建設樂山大佛國家級旅游度假區的思考

李文飛

（峨眉山—樂山大佛風景名勝區管理委員會 四川 樂山 614000）

近年來，旅游產業由單一觀光型向觀光休閑度假復合型轉變給各地及旅游景區轉型升級和未來發展帶來了新的挑戰和機遇。在這一背景下，各地及旅游景區結合自身實際，創新思路理念，改變經營發展模式，大力培育旅游新興產業。其中，旅游度假區所具備的功能復合、順應休閑度假趨勢的優勢明顯，其創造全新旅游服務體系，創新管理服務機制，完善旅游綜合服務功能的能力，將會為提升接待服務能力和增加旅游收益帶來全新的變化，為其未來快速、優質發展贏得先機。為順應這一發展趨勢，樂山大佛景區適時提出建設樂山大佛國家級旅游度假區的規劃，積極開展相關籌劃工作，希望通過度假區建設來形成以樂山大佛景區這一旅游資源為核心、融合各類文旅項目的接待服務復合體，形成帶動周邊、輻射全市的旅游綜合產業集群，為景區未來建設發展插上展翅飛翔之翼。

一、旅游度假區發展歷史概況

國外旅游度假區最早可以追溯到古羅馬帝國時期，當時的羅馬及其附近開發出了溫泉療養勝地，后來溫泉度假傳播到北非海岸、希臘、土耳其、德國南部、瑞士以及英國，形成旅游度假區的早期雛形。進入20 世紀，伴隨著度假旅游的大發展，世界各地逐漸形成滑雪、山地運動、保健療養、休閑娛樂、海濱等度假類別的旅游度假區。2000年以后，國外旅游度假區的發展呈現出高端化、體驗化、私密化與產權化的特點，形成分時度假、俱樂部、產權酒店等多種度假業態與游輪、高爾夫、滑浪風帆、瑜伽、高級健身等多元化休閑方式結合的旅游度假區。

1992年，為加快全國旅游業發展，形成了一批具備帶動效應的度假區，國務院批準設立了12個國家級旅游度假區，即：大連金石灘度假區、青島石老人度假區、蘇州太湖度假區、無錫太湖度假區、上海佘山度假區、杭州之江度假區、福建武夷山度假區、湄洲島度假區、廣州南湖度假區、北海銀灘度假區、三亞亞龍灣度假區、昆明滇池度假區，隨后沒有再設立新的國家級旅游度假區。在20多年的發展過程中，上述12 個國家級旅游度假區結合各自特點，緊跟國際休閑度假發展趨勢，走出了不同的發展路徑，創立起了具備自身鮮明特點的休閑度假品牌，取得了良好的經濟和社會效益，為全國其他地區旅游度假區建設提供了寶貴的發展經驗。

二、建設樂山大佛國家級旅游度假區的背景

（一）符合國家宏觀政策

為正確引導國家級旅游度假區建設，適應旅游業轉型升級、休閑度假日益成為主流消費觀念的發展需要，在沉寂多年后國家旅游局重新啟動了國家級旅游度假區評定，并于2011年1月14日發布了《旅游度假區等級劃分》 國家標準（GB／T26358-2010）。作為度假區建設的綱領性文件，該標準在度假區確立、建設、市場定位等方面實現了跨越式轉變，突出表現為度假區建設應當以度假區環境、度假設施和項目布局為核心，評定標準更加全面、評定程序更加嚴謹，這些對于推動我國旅游度假區進入科學發展階段、增強市場競爭力具有重大意義。2013年國務院頒布 《國民旅游休閑綱要》（2013—2020年），在改善國民旅游休閑環境、推進旅游休閑基礎設施建設和加強國民旅游休閑產品開發與活動組織等方面提出了具體要求。2014年8月9日，國務院印發的 《關于促進旅游業改革發展的若干意見》 更明確指出，要將帶薪年休假制度落實情況納入各地政府議事日程，積極發展休閑度假旅游，加大對中西部地區重點景區等旅游基礎設施的支持力度，抓緊研究新形勢下支持旅游規劃編制的財政金融政策，優化土地利用政策等。對擬建設的樂山大佛國家級旅游度假區來說，上述文件在標準、土地、金融、休假、建設等各個方面的明確要求和規定，充分釋放了國民休閑度假熱情，激發了市場資本參與度假區建設發展的活力，為在體制機制上解決一些長期困擾度假區發展的瓶頸和難題指明了方向，為樂山大佛國家級度假區建設提供了有力的政策支持。

