從社區管理到社區治理有多遠？
——基于體制創新的視角

張 靜

從社區管理到社區治理有多遠？
——基于體制創新的視角

張 靜

“治理”理念的提出

十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，并以“社會治理”替代“社會管理”。由此，標志著“治理”理念正在從學術層面向公共政策層面轉換。在治理語境下，社區作為社會的基本組織單元和實現國家治理體系現代化的基本依托，如何實現從社區管理到社區治理的飛躍？本文擬在回顧分析社區治理體制的形成、歷史與現狀的基礎上，結合當前社區治理體制存在的問題，嘗試提供一條我國社區治理體制創新的路徑。

相關概念辨析

在“社區治理體制”語義場中，核心詞匯有兩個：社區和治理。在此，依據官方通用概念1，將“社區”界定為“聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”。一是社區治理體制創新研究本身就帶有濃郁的政治實踐意義；二是這個定義結合了社會學理論知識元素與中國當代現實生活形態元素。“治理”理論興起于20世紀末，聯合國全球治理委員會將“治理”概念界定為“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程”。2治理的核心要素在于它是多主體的互動與合作。

本文將社區治理體制定義為以聚居的地域為基礎形成的社會生活共同體，包括社區內的各種機構、組織，對社區公共事務進行管理的過程中，其機構設置、隸屬關系、權限劃分、功能作用及其運行規律所形成的體系、制度、方法、形式等。簡言之，即社區治理的組織體系和運行機制。

社區治理體制的現狀與問題

建國至今，我國社區治理體制的形成主要依托于以下幾個載體。在城市，有單位制、街居制、社區制；在農村，有人民公社制、鄉政村治。目前，我國社區治理體制還正處于改革初創期。理論上不成熟，實踐上缺乏經驗，給社區治理體制帶來了制度創新層面的新問題，許多根源性、深層次矛盾逐漸暴露出來。突出體現為政府職能轉變與社區自治能力生長之間的矛盾。具體來看，現階段我國社區治理體制主要存在以下問題：

第一，居（村）委會“內卷化”成為制約社區自治能力生長的組織因素。居（村）委會在社區治理和建設中發揮著重要作用。目前居（村）委會既作為附屬在城鄉基層政權組織及其派出機構之下的準行政組織，又作為基層群眾自治組織的雙重身份，使其在承擔完成政府交辦的大量行政性工作和任務之余，無暇專注從事與居民自治事務有關的工作，從而無法履行“自治”這一應然角色。“‘內卷化’（involution）源于拉丁語，原意是‘轉或卷起來’。主要含義是內卷、內纏、糾纏不清的事物，以及退化復舊等意。”3在社會學領域使用時主要用來描述一種不理想的變革、演化形態，即系統在外部擴張受到嚴格約束的條件下，內部不斷精細化和復雜化的過程。回顧近一二十年我國社區建設的探索經歷，不難發現“在居委會的組織變革過程中，雖然新的組織形式要素（例如社區代表大會、居委會委員的直選等）已經產生，但居委會組織變革真正要指向的組織性質和實際運作機制卻沒有根本轉變。”4同樣的情況，也發生在農村社區內部。居（村）委會“內卷化”的直接后果就是組織功能的行政化。這顯然與培育社區自治力量的目標背道而馳。

第二，“鄉土社會”情結成為阻礙社區共同體生成的文化因素。共同體的存在是實現社區治理的基礎。共同體的生成依托于社區內部的共同關系和社會互動，或者叫做情感歸屬與傳統認同。相對于西方的契約文化，我國基層社會治理的實現一直是源自宗族制度的“鄉土社會”文化。傳統社會里，社區共同體的形成往往是自發的。進入到現代社會，家庭結構核心化和家庭規模小型化似乎正在消解“鄉土社會”的文化影響力，但是就日益原子化的個體而言，這種影響非但沒有消失，反而因為社會流動性的加快，在一些具體行為模式的表現上有所增強。例如：人們寧愿選擇與遠在千萬里之外的親友溝通，或者參加同鄉、同學會組織，也不會想到去主動結識近在咫尺的鄰居。這一方面說明城鎮化的加速推進，改變了人們舊有的居住方式，人與人的隔離感日漸加深。另一方面也深刻反映出“鄉土社會”情結反而成為現代居住環境下阻礙社區共同體生成的文化因素。

第三，資金投入水平不高成為影響社區服務效能的經濟因素。社區服務是社區治理體制的“產品輸出”環節。產品質量高低直接反映了體制設計是否合理、運行是否健康。社區服務的發展離不開大量資金的支持。綜觀世界各國，社區服務資金來源呈現多元化特點。其中既有政府的財政撥款，又有慈善公益組織、公民的個人捐款，也有自治組織的自籌經費以及非營利組織適度的服務收費。我國社區服務資金籌集渠道則比較單一，主要依靠中央和地方各級財政資助撥款，而且資金投入總量偏低。如果考慮到東、中、西部和城鄉區域間經濟發展差距，一些貧困地區的政府對于社區服務方面的財政支持更加困難有限。

