒布《社會救助暫行辦法》進一步提升我國社會救助制度的功能，促進建立更加積極的社會救助制度，使其在反貧困、改善民生和促進公平正義方面發揮更加積極的作用。更加積極的社會救助制度體現目標更加積極，措施更加有效，管理更加科學等方面。

首先，我國建立社會救助制度的目標應該更加積極。過去我們建立社會救助制度的目標只是定位在為貧困者提供基本溫飽。在當代社會中，這是一個非常低的目標。由于基本目標的低下，導致我國社會救助制度的水平低下，包括標準的低下、覆蓋面的不足、救助水平的低下和社會救助功能的發揮不夠。2012年，全國城市和農村低保標準僅為城市和農村居民人均可支配收入的16%和25%左右，從國際比較上看屬于很低的標準。低保標準的低下不僅導致救助水平的低下，而且還導致覆蓋面窄（目前我國城鄉低保對象僅占總人口的5.7%左右，救助面很窄）。同時，政府在社會救助方面的支出水平也很低。目前，每年全國在城鄉低保制度上的各級政府支出僅占GDP的0.3%左右。將所有社會救助項目的支出加在一起，再加上扶貧開發資金投入也不到GDP的1%。這樣的社會救助制度僅能做到維持最貧困家庭的最基本溫飽，而難以扭轉貧困家庭與普通居民之間越來越大的差距，最終會導致貧困家庭遭遇越來越大的社會排斥，這與我國全面建成小康社會和提升社會公平的發展目標是不相符合的。為此，《社會救助暫行辦法》首先應該體現出更加積極的發展目標：社會救助制度的基本原則不僅僅是基于對窮人基本人道主義式的同情憐憫，而是要體現社會公平；社會救助制度不是僅僅讓貧困家庭保持基本的溫飽而已，而是要讓貧困家庭也能分享全面建成小康社會的經濟社會發展成果，并且還應該對縮小收入差距做出一定的貢獻。

其次，應該制定有效的措施來實現上述更加積極的目標。《社會救助暫行辦法》中應該更加明確地規定社會救助的總體水平。建議按照當地人均收入（或收入中位數）的一定比例來確定低保標準。在現階段，城市和農村低保標準應該分別不低于當地人均收入的25%和30%。同時，在低保標準之外還應該再設立一個“低收入家庭”的標準，作為申請低保救助之外的其它社會救助項目的資格標準。現階段低收入家庭的標準可以是當地城市人均收入的35%，農村人均收入的40%。為此，各級政府應該較大幅度地提高對社會救助的支出水平。《社會救助暫行辦法》應該明確規定政府社會救助支出的年度（或五年）增長率不應低于同期財政收入的增長幅度。到2020年全面建成小康社會時，社會救助的覆蓋面應該達到8%～10%的水平，政府社會救助支出水平應該達到GDP的1.2%左右。也就是說，政府通過社會救助制度將全國年度創造的總財富中的1.2%直接轉給全社會最貧困的8%～10%的貧困者，使他們能夠過上有基本尊嚴的生活，幫助他們更好地實現社會融入，同時也對縮小全社會的收入差距做出一定的貢獻。

除了提升標準、擴大覆蓋面和提高財政支出水平之外，還應該有更加積極的救助辦法。如果救助辦法不合理，提升社會救助水平有可能導致“福利依賴”的問題。我們一方面不應該因害怕出現福利依賴而放棄積極的社會救助目標，更不應該簡單地將窮人和懶人劃等號，給提升社會救助水平貼上“福利養懶人”的污名，但另一方面也應該采取更加積極的、更有針對性的救助辦法去防止或降低福利依賴。過去我們習慣于用一些控制性的措施去防止福利依賴，如控制低保標準、采用“應得收入”、加強收入和財產審查等。對積極的社會救助而言，僅靠這些控制性的手段是難以達到目標的，而應該大力發展更加積極的服務救助。也就是說，在提升社會救助總體水平和增大財政投入的同時，應適當降低現金救助的比例，增大服務救助的力度。尤其是應該大力促進社會工作專業人才介入社會救助，為貧困者提供更有針對性的服務，既幫助他們克服生活中的困難，更幫助他們增強信心，恢復和提升能力，并且為他們提供社會支持，幫助他們克服社會排斥，使他們能獲得更多的就業和發展機會。《社會救助暫行辦法》在這些方面有一些促進性的規定，但還應該進一步加強，應該明確地將服務救助規定為社會救助的重要方式之一。