（二）順應樂山城市及旅游業發展需要

《樂山市國民經濟及社會發展十二五規劃》 提出，力爭在2020年前把樂山建設成為人口過百萬、面積為100 平方公里的“雙百”城市。《樂山市旅游產業十二五規劃》 確立了建設“國際知名、國內一流、四川第一”休閑度假旅游目的地的發展目標，積極構建景城一體國際休閑旅游度假城市。2013年樂山市委、市政府頒布的《關于建設國際旅游目的地實現旅游業發展新跨越的意見》 更明確提出，完善樂山大佛景區休閑度假旅游服務功能，打造景觀帶，開發三江環游及水上旅游項目，推進景城一體，到2017年建成樂山大佛國家級旅游度假區。樂山大佛景區及其周邊區域作為山水相連、景城相融的優質區塊，完全具備承接“雙百”城市建設和旅游業發展所需的條件，而樂山大佛國家級旅游度假區的啟動將進一步展現樂山精品化、休閑化、國際化的良好旅游形象，加快國際旅游目的地的形成，從而將樂山旅游培育成為全省旅游發展“多點多極支撐體系”中的重要增長極。

（三）滿足景區轉型升級的迫切需要

近年來，樂山大佛景區游客接待量節節攀升，建設發展迅速，取得了不俗的成績。但我們也要看到目前存在以下問題：

1.門票經濟已成發展瓶頸。景區有效管轄范圍小，沒有配套形成內容豐富的文旅活動，“吃、住、行、游、購、娛”旅游六要素僅占“游”這一項，收益單一，尷尬地居于旅游過境地的地位，是典型的門票經濟景區，這已成為制約景區發展的瓶頸。

2.景區承載能力已達極限。按照 《樂山大佛風景名勝區總體規劃》 規定，樂山大佛景區人次容量為280 萬人／年，而2011年為292.61 萬人次、2012年為303.33 萬人次，已經超過容量上限，可以預計將來游客量只會有增無減，急需通過提供新的旅游產品和文旅項目來實現游客分流，減輕景區遺產資源保護和容量壓力。

3.帶動效應未能充分顯現。作為擁有世界文化與自然遺產、5A 級景區和國家重點風景名勝區等稱號的著名景區，樂山大佛景區應當成為帶動周邊產業發展、促進景城相融的領頭羊，但受歷史和客觀原因所限，樂山大佛規劃區和周邊并未形成完備的休閑度假產業鏈和集群，很多優質區塊和資源還待字閨中，沒有惠及城市相關產業發展。

綜上所述，建設樂山大佛國家級旅游度假區已成為解決以上問題、促進景區轉型升級的迫切愿望，需要通過在體制機制、規劃建設等方面創新發展思路，才能順應休閑度假發展潮流，成為旅游度假區中特色鮮明的重要一極，最終將樂山打造成國際知名的休閑度假旅游目的地。

三、樂山大佛國家級旅游度假區的發展思路

樂山大佛國家級旅游度假區規劃建設總面積約40 平方公里，涵蓋北至岷江二橋、南至湯家壩、西至大佛景區三級保護線、東至305 省道150 米的區域，旨在充分共享樂山大佛這一世界品牌，指導幫助樂山大佛景區和周邊休閑度假資源優化配置旅游發展要素，整合發展、轉型升級，形成樂山大佛旅游產業集群，建成精品休閑旅游度假區。

（一）樂山大佛國家級旅游度假區的優勢

目前，國內較為知名的度假區如三亞亞龍灣度假區以海濱度假、蘇州太湖度假區以親水度假、福建武夷山度假區以山地運動及療養度假等為優勢資源，配套形成其他文旅產業，已成為度假領域的知名品牌。樂山大佛國家級旅游度假區的優勢在于：

1.文化底蘊深厚。坐擁樂山大佛、東方佛都和古寺名剎等旅游資源，擁有深厚的佛教文化、彌勒文化底蘊，具備禮佛、養生、康療等人文要素。同時，其臨城親水的自然環境，又串聯起古嘉州豐厚的漢唐、南絲綢之路、市井、禪茶、海棠、水鄉碼頭等文化，具備民俗文化體驗、運動娛樂等文旅活動要素。

2.旅游商業環境優越。正在開展的“兩航四鐵八高速一樞紐”交通建設，萬達廣場、青江CBD商務中心及其他眾多知名地標品牌的入駐和建成，將使樂山成為連接成都與川南、川西、重慶和云南等地的另一個重要樞紐以及四川西南的又一個經濟中心。而樂山大佛國家級旅游度假區正處于交通樞紐交匯、知名地標毗鄰的位置，客流、物流、資金流巨大，其匯聚四方資源和輻射周邊的帶動作用均十分明顯。具備開展商務會展、商貿洽談、藝術創意等旅游人文商業要素。

