中國經濟面臨的挑戰和出路

◎陳道富

中國經濟面臨的挑戰和出路

◎陳道富

陳道富，經濟學博士，國務院發展研究中心金融所研究室主任

中國經濟已到了轉折的十字路口。經濟增長的邏輯面臨根本的改變，與此相適應的體制、機制，也需要全面轉變。但路徑依賴、原有資源配置對新結構的制約、轉型過程的“破”“立”關系把握，都給中國經濟“脫胎換骨”帶來難度和風險。中國需要直面挑戰，充分利用我國擁有的資源和制度優勢，承擔必要的成本和風險，深化改革、推動經濟完成“華麗轉身”，為中國經濟增長開創新的時代。

中國經濟面臨的挑戰：增長、轉型和風險

中國經濟面臨最大的挑戰是轉型。以往存在明確的產業方向，通過政府集中資源辦大事，以生產為中心，“跑馬圈地”式粗放擴張，出口導向型的經濟增長階段基本結束。民眾需求從生存轉向生活，從使用閑置資源轉向優化配置資源，社會快速老齡化。我國經濟需要逐步形成內需驅動，建立以消費者為中心的社會。我國的分工體系將得到拓展，對有助于降低社會交易成本的制度需求強烈，特別是對社會服務、法制、金融等需求上升。降低成本、提高效率成為企業競爭的重點。通過激發活力的單一制度變革，在原有制度體系下的修修補補，已不足以應對經濟轉型。我國需要理念和制度體系的根本轉換，需要重塑政府、市場和社會之間的關系。政府既需要引導這輪偉大的轉型，更要實現職能的轉變，彌補社會服務不足，轉向提供社會公共服務，提供良好的經濟和社會秩序。

當前較為急迫的挑戰，是資源錯配和體制機制扭曲。當前我國經濟過度依賴于“土地財政—房地產—影子銀行”循環，導致各類成本高企。為了把經濟保持在較高的水平，應對國際金融危機，我國在相當長時間內過度使用需求刺激政策，延緩了經濟轉型，原有的經濟結構矛盾進一步積累。

適應于原經濟結構的金融體系，在利潤壓力和實體經濟錯誤信號引導下，源源不斷地將經濟資源直接或者間接配置于加強原有結構扭曲的領域，抬升了市場利率水平，惡化了金融體系的脆弱性，擠出了新興的中小企業資金需求。金融體系的運行，建立在脆弱的政府隱性擔保和房地產泡沫的基礎上。原有的增長體系和潛在的新增長體系已都在競爭社會資源。在這種環境下，延緩經濟結構調整，不僅積累系統性風險，還扼殺新的增長點。

基本判斷

1.需求政策空間有限，有效性下降

在缺乏存量調整和供給側改革的環境中，所能允許的經濟波動越來越窄，宏觀經濟調控的空間越來越小，總量政策越來越無效，不得不借助部分行政性調控工具。

進一步通過企業加杠桿的方式，刺激需求的空間已不大。2008年以來，我國企業的資產負債率持續上升，5000戶工業企業的資產負債率已接近62%，各類企業債務占GDP的比重已達到166%，處于較高水平。

金融資源的錯配，進一步降低了貨幣政策的有效性。社會融資（扣除股票融資）與規模以上工業企業的負債（扣除應收帳款的增加）之間的差距保持在較高水平，大量的社會融資投到非工業企業領域。2010年以來，規模以上工業企業的負債水平維持在4萬億元左右，但社會融資總量快速上升到12-16萬億元之間，兩者之間相差8-12萬億元。2008年之前，規模以上工業企業負債占社會融資總額的一半左右，2009年以來，則下降到25%-30%左右。

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財政赤字的空間也不大。在實體經濟缺乏明確投資方向的時候，財政的帶動作用有限。我國的基礎設施投資占投資的比重已達到20%以上，具有瓶頸或沒有現金流基礎的基礎設施投資空間越來越小。我國的財政赤字率已達到2.1%左右，考慮到近期地方債務的快速膨脹，財政債務空間也不大。粗略計算，我國政府債務占GDP的比重已處于40%-60%之間，地方政府的現金流越來越緊張。進一步考慮到快速的老齡化，養老和醫療等隱性負債嚴重，我國已不宜為刺激經濟而繼續累積政府債務。