再有，《社會救助暫行辦法》應該促進建立更加科學的社會救助管理體系。一方面，應該明確規定中央政府和地方各級政府在社會救助中的財政分擔責任，最好能規定一個大致的財政分擔比例。另一方面，應明確規定設立社會救助經辦機構或崗位，應該強調社會救助管理的專業化和社會組織參與社會救助管理，將各類社會救助項目的基層經辦委托給專業化的社會組織承擔，以替代街道和鄉鎮政府的社會救助管理職能。再一方面，應該鼓勵在社會救助審批和動態管理過程中采用更加科學和專業化的方法，逐步替換“民主選貧”、“公示”等不夠科學的或效果不太好的方法。

社會救助立法應體現“四個整合”

中國人民大學勞動人事學院教授

韓克慶

經過近20年的改革試點和制度運行，對社會救助制度進行系統反思和頂層設計，出臺一部指導我國社會救助制度發展的法律，就顯得尤為迫切和必要。正是在這一背景下，經過多年醞釀的《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《暫行辦法》）終于出臺，并向公眾征求意見。本文就我國社會救助立法中應當注意的幾個問題提幾點看法。

本文認為，社會救助立法應當體現以下四個“整合”。

第一個“整合”：法律主體和目標對象的整合。首先，就國際經驗看，社會救助的主體是國家或者說政府。正因為如此，社會救助也叫公共救助。因此，社會救助的主體責任在政府是一個基本前提。其次，在具體的制度設計上，社會救助的法律主體應當明確和肯定。可能受我國特定的行政管理體制的影響，《暫行辦法》規定，在中央政府層面由“國務院民政部門統籌全國社會救助體系建設（第三條）。”但是，到了地方政府層面，社會救助的管理主體，由民政部門開始變為縣級以上人民政府。《暫行辦法》規定：“縣級以上人民政府應當將社會救助納入國民經濟和社會發展規劃，建立健全政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社會力量參與的社會救助工作協調機制，完善社會救助資金、物資保障機制，將政府安排的社會救助資金和社會救助工作經費納入財政預算（第五條）。”“縣級以上人民政府應當按照國家統一規劃建立社會救助管理信息系統，實現社會救助信息互聯互通、資源共享（第六條）。”這樣在中央政府和地方政府兩個層面，就出現了法律主體的錯位，拋開現實的考慮，至少在語序上是不周延的。再次，就社會救助的目標對象而言，《暫行辦法》中界定了太多的救助客體：既有最低生活保障家庭，又有特困供養人員，還有受災、意外傷害等特殊困難家庭。如此，社會救助對象的確定標準是什么、社會救助對象的基本單位是什么，在《暫行辦法》中體現得就不是很明確，甚至有點混亂。這一問題既牽涉到救助對象的選擇，也涉及社會救助制度的未來發展。本文認為，救助客體應當盡量簡單化處理，如以貧困、失依、遭遇風險為標準來進行厘定。