3.旅游地產優勢明顯。對樂山大佛國家級旅游度假區來說，其區域內可資使用的土地資源緊緊依附優質的旅游資源，是不可多得的休閑度假勝地，各方資金勢必趨之若鶩，峨秀湖國際旅游度假區、嘉州長卷的先行先試就是例子，這將為養生度假、旅游觀光、運動娛樂、商務會展等提供堅實的實體支撐。

（二）樂山大佛國家級旅游度假區的功能布局

結合規劃區旅游資源分布和地理環境實際，為發揮度假區優勢，實現文旅項目配套、功能相互承接，符合相關法律法規和規劃的規定，度假區的功能分區為“一心三大片區”：一心：大佛核心朝拜區；三大片區：樂城——傳統文化體驗區，樂山——山居文化創意區，樂水——商務運動養生區。

1.一心——大佛核心朝拜區。該區范圍為17.88 平方公里的樂山大佛景區規劃區，功能定位為宗教朝拜、文化娛樂、禪修養智、田園美食，重點在圍繞大佛，提升景區品質，挖掘文化內涵，拓展體驗空間。該區擬開發內容為：一是核心禮佛朝拜亞區。整合優化大佛、東方佛都、烏尤寺等資源，強化該區域的佛文化、彌勒文化中心地位。二是佛教文化體驗亞區。以大佛中軸線為基準，依據佛教理念在鳳洲島構建七步蓮臺，配套相關文旅項目。三是山地禪修休閑亞區。依托龜城山山地環境，復建東山寺、古炮臺和拜佛古道等，建設佛文化修持中心，營造禪修氛圍，擴展大佛文化深度體驗空間。四是生態人文娛樂亞區。在鞍山村、嘉華水泥廠等地修建彌勒文化園和配套項目，深度挖掘彌勒文化，打造一處集情景演藝、藝術展示、娛樂休閑為一體的文化園區。五是水鄉田園游憩亞區。依托杜家場原有村落，重新梳理水岸關系和鄉村田園空間，修建以禪境花園為中心，涵蓋水文化、濕地保護等的休閑群體。

2.樂城——傳統文化體驗區。該區規劃范圍為7.63 平方公里的岷江東岸片區，功能定位為休閑娛樂、文化體驗、文化度假，重點在以城市發展脈絡為軸線，融合傳統與現代、古典與時尚等元素。該區擬開發內容為：一是古嘉州風情帶。依托岷江東岸嘉定坊、嘉州長卷，沿江規劃集地方美食、旅游休閑的城市生態風情帶。二是南絲綢之路文化娛樂亞區。依托嘉州長卷以東低山區域，建設南絲綢之路大觀園等項目，深度挖掘南絲綢之路文化，再現當年盛景，彰顯城市魅力。三是海棠風生態休閑亞區。依托碧山湖森林公園，打造以海棠為主，兼有茶、花、竹、禪等元素的海棠香國。四是非物質文化遺產博覽園民俗體驗亞區。以佛光湖為中心，深度開發和綜合推廣樂山國家級和省級非物質文化遺產，配套相關體驗園。

3.樂山——山居文化創意區。該區規劃范圍為2.8 平方公里的省道305 線兩側凌云村區域，功能定位為禪意度假、藝術創作、藝術辦公，重點在融合古嘉州茶葉種植傳統和村落鑿佛奉佛傳統，形成一處集村落度假、文化創意功能為一體的禪修文化深度體驗區。該區擬開發內容為：一是禪意鄉村精品度假區。利用其毗鄰大佛的獨特地理位置，形成以拈香小鎮為代表、輔助古村、茶園等項目的特色山居度假村落。二是大佛文化創意度假亞區。利用與商務運動養生區會展博覽中心的互動關系，形成以佛事用品創作為主的匠人小鎮及系列制作街區。

