芻議民政領域政府和社會資本合作模式

馬俊達

芻議民政領域政府和社會資本合作模式

馬俊達

政府和社會資本合作模式（Public Private Partnership，簡稱PPP模式，個別亦稱P3s模式）是現代投融資方式的制度創新和公共產品供給方式的重要突破。近期，國務院高度重視投資的拉動作用發揮，要求積極推廣政府和社會資本合作模式，在電力、電信、交通、農業及教育、醫療、養老等更多領域向社會投資特別是民間資本敞開大門，推動社會投資和政府投資相輔相成，促進穩增長、調結構、惠民生。財政部印發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，重點關注城市供水、供暖、供氣、軌道交通、保障性安居工程、醫療和養老服務設施等領域PPP項目示范和財政扶持。這對于民政工作來說，無疑是一重大利好消息，宜予重視，主動發聲，順勢而為。

一、PPP模式的主要運行方式

PPP模式發端于上世紀90年代歐美國家，當前主要運用于基礎設施與公用事業領域，但由于各國發展理念和工作重心不同，尚無統一界定。在境外，PPP模式一般稱為“公共私營合作制”或“公私合作制”。在我國，主要稱為“政府和社會資本合作模式”，財政部此次發文，作出通常模式界定：由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。實踐中，PPP模式有多種表現形式。

一是“建設-經營-轉讓”的BOT模式（Build-Operate-Transfer）。即政府授予特許權，社會投資方為基礎設施項目進行融資并建設、擁有和經營基礎設施（有時亦可稱為BOOT）；在特定經營期限內，投資方（通常設立特定項目公司）向用戶收取費用，實現利益回報；期限結束后，所有權移交政府。近年來，在BOT模式基礎上演變生成“建設-移交”的BT模式（Build-Transfer），社會資本進行非經營性基礎設施建設，通過項目公司融資、建設、驗收合格后移交政府，政府向投資方支付項目總投資加上合理回報。

二是“建設-轉讓-經營”的BTO模式（Build-Transfer-Operate）。即社會投資方為基礎設施融資并負責建設，在建設完畢后，將基礎設施所有權轉讓政府，政府再以長期合同形式將其外包給投資方經營。在合同約定期限內，投資方通過向用戶收費等方式，收回投資并取得合理回報。

三是“建設-擁有-經營”的BOO模式（Build-Own-Operate）。即投資方依據特許權投資興建基礎設施，擁有所有權并負責經營。但特許權的獲得必須接受政府在定價和運營等方面的規制，政府通過規制保持對基礎設施及經營活動的適當控制權。

四是“購買-建設-經營”的BBO模式（Buy-Build-Operate）。即將已有的基礎設施出售給有能力改造和經營的投資方，由其以特許權形式經營這些基礎設施，但同樣必須接受政府在定價和運營等方面的規制和約束。

五是“租賃-建設-經營”的LBO模式（Lease-Build-Operate）。即政府通過長期租賃合同形式，授予社會力量利用自有資金拓展并經營現有基礎設施的權利。投資方在升級改造薄弱設施，及時足額向政府繳納租金前提下，開展經營獲取合理回報。

六是“移交-運營-移交”的TOT模式（Transfer-Operate-Transfer）。即政府對建成的基礎設施在資產評估基礎上，通過招標等方式出讓資產和特許經營權，投資方在合同期內擁有、運營和維護該設施，通過收取服務費等方式收回投資并取得合理利潤；合同期滿后，投資方將運行良好的設施無償移交政府。

除上述操作模式外，還存在“設計-建設-運營”DBO模式、“運營-維護-管理”OM&M模式、“打包協議”WAA模式等多種實踐形式。總的來說，這些形式各有千秋，也有共性。第一，設施建設及產權讓渡是PPP的基礎。無論哪種形式，實際上都是對政府投資經營模式與市場投資經營模式的折中，對國有資產產權交易與土地二級開發的變通，強調基礎設施建設（包括改造完善）而非土地流轉，并將經營權限定和資產移交的約定融入到伙伴關系、利益共享、風險分擔和產權讓渡的規則設計之中。第二，合作是PPP的精髓。通過公私合作，充分發揮公共部門和社會力量各自優勢，降低各自風險，穩定有效投資，最大程度發揮市場的資源優化配置作用。第三，融資是PPP的關鍵。PPP項目的投資人通常為社會資本甚至是海外資本，其項目融資有助于緩解政府融資和財政支出困境，同時有助于盤活社會資源。第四，公開競爭是PPP的依托。PPP項目的投資人通常通過招投標等公開競爭方式確定，以便維護國家利益、社會公共利益和投資人合法權益，增強經濟社會活力和公信度、透明度。第五，較長經營期限及規則約束是PPP的保障。PPP融資的利益回報主要面向用戶收費，資金回籠周期較長，通常不是三五年時間或一兩屆政府就能完結，不能異化成政府解決燃眉之急、向企業借錢的一時之舉。PPP項目實施期間，存在政府監督尤其是在定價、運營、土地用途限制等方面的規制，政府有權依照法律規定或合同約定進行市場干預。隨著實踐發展，PPP不再僅是一種融資模式，也成為創新公共服務和治理的重要抓手。