第四，社區治理主體權能配置模糊成為遏制社區治理模式創新的體制因素。現代社區治理模式的根本差異取決于社區治理主體，即政府、社區組織、社區民眾之間權能的配置方式。經過近二十年的實踐摸索，我國社區治理模式呈現多元化發展趨勢。但是也應理性看到，在經歷最初運動式的社區建設熱潮之后，各地社區治理模式創新進入了一個“瓶頸期”。說明在這一輪社區體制改革中，政府職能轉變尚不夠徹底。該收縮的權力沒有收縮，而是變相強化和擴張；該盡到的職責沒有盡到，而是推給社會和市場。關于社區治理各主體角色定位的理論認知在學界和社會上已經有過很多討論，但是對于它們之間的權能配置關系始終沒有給出一個準確定位。這成為社區治理模式創新向縱深推進的掣肘。

社區治理體制創新的目標與路徑

社區治理體制創新涉及的核心問題是如何調整定位國家和社會的職能，重構基層政權與社區自治之間的關系。我們要努力構建的社區治理體制是結構合理、主體多元、運行有效的新型治理模式。在這種模式內部，國家與社會均化身為不同的治理主體，來自政府的行政權威不再被無限放大，而是與其他公共部門、私人部門保持互動合作關系，共同目標是實現公共利益最大化。為此，圍繞體制改革創新的前提基本條件，應從以下幾個方面推進我國的社區治理體制創新。

一是營造民主政治的社會環境和氛圍，培育社區自治文化。西方文化體系中，在國家與家庭之間存在一個民間組織及其活動領域，叫“市民社會”，后來發展為“公民社會”理論。它是以契約關系為軸線，以保障公民的基本權利為宗旨的高度理性化社會。與此相對應，中國文化體系孕育發展出的是基于血緣和地緣的宗族制度和禮治秩序。是“一根根私人聯系所構成的網絡”5基礎上的“差序格局”文化。居（村）委會作為基層群眾自治組織，除了地域共同之外，還缺乏構成社會生活共同體的要素：共同關系和社會互動。因此，創新社區治理體制的首要任務，就是為社會生活共同體的產生創造條件。否則居（村）民的自治精神培養也就無從談起。中國當下正在醞釀的民主政治改革將成為社區自治文化生成的一個契機。有學者提出，“民主政治的基礎是個人權利的確認和保護。民主是在尊重個人權利基礎上的多數決定，或者說是以多數決定來防止共同體的人格化身的為所欲為，從而保護公民個人權利的一種機制。”6歸根結底，個人民主權力的覺醒能夠催生社區自治文化。因為只有參與有可能影響政府決策行為的活動，才有可能達到直接維護參與者自身權益的目的，也才會真正有效提升居（村）民參與社區自治的意識。實現這一目標主要有賴于我國政治民主化的進程。

二是依托國家行政管理體制改革，收縮社區行政力量。長期以來，人們把社區治理視為政府的一項行政職能。這與我國計劃經濟體制下一直實行的是全能型政府職能模式不無關系。收縮社區行政力量與培育社區自治文化是一個問題的兩個方面，是此消彼長的關系。行政力量在社區無限擴張的結果，只能是以其他社會力量的萎縮為代價。目前中國改革已進入深水期和攻堅期，以簡政放權為要義的行政管理體制改革越來越成為核心和重點問題。改革開放30年來，我國行政管理體制改革取得了很大突破和進展。在改革的第一階段我們實現了“政企分開”，發揮出了市場配置資源的基礎性作用。在這一關鍵階段，我們的目標無疑是加快實施“政社分開”。社區治理體制要創新就必須先解決“政社分開”問題，這是體制改革的必由之路。在社區治理層面，基層政府及其派出機構需要將該縮減、取消的行政權力交由具備資質條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔。應嚴格界定政府在社區治理中的職能邊界，限制行政力量的過多過頻介入。只有行政力量收縮了，社會力量才能伸展。

三是探索社區服務項目化運作方式，實現社區治理多元共治。社區服務項目化運作方式，主要是從微觀層面探討社區治理體制創新的路徑。項目化運作是使用一種專業方法和技術，實現基層政府、居（村）委會、社會組織、社區居（村）民協同服務社區的有效載體，是對傳統服務方式的一種改革和創新。首先，項目化運作是以需求為導向的服務模式。項目開始之初，往往要先對社區服務需求進行充分的調查研究，避免服務供需之間的脫節，可以使有限的項目資金效益最大化。這與政府主導下的某些“形象工程”、“參觀工程”服務有了本質區別。其次，項目化運作為社會組織的能力建設提供了平臺。通過實施服務項目，社會組織獲得一定的權力、資源和空間，其發展壯大對于社區治理的多元共治格局形成具有重要意義。最后，項目化運作可以使得政府在社區公共服務領域更多地借助社會力量，通過購買服務關系，切實轉變職能。

（作者單位：民政部政策研究中心）

1 民政部. 民政部關于在全國推進城市社區建設的意見 [Z]. 2000-11-03.

2 俞可平. 治理與善治 [M]. 北京∶ 社會科學文獻出版社. 2000∶ 4.

3 計亞萍.“內卷化”理論研究綜述 [J]. 長春工業大學學報 (社會科學版) , 2010 (5)∶ 48.

4 丁茂戰. 我國城市社區管理體制改革研究 [M].北京∶ 中國經濟出版社, 2009∶ 32.

5 費孝通. 鄉土中國 [M]. 上海∶ 上海人民出版社, 2006∶ 20-25.

6 于建嶸. 村民自治∶ 價值和困境——兼論《中華人民共和國村民委員會組織法》的修改[J].學習與探索, 2010 (4)∶ 74.