4.樂水——商務運動養生區。該區規劃范圍為11.68 平方公里的青衣壩、王壩子、老江壩、湯家壩、馬桑壩區域，功能定位為藝術會展、商務運動、休閑養生、銀發養老，重點在以三江水文化為依托，針對相關市場，引入水主題養生度假品牌，構建一處水主題島群。該區擬開發內容為：一是會展商貿度假亞區。結合湯家壩的區位優勢，通過規劃國際博覽中心，打造一處以會展博覽為主，集商貿、交流、美食、住宿等為一體的現代化、生態化、智能化產業集群。二是商務會議度假亞區。結合王壩子與青衣壩一衣帶水、與城市聯系緊密的關系，打造以三江國際OFFICE PARK（商務花園或花園式辦公環境）為中心，集溫泉度假、會議商務、休閑美食等為一體的時尚化、公園化、主體化集群。三是品質運動娛樂亞區。充分利用老江壩天然的島狀地形，通過規劃國際水上嘉年華等系列產品，打造一個以高尚運動為主，集水上娛樂、濱水度假等功能為一體的娛樂運動島嶼。四是高端養生度假亞區。利用馬桑壩相對獨立、環境幽靜的特點，通過規劃東方養生島等系列產品，打造一個以高端養生為主，集船舶文化游覽、主題度假、特色體驗等功能為一體的養生島嶼。五是銀發養老度假亞區。充分發揮金燈村依山傍水、田園氛圍濃郁的優勢，規劃以大佛福灣為中心的項目，打造一個具備東方神韻的養老基地。

（三）樂山大佛國家級旅游度假區發展機制

1.完善度假區建設管理體制。1992年批準12家國家級旅游度假區建立時，政府處于絕對主導地位，這對推動度假區建設提供了堅實的體制機制保障，確保了初始階段各項工作的快速有力推進。以同處西部正在建設的西安臨潼國家旅游休閑度假區為例，該項目建設工作于2010年正式啟動，在政府主導（西安曲江臨潼國家旅游休閑度假區規劃建設領導小組）、派出機構（西安曲江臨潼國家旅游休閑度假區管委會）具體負責的機制下，該度假區工作推進順利，預計于2014年底前基本建成。樂山大佛國家級旅游度假區規劃范圍除樂山大佛景區外，還涉及到市中區、五通橋區、高新區、市級相關職能部門等，結合上述度假區建設經驗，從有序順利推進度假區建設工作，消除運行障礙和提高建設成效的角度出發，政府主導和引領作用應當得到充分顯現。在此框架下，形成政府主導、部門分工負責、市場資源充分參與的格局，并相對集中規劃建設、執法、管理、財稅和保護等事權和職權，確保政令統一，為各方社會資金的快速進入和項目的迅速實施營造高效、寬松的投資環境。

2.確保長遠目標和短期利益的有機統一。世界上知名的旅游度假區從開始建設到初具規模再到形成氣候，一般都要經歷較長的一段周期，在這一過程中必然面臨長遠目標與短期利益的關系平衡問題。特別是鑒于度假旅游項目先期投資大、投資回報周期長的特點，度假區多采取以資金回籠快的住宅地產項目開發來緩解資金短缺的問題，這給度假區后續建設和品質提升帶來較大負面影響。根據2009年福建省南平市人大專題調研組報告，作為12 個國家級旅游度假區中唯一一處文化與自然遺產度假區的武夷山景區，在發展過程中出現建設發展品位不高，側重于住宅地產的開發，接待服務、商務活動、公共綠化和生態環境保護等用地被逐步蠶食，打亂了原有度假區總規的功能區設置。以此為鑒，對樂山大佛國家級旅游度假區來說，我們應當在土地利用上合理規劃，嚴格確保旅游接待服務設施、商務活動、公共綠化和生態環境保護等用地保障，從嚴控制投機性、隨意性開發利用，更要本著寧缺毋濫的標準，扎實提升土地利用品質，建設精品文旅項目。同時，結合投資方的現實收益需求，合理確定建設、經營期限和管理模式，營造長期合作、互利共贏的良性發展商業氛圍，確保度假區建設長遠目標和短期利益的有機統一。

3.實現度假區建設與資源環境保護的和諧共生。優質的人文與自然遺產資源、良好的生態環境是國家級旅游度假區建設發展的根基。北海銀灘國家級旅游度假區在開發建設之初，其西區大片的林地、草地和灘地被用于建設密集的旅游設施，引以為傲的“沙灘、海水、陽光”的旅游資源和生態環境受到嚴重破壞，旅游綜合服務功能大為減弱。因此，我們在推進樂山大佛國家級旅游度假區建設時，應當將資源環境保護作為一切建設發展工作的前提，堅持科學規劃、可持續發展的原則，認真執行各項保護專項規劃，確保優質的資源環境得到科學保護、永續利用，實現旅游開發與資源環境保護的雙利雙贏、和諧共生。