建設一個常態的現代國家

◎陳 劍

作者為中國經濟體制改革研究會副會長、北京改革和發展研究會會長、研究員

黨的十八屆三中全會，就全面深化改革所涉及到的若干重大問題作出總括性的、方向性的論述。全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確了未來改革的總目標。這次《決定》的出臺，應當看作是在中國社會面臨重大轉型期間，在各種矛盾和困難面前所擬訂的較為務實的改革頂層設計，對未來中國發展是一個煥發正能量的文件。

建設一個常態的現代國家

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標，即“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這是一個有著很大注解空間的說法。以筆者看來，“推進國家治理體系和治理能力現代化”，就是使中國發展匯入人類文明主航線，建設一個常態的現代國家。

治理能力作為學術概念早已出現，卻是首次進入中共中央文件。何謂“國家治理體系和治理能力現代化”，對此可能有著完全不同的解讀。在理解國家治理能力問題上，美國加州大學邁克爾·曼教授對兩種權力的劃分富有啟示。他把政治權力劃分為專斷性權力（despotic power)與制度性權力(infrastructure power）兩種不同的權力。國家在行使專斷性權力時，無須與社會協商，可以獨斷專行。專斷性權力決策過程可能比較迅速，卻存在權力執掌者可能“為所欲為”，做出社會不歡迎的決策，遭到社會的抵制甚至反抗。

國家在行使制度性權力時需要在制度范圍內運作，需要征得社會的同意和尋求社會的支持。行使制度性權力過程看似緩慢，但由于決策過程中存在國家與社會的有效互動，其執行效能與效率會大大提高。因此，國家治理能力建設的實際是加強制度性權力建設，這涉及以下三個問題：

一是如何發展和完善民主制度？

制度性權力的基礎是政府的基本方針、人事構成及具體政策能反映整個社會的需要與訴求。只有落實民主制度，讓選舉民主起到更大的作用，才能實現治理能力現代化。

二是如何有效制約和監督政治權力？如果政府職能范圍可以任意擴大，權力行使過程可以為所欲為，就無法實現治理能力現代化。有效治理意味著政治權力必須受到制約，制約包括社會各種力量的監督和制約，權力之間建立的制衡約束機制。

三是如何確保公民權利的實現？約束政府權力與確保公民權利，實際是一個硬幣的兩面，亦即保障私權，制約公權。這就需要發展和完善法治。只有“法治中國”，才有“善治中國”。

而要解決好上述三個問題，“推進國家治理體系與治理能力現代化”，實際是中國如何向一個常態的現代國家邁進的問題。

筆者長期研究中國的現代化。依筆者看來，自英國工業革命開始起步的全球現代化運動，應當看作是人類文明共同發展的必經道路，區別只是在于先后不同，世界上所有的國家和地區，都先后卷入了現代化運動。中國35年的改革開放，屬于中國自1860年以來百年現代化歷史進程中第四個階段，也是最具有影響力、震憾力和激動人心的階段。但這一階段，雖然經濟持續增長，人民生活水平迅速提升，城鎮化快速推進，國家綜合實力迅速提升，但在治理水平和治理能力方面，卻有著極大的提升空間。

《決定》：推進了中國向常態國家邁進的步伐

要建設一個常態的現代國家，實際是建設一個具有現代國家的基本特征、社會制度架構基本上穩定不變的國家。作為一個現代國家，人們普遍認為，應當具有五個基本要素或五項基本構件。而這是一個現代國家所必須具備的。這五項基本構件是，比較公平合理的經濟制度、比較公平合理的法律制度、比較公平合理的政治制度、充滿活力的開放社會，開放多元的文化環境。只有具備了這五項基本構件，這樣的國家才能看作是一個現代國家。《決定》所涉及到諸多改革內容，正是大力推進上述五方面構件的現代化。

（一）經濟制度，“市場在資源配置中起決定性作用”

何謂比較公平合理的經濟制度，普遍的看法是，就是經濟自由，公平競爭的法治的市場環境，市場在資源配置中起決定性作用。中國35年的改革開放，其市場化取向的改革，應當看作是中國35年取得成就的主要原因。但當下中國，市場經濟體制仍不完善，“半計劃、半政府”特征明顯，由于政府掌控了對重要資源的配置，使得市場對資源配置的基礎受到了嚴重侵蝕。此外，不同所有制的企業沒有享受到公平待遇。特別是民有經濟，本身是市場經濟的基礎和主體，但在現實生活中，與其它性質的企業相比，在一些領域和一些地區，經常會受到不公平因素的干擾，進而影響了民營經濟在中國的發展，影響了中國經濟潛能和優勢的發揮。為此，《決定》提出，“市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題”。