第二個“整合”：社會救助、社會保險與社會服務的整合。《暫行辦法》顯然考慮到了社會保障制度的整體運行和發展問題，尤其是考慮了社會保險、社會福利（服務）與社會救助的關系。然而，《暫行辦法》中最大的制度漏洞是沒有解決好社會救助與社會福利（服務）的關系。眾所周知，我國傳統意義上由民政部門統籌管理的社會救助與社會福利是兩個相互交叉的概念：社會救助由社會救濟演變而來，社會福利則承擔著社會救助的職能。如果說《暫行辦法》有缺漏的話，那么最大的缺漏就是漏掉了由民政部門管理的社會福利領域所涵蓋的制度內容和覆蓋對象。另外，《暫行辦法》中專門有 “就業救助”一章。本文認為，鼓勵就業固然是社會救助的重要方面，但是，貧困群體的就業促進功能，應該更多地交給社會保險制度、尤其是失業保險制度來完成。將“就業救助”納入《暫行辦法》，不僅不似諸如“以工代賑”那般順理成章，而且還有越俎代庖之嫌。

第三個“整合”：救助項目之間的整合。《暫行辦法》中各章規定了如下救助項目：最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助。總體來看，很難從中尋找出一條邏輯主線。如果單就需要滿足而言，可以從衣食住行等基本需要方面入手，但《暫行辦法》中又缺少精神慰藉和心靈關懷的內容；如果從救助對象的角度考慮，則應該按照貧困者、失依老人、失依兒童、殘疾人、風險受害者的邏輯順序展開；如果從社會保障的研究領域來劃分，住房救助和教育救助又明顯帶有社會福利或者公共福利的色彩。尤其是教育，在9年制義務教育等制度不斷完善的前提下，更多是一種福利，而不是救助。

第四個“整合”：懲誡與救助的整合。《暫行辦法》中專門有一章就“法律責任”進行了規定。本文認為，《暫行辦法》中有關懲誡的法律規定有些偏軟，對于違法行為的處理不夠強硬。“懲誡從嚴”與“依法救助”應當是社會救助立法的兩個基本目的。對于社會救助的制度運行來說，依法救助既包括工作人員的照章辦理、秉公行政，也包括救助對象的誠信無欺、遵紀守法。如果違法的機會成本太低，無疑會損害法律的尊嚴和公正。在《暫行辦法》的相關規定中，單單依靠對工作人員的行政處分、對救助對象的罰款和治安管理處罰是遠遠不夠的。

社會救助法的定位和框架

南京大學政府管理學院教授

林閩鋼

本文從借鑒發達國家和地區社會救助法的立法經驗出發，基于目前《社會救助暫行辦法》的討論，著眼于今后我國《社會救助法》的制訂，從社會救助法的定位和框架兩個主要方面提出相關的建議。

一、我國社會救助法的定位

（一）社會救助的目標。從發達國家和地區社會救助法的目標來看，主要包括兩個方面的內容：一是從個體的層面來看，在維護公民的基本生活權利同時，要強調幫助其個人和家庭自立。二是從國家層面來看，促進社會和諧穩定。因此，建議《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》第一條修改為：為了加強社會救助，保障公民的基本生活，并幫助其自立。從而促進社會和諧穩定，根據憲法，制定本辦法。

（二）社會救助的原則。第一，社會救助工作主要是政府行為，必須要遵循公開、公平、公正的原則，各國社會救助法一般不強調。第二，社會救助權是積極的人權，要求國家積極主動地作為，國家采取積極有效的措施才能保證公民社會救助權利的實現。因此，《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》的第二條強調了社會救助工作應當遵循及時的原則，還應該加上有效的原則，為今后開展社會救助的績效評估，進一步推動我國社會救助優化提供法律依據。因此，建議《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》第二條修改為：社會救助工作應當遵循及時和有效的原則。

