優化城市群生產生活生態空間結構的總體思路

◎汪陽紅 盧 偉

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“劃定生態保護紅線”，“建立國土開發空間開發保護制度”。城市群作為人口經濟活動高度密集的區域，隨著人口和經濟活動的進一步聚集，生產生活生態空間的矛盾將日益突出，必須通過加強空間管制，進一步優化城市群生產生活生態空間結構，有效協調城市間空間拓展沖突，促進以生產空間為主導的國土開發方式向生產—生活—生態空間協調的國土開發方式轉變，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。

優化“三生”空間結構

1.統籌“三生”空間布局

我國人多地少的國情決定了我們不能粗放占用土地，只能走資源集約節約發展的城鎮化道路。城市群不僅當前，而且未來仍將是承載高強度人口和經濟活動的區域，其生產生活生態空間利用矛盾將十分突出，必須高度重視城市群國土空間的合理開發和利用，保障區域經濟發展與人口資源環境相協調。優化城市群“三生”空間結構，要從區域整體角度出發，制定城市群空間管制規劃。根據不同國土空間的自然屬性、資源環境承載力明確劃定三類用地空間的管制界限，嚴格保護生態用地、農業用地，嚴格限制生產生活用地空間盲目擴張，同時也要考慮未來承載人口和經濟發展的需要，規劃好后備開發區域。樹立“精明增長”、“緊湊城市”理念，建設集約型城市群。發揮土地多樣性功能特征，促進各類土地復合利用，提高綜合利用效率，如大型區域基礎設施建設推行多設施共用通道，充分考慮耕地的生態功能，促進耕地生態系統與城市開放空間有機結合。

2.劃定生態保護紅線

流域、湖泊、濕地、山脈等生態系統往往跨越城市行政區范圍，成為單一城市國土開發和城市治理的盲區。劃定生態保護紅線是城市群空間管制規劃的重要內容，要構建點線面結合、點狀開發、面線保護的基本生態格局，維護區域生態系統的穩定性和完整性，為各城市共同開展生態空間保護提出要求。要通過開展城市群生態資源調查，制訂區域生態用地分類體系，根據管制需要，將生態用地歸結到能與規劃管理相融的管制區域類型上，即保護區及重要生態功能單元、區域生態廊道、生態保育區和城鎮建成區綠地等，并進一步從區域、景觀尺度劃分這些類型，確定城市群生態網絡格局。實施生態系統分類管制、生態需求分片管制、生態功能分區管制、生態用地分級管制。在生態空間保護中，要注意將耕地尤其水田，列為一種重要的生態功能類型予以保護，使農業的生產功能與生態功能結合起來。

3.優化人口產業空間布局

合理評估城市群核心城市和外圍城市資源環境承載能力及當前承載的產業和人口水平，順應核心城市去工業化和外圍城市產業結構演進的方向，綜合考慮核心城市對城市群腹地的輻射帶動效應，推動產業和人口向資源環境承載能力較強的城市和地區集聚和轉移，置換出核心城市的生活空間和生態空間。優化調整城市群內各城市老舊城區，城市內部和跨城市工礦區、傳統產業集聚區的生產和生活空間布局，減緩生產和生活空間混雜布局對生活居住的影響程度。調整生態脆弱地區的生產和生活空間布局，減緩生產空間和生態空間疊加布局、生活空間和生態空間疊加布局對生態空間的破壞和侵占程度。

不同發展階段城市群的優化重點

1.成熟型城市群

對于發展相對成熟的長三角、珠三角、京津冀等城市群，要從更適宜生產的國土空間地域單元，向既有利于高級生產的國土空間、同時也是最適宜生活居住的國土空間提升。約束城市群核心城市生產空間和生活空間的無序蔓延，提升外圍城市生活空間承接核心城市人口外溢的能力，避免核心城市生產空間對外圍城市生態空間的過度侵占，盤活和高效利用存量生產和生活空間，逐步恢復林地、水系等生態系統，率先打造“區域—城市—社區”一體化的面向居民生活服務的生態網絡系統，一體化建設連通的全域生態廊道和版塊。控制外圍城市生產空間擴張對城市群跨界生態空間的侵占，爭取在外圍城市生產空間比重提升的同時，區域生態環境質量有所改善。著力協調農業建設布局與綠色開暢空間的合理配置，提高農業生產基地功能同綠色生態空間功能的復合水平。