2.需更注重供給側改革，重塑政府、市場和社會的關系

成本快速上升是我國當前經濟運行的主要特征之一。既有房租等商務成本、勞動力成本、原材料環境成本高企，又有社會交易成本（沖突的協商和信任成本）高企。這與持續的貨幣投放、原有結構延緩調整、凍結過多社會資源有關，也反映了相對價格的變化，是產業升級轉型所必需的。但高成本的背后，也反映了政府過度干預、壟斷等人為因素，是“供給約束”和“供給抑制”。

3.形成新增長機制，需要啟動適當的存量調整

原有的資源配置已嚴重影響了新增長機制的形成。一是增長機制的轉換，是利益格局的轉換。只有通過較充分的存量調整，才能觸動和改變現有利益格局，才能倒逼相關領域改革。二是存量和流量問題相互交織。在沒有很好隔離的情況下，歷史上存量結構的責任問題不解決，將始終制約新機制的形成；過于輕易解決，又易引發道德風險。三是存量問題是個無底洞，優先吸收著社會資源。維持存量結構，需要債務不斷擴張，資源不斷投入。更重要的是，存量和流量之間存在“救火”和“防火”競爭。存量調整屬于“救火”，其緊迫性高于“防火”，將導致資源的浪費和進一步錯配。

我國上世紀末的銀行改革提供了一個實驗。當時銀行業已“技術性”破產，國內的爭論集中于先剝離不良資產，還是先建立有效的銀行運行機制。最終證明，只有剝離銀行的不良資產，才有可能建立有效的銀行治理機制。

在資源已較充分使用的經濟環境中，實體經濟的“去杠桿”，消除政府不合理的隱性擔保，是建立市場合理激勵約束機制、實現經濟轉型所必需的。實體經濟的調整，將給金融體系帶來一定程度的動蕩。歐債危機給我們的一個重要啟示是，我國宜借助金融市場的動蕩，理順金融領域中政府與市場的關系，構建多層次、分工合理、界限清晰的金融風險分擔和應對體系，促進金融體系向更加市場化的方向演進，推動貨幣調控和金融監管適應金融體系變化的轉型。

金融不再“加杠桿”，通過行動糾正市場普遍存在的“道德風險”，則是破壞“僵尸企業”存在條件，啟動實體經濟“去杠桿”的重要因素。考慮到金融調整具有自我加速的特點，當且僅當實體經濟已進行不可逆的“去杠桿”，且開始建立起合理的激勵約束機制時，就宜大幅度放松貨幣，隔離金融體系中的不良資產，切斷金融系統的自我惡化對實體經濟的不必要損害，使金融系統能正常發揮作用。

政策建議

（一）大力推動供給側改革，便利中國經濟轉型

除自然壟斷外，我國當前供給側的問題，從根本上看，是財政欠賬和權利保護問題。表現為：一是社會服務提供不足，如權利的合理界定和保護，社會保障體系的建立，市場秩序的維持等；二是要素市場化程度不足，如要素市場的準入和退出、價格的市場化定價等；三是基礎設施建設欠缺，特別是信息、法制等；四是政府管理能力不足。

為此，一是正確看待我國的財政空間，盡快建立和完善我國的社會保障體系。國際上，從中等收入國家到高收入國家，普遍出現國債負擔率跳升的現象。如果我國能充分利用潛在的國債空間，以及我國特有的國有資產、外匯儲備，建立適合我國的社會保障體系，則能有效緩解我國的財政約束，有助于推動我國包括戶籍、土地、養老、醫療、教育等領域地改革，甚至對高度依賴于社會安全網的金融領域改革也有裨益。二是更加清晰界定公民權利，激發企業家精神，允許土地、資金、勞動力等要素的自由流動和市場定價，釋放市場空間。特別是推動土地確權和流轉，進而推動《物權法》等法律制度的完善。保護消費者權益，推動形成消費社會。三是重塑政府和市場關系。推動政府行政體制改革，更加透明，強化預算約束。轉變政府職能，減少政府對經濟的直接管制，增加政府的社會服務職能，理順社會管理體制。包括政府對市場準入的行政審批，對價格特別是要素價格的行政管制，直接干預企業的經營行為，管理企業的個別風險等。政府更加積極彌補市場不足，對技術創新、中小企業的稅收支持，如固定資產的加速折舊、中小企業的擔保體系和稅收優惠等。四是借機推動我國國有企業改革，特別是壟斷行業改革。在鐵路、電網、電信、石油、銀行領域，通過適當分離（電網、路網分離）、分拆，引入競爭因素。真正實現從國有資產管理到國有資本管理的轉變，政企、黨政分開。適當降低國有資本比例，將資金更多投向民生領域。