《決定》強調“市場在資源配置中起決定性作用”，隱含的信號是，市場作為資源主要分配者的地位，政府需要管住“閑不住的手”，政府不能過多地介入經濟活動，尤其是對于一些過于微觀的事務不能插手過多。政府的工作就是為市場經濟健康發展提供健康的公平競爭和法治環境，在公共服務領域擔當主要供應者的作用，即建設一個公共服務型政府，也即李克強總理在上任之初提出的“兩個凡是”理念的實施，即“凡是市場能夠做到的，交給市場；凡是社會能夠做的，交給社會”。

比如強調“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎”，把兩者放在同等重要地位，《決定》這一提法，較之以往又向前邁進了一步；

“公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”。財產權的保障，對一個現代國家尤其重要，只有保障公民的財產，社會的持續發展才有持久的動力。建立一個“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”，是建立一個較為公平經濟制度的重要基礎；

提出“提高國有資本收益上繳公共財政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。國有企業的存在是應當有利于推進社會福利，彌補市場失靈，如若不是，甚至相反，其存在的意義必然受到質疑。

上述諸多內容，正是建立一個較為公平合理的經濟制度的基礎性內容。

（二）比較公平的法律制度，依法、獨立、公正

何謂比較公平合理的法律制度，就是法律至上，公民在法律面前人人平等。中國幾千年封建專制，歷史上缺乏法治精神和法治傳統。而市場經濟，其精髓是法治。要建設市場經濟，就必須加快法治建設。但由于中國幾千年的人治傳統，雖然我們已經建立較為系統的法律體系，但有法不依、執法不嚴、選擇性執法等現象較為普遍。公民在法律面前人人平等的原則，由于諸多因素影響，也沒有得到很好的實施。領導的看法、領導的想法、領導的說法，往往左右了法律的方向。訴訟原則，往往是大案講政治、中案講影響、小案講法律，這些都是中國目前法治建設中“人治”的寫照。

法治建設，與整個民主制度建設密切相關，涉及到政治制衡、司法獨立等相關原則，要為公民提供一個較為公平合理的法律制度，還需要付出巨大努力。

《決定》提出，“建設法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，維護人民權益。維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革，確保依法、獨立、公正行使審判權、檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度”。

《決定》對司法體制改革使用的“依法、獨立、公正”三個詞，預示了在推進法治建設現代化方面，有望取得新的突破。

此外，廢除勞教制度，“健全錯案防止、糾正、責任追究機制，嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據排除規則。逐步減少適用死刑罪名”等改革舉措，也是推進公平合理法治制度的重要內容，對完善人權司法保障制度有著重要意義。

（三）比較公平合理的政治制度，協商民主有望實現突破

一個較為公平合理的政治制度，一定是公權力得到很好監督，并保障對每個人人格和權利的尊重。這也是自由平等的基本含義。人生而平等，每個人在尊嚴和權利方面都是平等的，享有與生俱來的不可剝奪的生命、健康、自由和財產權利。自由是人全面發展的前提，也是人類進行創造的基礎和源泉。自由不是空洞的概念，而是言論、信仰等基本權利的實現。

目前的問題是，由于政治架構設計存有缺陷，對一個好的政治體制對人類長遠發展的意義認識不足，沒有實現權力之間的相互制衡。現有的一些監督和制衡手段相對乏力，使得公權力過于張狂，經常逾越法律允許的邊界，產生了較為嚴重的腐敗現象，同時也嚴重影響了公民言論、信仰等《憲法》賦予的公民基本權利的實現。此外，由于利益表達渠道不暢，公民政治參與不足，這些都影響了一個較為公平合理的政治制度的建立。

《決定》的第八部分，“加強社會主義民主政治制度建設”對此提出了一些完善措施。

在建設一個較為公平合理的政治制度方面，不僅在第八部分，《決定》的諸多內容也與此有關。有亮點的是，筆者以為，主要有以下四個方面：財稅改革、權力制約、賦予農民更多的財產權利和協商民主制度的改革。特別是協商民主制度建設，有可能成為下一輪中國政治改革的突破口。