二、民政領域運用PPP模式的需求與可能

古往今來，大眾辛勤勞作，其重要追求就是改善養小送老等方面的待遇和條件。大力發展關乎弱勢群體和特殊群體的社會服務事業，既是增強人民福祉的重要手段，也是人類文明進步的根本標志。在現代社會不同階段，社會服務的資源供給、設施建設、服務提供和責任擔當，都存在個體/家庭、國家/政府、市場/企業、社會/非營利組織及相關宗族宗教等非正式組織的多元互動和共同分擔。尤其在當前混業經營和混合福利經濟時代，市場、社會與政府更是殊途同歸，民政等社會服務領域PPP合作模式的推廣運用已具備可行性。

一方面，民政領域運用PPP模式面臨現實需求。一是公共投資規模有缺口。民政是公共服務的重要領域，其服務提供離不開基礎設施等資源稟賦投入。伴隨工業化、城鎮化、老齡化等多頻共振，個人及家庭、家族的自我扶助功能在退化，尋求外部市場、社會和政府的服務供給和消費需求在不斷擴大，現有的養老服務、社區服務乃至殯葬服務等社會服務設施無論從規模還是數量來看，仍落后于現實急需，政府在這方面的財政投入和融資面臨很大缺口，屬于群眾急需、遲早要彌補、各方都需盡力的薄弱環節。二是傳統投資方式需審視。一段時間以來，一些地方和部門立足公共財力、親力親為開展養老服務、社區服務等領域基礎設施規劃、建設和運營，取得了長足進展和政績，但無論立項周期、成本收益還是管理質量、服務水平，易因人因時而異，難以精準對接消費需求、快速形成充裕供應，缺乏社會力量投融資速度快、目標群體定位準、市場服務意識強、經營管理一以貫之等方面的優勢，傳統的固定資產投資思路和科層制服務管理方式需要改進。三是合作投資方式需創新。近年來，各級政府重視在社會服務領域拓寬社會投資渠道、發揮社會力量能動作用。但對于一些依賴土地財政、或進入償債高峰期的地方政府來說，從稀缺土地資源中切出一定比例低價公益用地拱手他人長期經營，有得不償失之虞；對于擅長不動產投資與運營的社會投資方來說，膠著于“拿地-蓋房-賣房或會員資格-物業和服務”的經營模式，若通過“招拍掛”獲取商業用地從事社會服務則無利可圖，若通過定向劃撥獲取公益用地則難以抵押貸款和融資，在成本管理上跌跌撞撞。因此，在公益色彩較濃、周期較長、投資回報率不居高位的社會服務領域，宜在投資方式及產權交易方面有所突破。四是轉變政府職能需抓手。當前，在大力推行簡政放權的同時，社會各界對民政等領域增強服務職能的期望與日俱增，民政系統社會服務管理的壓力隨之增大。在社會化、市場化、產業化這方面，宜在發揮現有工作優勢、處理好補缺與普惠關系的基礎上，探索新路子新辦法，通過社會融資、合作建設、特許經營、產權讓渡等具體規則和措施，將服務產品供給的相關權利、義務、責任有機和統一地向社會轉移或過渡，逐步在社會服務方面將民政職能回歸到信息公開、公平選擇、監督指導與保障底線公平上來，實現“運動員”“劃槳人”向“裁判員”“掌舵者”的角色轉變。