2.成長型城市群

對于處于快速成長過程中的山東半島、遼中南等城市群，在生產空間小幅增加的前提下推動核心城市國土空間向更有利于高級生產的方向升級，逐步提升核心城市生活空間人口集聚能力和水平，增加外圍城市生活與生產空間比重，率先推動核心城市和外圍城市生產空間的對接融合，增強外圍城市對核心城市生產空間的置換能力，避免核心城市對外圍城市生產空間的單向轉移。引導城市與城市之間按照軸向帶狀擴展模式擴展，避免圈層式空間擴展模式，引導產業和城市空間發展過程中采用“極核—串珠模式”，盡量避免“連綿模式”，防止人工建設切斷完整的海陸生態系統。規劃城市群各城市生態空間與建設空間相互穿插，依托河流、大型工程、交通道路沿線以及城市內部街道構建以楔形、帶形、片狀為主要形態的生態空間，為實現一體化建設廊道組團網絡化城市群生態空間結構奠定基礎。

3.發育型城市群

對于處于發育過程中的川渝、鄂東等城市群，要穩步增加核心城市和外圍城市生活與生產空間的比重，適度降低城市群重點發展地區生態空間比重，提升國土空間的開發利用強度，適度增加生產空間的比重。對于城市群內部的農業生產區域著力協調農業建設布局與綠色開暢空間的合理配置，提高農業生產基地功能同綠色生態空間功能的復合水平，適度增加農業生產和生態復合空間比重。

不同空間尺度區域的優化重點

1.城市層面

在城市層面，每個城市都要樹立建設生態型城市的目標，通過編制生態空間規劃，形成城市基本生態網絡，維護生態底線，明確綠地、林地和濕地等生態資源的總量和布局結構，劃定生態控制線，制定各區縣生態空間管制導則，保障城市可持續發展。建設集約城市，以精明增長的思維進行生態管制和土地利用，在規劃期限內設置“城市增長邊界”，阻止城市無序蔓延，對城市開發規模和節奏進行彈性管制。采取混合布局等新理念，利用公交引導城市發展（TOD）。發揮土地多樣性功能特征，促進耕地保護與生態功能相結合。根據不同城市空間拓展特征，構建各具特色的“三生”空間保護模式。

2.大都市區（圈）層面

在大都市區（圈）層面，推進圈層模式向組團模式轉變，將圈層中心的生產生活空間向周圍各組團遷移，將圈層中心的工業生產空間向以城帶鄉模式發展的城市遷移。圍繞核心城市要構筑起便于中心城市人口向外圍腹地活動的游憩空間；結合外圍地區不同城鎮的功能定位，提高相應的生產生活生態空間比例；增加農業生產和生態復合空間的比重。統籌大都市區域空間規劃，合理劃定重點發展地區和城市交界地區的生產、生活和生態空間，以小城鎮為載體在中心城市周邊構建城市的“緩沖帶、過渡帶”。對于一些生產和生活空間碎片化、生活與生態空間割據現象嚴重的區域，應積極采取有效的政策和措施對現有的生產空間進行再優化整合，逐步恢復被生產空間侵蝕的生態空間。

3.城市群層面

在城市群層面，重點協調城市間跨界生態系統的保護和協調，推進建設和保護綠色開敞空間系統，大力保護生態敏感區，以各城市生態空間的連接為著力點，統籌規劃生態廊道。以各城市生態空間的連接為著力點，統籌規劃生態廊道。以各城市交通基礎設施的互聯互通為基礎，注重將區域的生產空間和生活空間規劃培育成為“極核—串珠模式”，避免城市邊緣區的無序蔓延，嚴格控制城鎮沿道路發展形成“馬路城鎮”的空間形態。對核心城市和外圍城市的生產和生活空間進行合理規劃，切實保護各城市間必要的綠色間隔，將外圍城市生產空間對核心城市生活空間的影響程度降至最低，同時引導外圍城市形成生產空間和生活空間有序協調發展的格局。