（三）社會救助的籌資。社會救助的籌資是社會救助立法的關鍵。第一，在社會救助資金來源上，發達國家和地區的社會保障法或財政預算法規定社會救助支出在財政總支出中有一專門科目列支，并單獨編制社會保障預算，從而保證社會救助財政責任的落實。為確保社會救助的有效實施，許多國家都建立了社會救助經費由各級政府分擔的機制。為了保障我國社會救助制度的實施，社會救助資金強調由各級政府列入財政預算。第二，社會救助工作經費由各級政府列入財政預算，在分賬核算，專款專用的基礎上，還應限定支出范圍和用途。第三，為鼓勵社會力量進入救助領域，積極開展社會救助，各級人民政府應鼓勵社會組織建立社會救助公益基金，開展社會救助活動。因此，建議《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》第五條修改為：完善社會救助資金、物資保障機制，社會救助資金和社會救助工作經費由各級政府列入財政預算。社會救助資金實行專項管理，分賬核算，專款專用，任何單位或者個人不得擠占挪用。社會救助工作經費應限定支出范圍和用途。各級人民政府鼓勵社會組織建立社會救助公益基金，開展社會救助活動。

（四）社會救助的服務。目前實施的城鄉居民最低生活保障制度屬于現金型社會救助，即為救助對象提供現金支持，通稱“救濟金”。一般而言，現金支持只能幫助目標群體維持某種最低的生活水平，因此，這類現金型社會救助又被稱為“最低收入支持項目”。從發達國家和地區經驗來看，社會救助服務應該提到與經濟援助同等重要的地位，將經濟援助和救助服務有效連接起來，應是城鄉貧困家庭緩解和擺脫貧困的一個有效措施，也是我國社會救助制度發展的方向，需要鼓勵社會力量參與。因此，建議《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》第七條修改為：國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助服務工作。

二、我國社會救助法的框架

（一）社會救助法項目的設置。第一，從發達國家和地區社會救助法有關項目設置來看，一般是按內容來進行劃分，主要包括：生活救助、醫療救助、急難救助、災害救助等主要內容。從《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》第二章到第九章，分別為最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助。其中，特困人員供養和受災人員救助是按照救助對象進行劃分的，而最低生活保障、醫療救助、教育救助、住房救助、臨時救助、就業救助是按照救助內容進行劃分的。所以，在社會救助對象上和內容上，存在劃分標準不一致，內容重疊的現象。第二，不宜采用“最低生活保障”作為法律和法規名稱，可以采用“生活救助”或“生活扶助”。“生活救助”不僅符合國際慣例，而且還涵蓋了今后我國社會救助在對象和內容上要從絕對貧困向相對貧困發展變化的可能。第三，歸并特困人員供養。在《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》中，特困人員供養主要是指五保供養人員。今后可以把農村五保人員的一般生活納入生活救助內容，醫療方面的需求可以納入醫療救助，安葬等方面內容可納入急難救助來解決。第四，“急難救助”不僅應包括目前征求意見稿中的臨時救助，還應包括特困人員等人員的臨時救助。

（二）社會救助法框架的取舍。從理論上講，凡是有關社會救助的對象和內容都應該納入到《社會救助法》中，事實上，發達各國和地區的《社會救助法》都會依據政府的管理架構和職責劃分、歷史和社會等多種因素，有選擇性的入法。我國的國情更是如此，從目前的社會救助體系內容來看，形成了以城鄉最低生活保障制度、農村五保供養制度為基礎，以災害救濟制度、醫療救助、流浪乞討人員救助為主要內容，與住房救助、教育救助、法律援助制度相配套，以臨時救助制度為補充，與慈善事業相銜接的社會救助體系。

社會救助體系所包括的內容是否都要列入社會救助法的框架？本文認為，第一，要從政府職能的設定來考慮取舍。其中，住房救助、教育救助、就業救助和法律援助不在民政部“三定”職能中，并且住房救助、教育救助、就業救助和法律援助等專項救助制度其管理與運行機構與最低生活保障制度存在著較大差異。第二，更重要的是，目前已實施的《公共租賃住房管理辦法》，其對象為中等偏下收入住房困難家庭；《就業促進法》，其對象為就業困難人員。而住房救助和就業救助在《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》中，實施對象僅限定在最低生活保障家庭成員，在實施對象范圍上反而比以前縮小了。第三，住房救助方面已有《公共租賃住房管理辦法》（2012），就業救助方面已有《就業促進法》（2008年），法律救助方面已有《法律援助條例》（2003年）。因此，我國社會救助法框架中可以不包括住房救助、教育救助、就業救助和法律援助等專項救助，由此，建議《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》第二章到第九章進一步整合為：第二章 生活救助，第三章 醫療救助，第四章 急難救助，第五章 災害救助。