現實中，一方面，由于預算管理不夠科學化專業化，因此，善用公共財政的水平還有待提高。預算管理的粗放，既導致了突擊花錢、搞形象工程等現象的屢禁不止，也成為滋生腐敗的重要緣由。與此同時，隨著公共財政向民生項目的支出比重越來越大，不少地方政府的財政狀況趨于緊張。一些地方還出現了征收“過頭稅”、“過頭費”的亂象。因此，建立現代財政制度，一方面必須改進預算管理制度，另一方面必須完善稅收制度。財政改革本質上是一場政治改革。現在的問題是，如何將對預算的民主監督真正落到實處，沒有嚴格意義的民主監督就無從實現“取之于民、用之于民”的民本目標。

當今中國，二元結構嚴重束縛了農民諸多權利的實現。《決定》對城鄉二元結構弊端作了坦率表述，“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”。要“賦予農民更多財產權利”，“推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”。

“賦予農民更多財產權利”表明的是對土地制度改革的積極探索。看似是經濟問題，實質卻屬于政治變革內容。

《決定》對協商民主的推進，改革的意味濃厚。

例如，近期中國各省區市的政協主席退出省區市的黨委常委行列，如果理解是強化政協組織建設，則意味著，中國人民政治協商會議全國委員會以及所屬的各級組織，在中國政治舞臺上的作用有可能會有所強化。也就意味著，涉及經濟和社會發展的重大事項必須協商，即黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一，將會充實其具體內容，有實質意義的變革。

(四)一個充滿活力的社會，“激發社會組織活力”

一個發育健全且充滿活力的社會，主要由三個部分組成：政府、營利性的組織--企業和非營利性組織三部分組成。而非營利性組織，因而又稱第三部門。只有第三部門的充分發展，政府將本應由社會承擔的大量社會性事務交由社會組織承擔，政府職能的轉變才有可能完成，整個社會才會充滿活力。改革開放以來，政府職能有所轉變，社會組織開始發育成長，但沒有改變政府強大、“社會”弱小的局面，特別是社會組織的成長發育仍然弱小且不規范。按照李克強總理的說法，“凡是社會能夠做到的，都交給社會”，現在的問題是，政府將大量社會事務交給社會，弱小的社會能否承擔？為此，培育和發展社會組織就成為改革的重要內容。《決定》提出，“改進社會治理方式。激發社會組織活力。正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”。并對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類共四類社會組織重點培育和優先發展，成立時直接依法申請登記。這些舉措，對推進社會組織的健康發展無疑有著重要作用。

（五）開放多元的文化環境，“積極吸收借鑒國外一切優秀文化成果”

一個開放多元的文化環境，應當是文化多元，不同的思想和流派能夠自由成長。《決定》提出，要增強“文化軟實力”，“培育和踐行社會主義核心價值觀”，以激發全民族文化創造活力為中心環節。要“積極吸收借鑒國外一切優秀文化成果”等，都有利于開放多元文化環境的建立。但如何“積極吸收借鑒國外一切優秀文化成果”，需要有具體改革舉措。如何定義“一切優秀文化成果”，也是一個看似簡單，實際十分復復雜的問題。

幾個問題探索

(一)十八屆三中全會的歷史地位

黨的十一屆三中全會之所以具有歷史意義，是中共告別了長期堅持以階級斗爭為綱的“左”的做法。而這個做法，特別是文化大革命十年內亂，給這個國家帶來了深重的災難，幾乎每個中國人都感受到這些做法迫切需要改變，改革幾乎沒有任何利益集團的阻礙。正是順應了絕大多數人民的普遍期盼，十一屆三中全會將黨的工作重點轉到以經濟建設為中心上來。35年改革開放的歷史證明，這個會議具有里程碑意義。十八屆三中全會的中國，歷史方位發生了巨大變化，當今中國所面臨的矛盾和問題，其解決難度，可能遠遠超過35年前，幾乎每一項改革，在現實生活中實施，都可能會遇到這樣或那樣的阻礙。全會對未來中國帶來怎樣的影響，需要改革的實踐給出答案。

(二)2020年的改革目標能否完成

《決定》提出，“到二○二○年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。從現在算起，到2020年，如果是到2020年元旦，只有六年時間，即使是到2020年12月31日，也只有七年多時間，85個月。要在這樣一個較短時間，完成《決定》提出的諸多改革任務，“在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”，難度很大。

筆者以為，只要以習近平為總書記的黨中央真正將改革作為新一屆中央領導集體的第一要務，團結帶領中國人民共同奮斗，雖然有險阻，有困難，特別是沖破利益的籬笆，一些困難和阻力就不會有想象的那么大。重要是改革步伐必須扎實推進，有效執行。