另一方面，民政領域運用PPP模式具備一定條件。一是有成熟經驗可借鑒。發達國家普遍建立了政府與市場深度合作機制，對PPP模式相關業務范圍、資質資格、組織形式、實施程序及方式選擇、收費標準均有明確規定；我國基礎設施與公用事業領域PPP模式建設探索已有20年，在援用國際通行規則基礎上，結合本土實踐積累了豐富經驗，相繼出臺特許經營的部門規章1部、地方性法規8部、地方政府規章15部，這些都可為社會服務領域引入PPP模式提供借鑒。二是符合國家政策導向。在我國經濟增長速度換擋期、經濟結構調整陣痛期、宏觀經濟刺激政策消化期的“三期”疊加的大轉型背景下，國家緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化體制改革，加緊制定出臺了一系列轉變政府職能、發揮社會資本作用、解放和增強社會活力的政策文件，國務院常務會議還就推廣PPP模式作出專門部署，這些為民政領域運用PPP模式提供了方向指引。三是存在社會投資意愿。伴隨三十多年改革開放的財富集聚及治理理念推廣，市場領域的營利組織和社會領域的非營利組織在社會服務角色擔當方面，逐步從自發走向自覺，無論服務供給、管理還是融資、運營，都匯聚成為一股重要力量，具備了與政府合作的可能。尤其當前我國出現了一些可能引發經濟下行和風險增大的邊際變化，實體經濟及房地產、證券等投資領域營利空間逼仄有限、資金鏈斷裂風險增大，社會資本開始鐘意于康復養老等消費潛力總量巨大的新興領域，現金流穩定、投資風險小的養老服務等項目成為長期投資者的偏好。而且，對于社會資本來說，在非私有化的社會服務領域采用PPP操作模式，比其慣用的PE模式（Private Equity，私募股權投資模式）更加有效。四是具備一定物質要件。隨著大數據時代電商興起、物聯網服務的到來及生育率的降低、鄉鎮等行政區劃合并與調整、新農村建設及土地平整流轉，城鄉實體店面和公共設施空置率將逐漸增高，城鄉撤并學校、圖書館、培訓中心、辦公用房、老舊城區廠房等基礎設施資源，以及民政等領域服務設施存量完全可進一步盤活，進而成為政府和社會資本合作進行融資、建設、租賃和經營的固定資產與土地來源。

當前，在兼顧需求與可能的前提下，宜進一步解放思想、創新思路，參考實體經濟尤其基礎設施和公用事業領域成熟做法，積極推廣運用PPP模式，拉動和引導社會資本更好投向社會服務這一“藍海”領域。大體來說，在公開透明、競爭選擇基礎上，政府可將一定期限內的土地及其地上附著物使用權、服務經營權及政府信譽擔保為對價，選擇具體適宜的合作方式，交由社會力量承擔設計、建設、運營、維護社會服務設施的大部分工作，擴大社會融資和財政收益，避免初期一次性產權轉讓或后期高價位贖買；同時，政府以定價權、行政監管規制權及合同約束條款為依托，對社會資本興辦的服務設施與機構進行監管，兌現合同承諾，允許合理回報，防止不當得利，按期回購或回收產權并循環利用，維護社會服務業健康有序發展和公共資產保值增值。

三、統籌使用多項政策工具實施PPP模式

社會服務及社會政策不是純粹的公共支出安排，更不是經濟發展的負擔或束縛，而是解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力必不可少的促進因素。在民政等社會服務領域推廣運用PPP模式，不僅需要圍繞具體項目開展方案設計，也需統籌運用相關社會政策工具。尤其社會服務不同于基礎交通和市政服務，其市場化、商品化、排他性、強制性消費程度低，面向服務對象收費的范圍、規模、額度及消費穩定性存在局限，且需占用一定城市開發用地和后續人力物力投入，社會投資的回報效益相對低于以管網施工和班組運營為主的其他公用事業，因此更需一定程度的政策傾斜、扶持和吸引。