（二）建立必要的社會、經濟緩沖

我國的存量已足夠大，新的增長點還不足以替代。在建立新機制、推動市場化的過程中，會加劇原有矛盾和資源錯配的暴露，引發風險的釋放和經濟的波動。原有存量問題的最終解決，在紙幣社會，還得借助貨幣發行和政府發債，保護易受通脹等收入再分配影響的弱勢群體。這是提高全社會風險承受能力的關鍵。

為此，除了積極培育新的增長點，適當維持原有結構中仍具有增長空間的增長點，如城鎮化、全球化等，我國還需要借助我國特有的資源，在經濟和社會上為調整以激發內在增長動力爭取必要的空間和時間。一是通過增加國有資產利潤上繳比例，減持國有資本等方式，構建有效的社會保障、救助等安全網，是短時間內不引發較高通脹、提高社會結構承受經濟下滑能力的方法之一。二是可通過外匯儲備的運用，結合人民幣國際化，鼓勵企業走出去，支持國際新興市場國家加速工業化進程，客觀上增加對我國的需求，主動構建適合我國需要的全球經濟發展格局，平緩我國去產能和去杠桿的速度。三是挖掘我國未被充分使用的財富來源。財富本質上是能給人的生活帶來便利的能力總和。當前階段，充分利用我國現有的土地（推動農村土地的確權、流轉，推動租值上升），國有企業效率提升（抑制壟斷，提高國企效率，引入混合所有制乃至從競爭領域及時退出），借助網絡大數據等帶來交易便利，打破內貿市場的地方和市場分割等。

（三）實現存量調整和增量改革的良性互動

當前我國的地方融資平臺（土地收入）、房地產和過剩產能、影子銀行的過度膨脹已相互聯系，成為一個自我維持的系統。房地產、金融領域的調整，都比較容易引發三個領域的共振，產生全局性的被動緊縮效應。地方融資平臺（包括隱性的）風險和過剩產能的漸進調整，是化解當前金融風險的核心和源頭，是唯一可能實現軟著陸的切入點。

化解地方融資平臺風險的關鍵，是要建立明確和合理的中央和地方、銀行和政府關系。當前，新的地方融資約束尚未有效建立，制約了中央政府對原有地方融資平臺損失的化解意愿，而原有的融資平臺風險尚未有效化解且與新的融資平臺風險相互交織，又影響了建立新的約束機制。

為此，一是可允許出現一至兩地的地方政府違約，啟動地方政府債務的調整。在風險處置過程中，應盡快明確“新老劃斷”。確定原有融資平臺邊界和后續融資等處理方案，明確三方在承擔最終損失方面的責任和分擔機制。對于現有的地方融資平臺的債務，在經濟合理性分類的基礎上，可通過對部分有現金流回報基礎的資產進行資產證券化。同時可允許銀行更大幅度地核銷，對于缺乏現金流基礎、且具有公益性質的項目，中央和地方在一定規模額度內，發行較長期債券進行替換，降低地方政府債務的利息成本。二是探索地方政府的債務融資方式。在明確歷史債務的處理方式、強化地方政府的債務約束方式以及公開披露政府資產負債表和財政收支基礎上，可考慮試點地方政府在銀行間市場自行發行債券。三是加快推進財政體制改革，明確中央和地方之間的財權、事權關系。推進政府行政體制改革，清晰政府和市場的邊界。

當前實體經濟資源的重新配置，產生合理的經濟結構，是金融體系安全的最終、最有效的保證。過剩產能的調整是金融體系不得不面對的資源重新配置過程。金融體系應盡快發展有助于經濟結構優化的市場和工具。為此，一是鼓勵市場化的兼并重組。可通過財政貼息等方式鼓勵金融機構發放兼并重組貸款，取消政府對兼并重組的不必要前置審批。除少量涉及國家安全的領域外，國家原則上不必對兼并重組進行審批。對于國有企業，其兼并重組作為重大事件，宜發揮股東代理機構的職責。二是適當降低債券、股票融資的投資項目要求，提供兼并重組的市場化融資來源。適當放寬債券、股票融資的“確定投資項目”的限制，允許市場主體在更長時間內選擇發行時點。