關于《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》的幾點建議

中南財經政法大學教授

趙曼

《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》共十三章七十條內容，涉及最低生活保障、特困人員供養和專項救助共八個方面的內容，并強調嚴懲騙取社會救助資金行為，鼓勵社會力量參與、促進社會救助與其他社會保障制度的銜接，以及克服救助制度的“碎片化”等。根據國務院法制辦的征求意見通知，筆者提出十二項修改或新增內容的建議。

建議一

將第五條改為：社會救助資金來源于國家財政撥款、信貸扶貧、社會捐贈和國際援助、社會救助基金增值等。縣級以上人民政府應當將社會救助納入國民經濟和社會發展規劃，建立健全政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社會力量參與的社會救助工作協調機制，完善社會救助資金、物資保障機制，將政府安排的社會救助資金和社會救助工作經費納入財政預算。

社會救助資金實行專項管理，分賬核算，專款專用，任何單位或者個人不得擠占挪用。社會救助資金的支付，按照財政國庫管理的有關規定執行。

各級民政部門對社會救助經辦機構各項業務、各個環節進行全程動態監督，確保社會救助規范操作。

理由：旨在使該條款契合社會救助資金的籌集、管理、運用、監管的流程。

建議二

將第六條改為：縣級以上人民政府應當按照國家統一規劃建立社會救助管理信息系統，實現社會救助信息互聯互通、資源共享。

建立全國跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經濟狀況核對機制，對社會救助對象實施動態管理。

理由：旨在進一步強調社會救助管理信息系統的功能及其運用。

建議三

將第七條和第八條合并。合并后的內容為：國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助。對在社會救助工作中做出顯著成績的單位、個人，按照國家有關規定給予表彰、獎勵。

理由：合并“同類項”，這兩條說的都是社會力量參與社會救助。

建議四

將第十一條改為：申請最低生活保障，按照下列程序辦理。

（一）由共同生活的家庭成員向戶籍所在地的鄉鎮人民政府、街道辦事處提出書面申請；家庭成員申請有困難的，村民委員會、居民委員會應當幫助其提出申請。鄉鎮人民政府、街道辦事處無正當理由，不得拒絕受理。

（二）鄉鎮人民政府、街道辦事處應在村民委員會、居民委員會協助下，對申請家庭100%入戶調查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議、信息核查等方式，對申請人的家庭收入狀況、財產狀況進行調查核實，提出初審意見，在申請人所在村、社區公示后報縣級人民政府民政部門審批。

（三）縣級民政部門在全面審查鄉鎮、街道上報材料的基礎上，要按照不低于30%的比例入戶抽查，對符合條件的申請予以批準，并在申請人所在村、社區公布；對不符合條件的申請不予批準，并書面向申請人說明理由。

（四）建立社會救助經辦人員、村民委員會和居民委員會干部近親屬享受社會救助備案制度，對備案的社會救助對象嚴格核查管理。

理由：旨在使本條款與國發【2012】45號《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》的內容保持銜接。

建議五

將第十四條改為：國家對無勞動能力、無生活來源且無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的老年人、殘疾人、重癥患者以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養。

理由：新增了“重癥患者”為特困人員供養對象，旨在使其與本暫行辦法第五條有關特困人員供養的內容保持一致。

建議六

將第十八條和第十九條在行文中的位置進行互換。

理由：第十八條和第十九條的內容都是針對特困供養人員的，旨在使第十七條、十八條和十九條的行文邏輯更清晰。

建議七

將第三十三條改為：國家對在義務教育階段就學的最低生活保障家庭成員、特困供養人員、以及縣級以上人民政府規定的其他特殊困難人員，給予教育救助。

對在高中教育（含中等職業教育）、普通高等教育階段就學的最低生活保障家庭成員、特困供養人員，不能入學接受義務教育的殘疾兒童，以及縣級以上人民政府規定的其他特殊困難人員，根據實際情況給予適當教育救助。