首先，做好科學規劃與制度設計。推廣實施PPP模式，宜樹立“新常態”思維，突破條塊分割的部門思維模式和“大項目、大工程”的招商引資模式。建議緊扣當前經濟形勢，將民生部門及社會事業作為穩增長、促改革、調結構、惠民生和防風險的重要部門和領域，探索經濟規律和市場規則在社會服務領域的運用，科學而審慎地將民政等“花錢”部門從經濟發展的幕后推向“投融資”的前臺。一方面，堅持“宏觀政策要穩，微觀政策要活，社會政策要托底”的原則，統籌發揮民政、財政、發改、規劃、建設、國有資產管理、金融、價格、審計等部門的合作與聯動作用，結合“十三五”規劃編制，循數管理，摸清底數，做好區域事業發展規劃、服務功能和群體區分、成本收益測算、項目試點選擇、競標方案設計和市場調控推演，防止決策的浪漫化和操作的隨意性；另一方面，宜發揮企業家等有識之士的智囊作用，多向PPP模式操作經驗豐富的領域、組織與個人進行專業咨詢，創新混業經營的新規則和跨界投資的新機制，建立健全政府融資平臺及組織體系，倡導契約自由、誠信公道、聚沙成塔，優先為實體經濟、中小企業主提供轉型生存和發展契機。另外，在探索實踐基礎上，宜按照法治精神和要求，適時出臺民政領域公私合作等方面規章辦法、行為指南，建立有效的爭議解決機制，規范、指引和保障民政領域社會投資。

其次，探索建立財政補貼制度。吸引社會資本優先投入社會服務領域，關鍵得建立穩定的投資回報機制，不能畏懼讓其有利可圖或占據市場，合作的目的是要形成社會服務領域“資方合理掙錢、政府少掏錢、群眾百姓受益”的多贏態勢。在一定階段和情形下，對項目收入暫不能覆蓋成本和收益、但社會公益屬性較強的PPP項目，地方政府可視自身財力狀況，給予一定前期費用補貼、資本補助，并逐步實現從“補建設”向“補運營”、“補磚頭”向“補床頭”“補人頭”的轉變。同時，加快清理名目較多的“芝麻費”，依法依規減免或抵扣相關稅費，鼓勵和支持金融機構提供融資、保險、期權抵押等金融服務，加大職業能力建設補貼和就業扶持，減少交易成本，讓投資者得實惠、后來者有信心，打消社會資本疑慮。

第三，用好政府購買服務的政策工具。政府購買服務與PPP都是通過競爭選擇和契約管理方式確定服務提供主體。不同的是，購買服務由政府即時給付資金，形成公私之間的委托代理關系；而PPP通過產權轉換和成本墊付，形成公私之間的合作博弈關系。在實踐中，政府既要成為精明的經營者，也應成為負責的購買者。可將二重角色結合起來，對政府承擔法定扶養義務的社會服務對象和服務內容，通過項目購買、崗位購買、服務券乃至購買資金與政府收益相抵扣等方式，優先選擇PPP經營模式下的服務機構提供服務，減輕政府當下財政支出壓力。

第四，充分運用風險管理和績效評估工具。PPP項目的關鍵風險點是防止相關權力支配者與投資方共謀，假借名目掠奪國家和社會財富。因此，風險管理和績效評估宜貫穿于PPP模式建設的始終。在可研論證、項目立項階段，宜注意政府決策、管理和執行角色的相對分離和彼此制約，注重發揮金融、管理、會計、法律、傳媒等第三方作用。在項目招投標、融資、合同簽訂階段，堅持公開透明、平等競爭原則，客觀公正產生最佳中標人。在項目實施、運營、維護、收益及移交階段，加強價格監管，對項目績效目標實現程度、公共服務質量、公眾滿意度進行綜合評價，并依據進行獎懲處分或接管處置。

第五，重視精神激勵和人文關懷。PPP模式在社會服務領域的推廣運行，是一項創新改革，需要改革的精神和創新的勇氣一以貫之。對于政府來說，促經濟保發展，“不怕慢、就怕站”，必須創新探索實踐、實施科學決策、完善政績評價，重視對民生部門經濟功能發揮及干部興業融資的激勵和褒獎。實際上，改革開放三十多年快速發展，就是政府率先創新、積極作為的過程。在當前經濟下行、社會浮動關口，更需政府部門先動起來。對于社會力量和社會資本來說，宜調適其投資心理“慢”下來、“穩”起來，強調社會服務公益屬性和社會貢獻度，引導由重短期投機套現向長期投資經營轉變。在打壓社會投機、弘揚社會誠信的同時，可通過鼓勵興辦社會企業、成立非營利組織、行業社團自律、公益慈善表彰、情系桑梓活動、企業家精神宣揚等方式，引導社會資本及企業家在重視經濟效益同時，追求社會價值及個體成就感、尊嚴感的滿足，共同增進經濟運行穩健程度與社會文明程度。