理由：新增“縣級以上人民政府規定的其他特殊困難人員”為教育救助對象，旨在體現社會救助工作因地制宜原則。

建議八

將第三十八條改為：住房救助采取政府救助與社會幫扶相結合的原則。城市住房救助主要是配租公共租賃住房、發放住房租賃補貼；農村住房補助主要是資助農村特殊困難農民搬遷、修繕和新建住房，資助因災倒房戶恢復重建。

理由：旨在對城鄉住房救助的對象與方式進行細分。農村危房改造的情況千差萬別，是否給予救助以及救助金額多寡應有標準。

建議九

將第四十七條改為：國家對在日常生活中由于各種特殊原因造成基本生活出現暫時困難的家庭，給予非定期、非定量的臨時性生活救助，其對象主要包括：

（一）在最低生活保障、特困供養人員和其他專項社會救助制度覆蓋范圍之外，由于特殊原因造成基本生活出現暫時困難的低收入家庭，重點是低保邊緣家庭；

（二）雖然已納入最低生活保障、特困供養人員和其他專項社會救助制度覆蓋范圍，但由于特殊原因導致基本生活暫時出現較大困難的家庭；

（三）當地政府認定的其他特殊困難人員。

理由：旨在使本條款中臨時救助對象的確定與教育救助、醫療救助等對象的確定標準保持一致。

建議十

將第五十九條和第六十一條合并。合并后的內容改為：縣級以上人民政府社會救助管理部門和鄉鎮人民政府、街道辦事處在履行社會救助職責過程中，可以查閱、記錄、復制與社會救助事項有關的資料，詢問與社會救助事項有關的單位、個人，要求其對相關情況作出說明，提供相關證明材料。有關單位、個人應當如實提供相關資料。縣級以上人民政府社會救助管理部門和鄉鎮人民政府、街道辦事處履行社會救助職責的工作人員對在社會救助工作中知悉的公民個人信息，除按照規定應當公示的信息外，應當予以保密。

理由：旨在合并“同類項”，這兩條說的都是有關社會救助對象的個人信息的管理問題，合并之后行文邏輯更清晰。

建議十一

建議在本暫行辦法第一章后新增有關社會救助分類的內容。

（一）經常性的社會救助，主要包括城鄉最低生活保障、特困人員供養、教育救助、醫療救助、就業救助等。

（二）緊急性的社會救助，主要包括受災人員救助、住房救助。

（三）臨時性的社會救助，主要包括低收入人群的救助和流浪乞討人員的救助等。

理由：旨在界定社會救助的外延或職能邊界。

建議十二

建議在本暫行辦法第一章后新增有關社會救助標準確定原則的內容。

（一）社會救助標準的確立以家庭為單位；

（二）社會救助標準以維持最低生活保障為基準。經濟發達地區，可以將社會救助標準與促進就業進行適當的結合，實施積極社會救助；

（三）具體的社會救助標準由縣級以上人民政府確定。各類社會救助標準依據各地區經濟發展水平和財政承受能力，以本地區基本食品費用支出和其他生活必需品費用支出為基礎，綜合考慮物價上漲等因素，原則上每年進行一次動態調整。

理由：基于有關社會救助標準的確定原則在該暫行辦法中應有一席之地。

結語

專家學者的研究與建議，是他們長期探索的結晶，充分體現了專家學者對民生的關注、對使命的擔當。加強社會救助法規建設是一項長期性的工作，當前，我國的社會救助正處于制度創新和體制轉型的關鍵時期，期望相關專家學者在此基礎上加大對社會救助實踐經驗的總結和提煉，積極建言獻策，為中國社會救助事業發展提供重要的智力支持。