精明增長城市發展理念對樂山的啟示和建議

譚焯勻

（中共樂山市委黨校 四川 樂山 614000）

精明增長是美國針對其城市化進程中存在的過度蔓延（又稱“城市病”）問題而提出的一種城市發展新理念。它強調環境、社會和經濟可持續的共同發展，強調對現有社區的改建和對現有設施的利用，強調生活品質與發展的聯系，是一種較為緊湊、集中、高效的發展模式。

一、美國精明增長城市發展理念概述

（一）精明增長產生的背景

19 世紀末20 世紀初，汽車的普及和公路系統的完善使得美國率先出現了現代意義的城市郊區化現象。20 世紀70年代，所謂的“城市蔓延”現象出現。20 世紀90年代末，美國人意識到原有的“郊區化”發展已經帶來諸多問題：低密度的城市無序蔓延，人口不斷向郊區擴展建房，城市越建越大，大量農田被吞噬，能耗越來越多，上班路程太長等，各種城市病癥逐漸暴露。與此不同的是歐洲的“緊湊發展”卻在此時展示出不少優勢，比如許多歷史城鎮保持了其緊湊而高密度的形態，減少了生活和工作中許多不必要的麻煩。因此美國人提出了“精明增長”（smart growth）概念。

（二）精明增長的概念

作為應對城市蔓延的產物，精明增長并沒有確切的定義。美國規劃協會（APA）對精明增長的定義是：努力控制城市蔓延，規劃緊湊型社區，充分發揮已有基礎設施的效力，提供更加多樣化的交通和住房選擇。

精明增長聯盟對精明增長作了更加具體的闡述，確定其核心內容是：用足城市存量空間，減少盲目擴張；加強對現有社區的重建，重新開發廢棄、污染工業用地，以節約基礎設施和公共服務成本；城市建設相對集中，密集組團，生活和就業單元盡量拉近距離，減少基礎設施、房屋建設和使用成本。保護開放空間和創造舒適的環境，通過鼓勵、限制和保護措施，實現經濟、環境和社會的協調。

（三）精明增長的主要原則

精明增長聯盟提出了關于精明增長的10 項原則：土地混合使用；推廣緊湊的住宅設計；提供多種選擇的住宅；創造適合步行的社區；豐富社區自身特色，提高吸引力，創造鮮明的場所特點；保護開敞空間、農田和自然景觀以及重要的環境區域；強化已有社區的發展，將新的發展引導向已有社區；提供多種選擇的交通方式；鼓勵社區組織和相關利益主體參與發展決策。

同時，根據地域特點的不同，還提出了相應的發展原則：

1.城市。城市中重點在于城市更新和“填充”，鼓勵混合使用的設計，例如交通安寧的街道設計，加強多種模式的交通系統建設，尤其是步行和公共交通系統。

2.郊區。在郊區創造中等密度的、土地混合使用的和多種模式的中心（也被稱為公共交通社區）。

3.農村。精明增長策略將農村增長引向具備交通條件和公共設施（例如學校、商店、良好的步行設施和能夠承擔的住房）的中心，更好地保護農田和生態區域。

二、對美國精明增長的評價

（一）成功之處

精明增長在美國的不同層面和不同領域得到了積極貫徹，并產生了不錯的效果。這主要歸結于國家、州和地方三個能級政府的大力扶持，相互配合。聯邦政府從預算及財政資助方面、州政府從政策制訂以及超區域協作方面、城市政府從具體實施方面也都扮演了良好角色。同時，合理選擇法律、經濟、行政等政策工具，恰當地推進了精明增長的實踐進程。美國三分之二的州選擇了“精明增長”。

城市增長的“精明”主要體現于兩個方面：一是增長的效益，有效的增長應該是服從市場經濟規律、自然生態條件以及人們生活習慣的增長，城市的發展不但能繁榮經濟，還能保護環境和提高人們的生活質量；二是容納城市增長的途徑，按其優先考慮的順序依次為：現有城區的再利用——基礎設施完善、生態環境許可的區域內熟地開發——生態環境許可的其他區域內生地開發。精明增長最直接的目標就是控制城市蔓延，通過土地開發的時空順序控制，將城市邊緣帶農田的發展壓力轉移到城市或基礎設施完善的近城市區域。因此，精明增長是一種高效、集約、緊湊的城市發展模式。

（二）不足之處

精明增長的具體操作方式還需進一步明確和細化，測量和評估標準尚待統一，針對不同地區和城市人口、地理等特征應有區別使用精明增長的管理工具；參與主體以政府組織為主，沒有充分調動企業、社團及公民的積極參與；在推進精明增長的流程中，對于中前期的規劃制定及實施比較關注，但對于后期的效果評估和反饋則缺乏重視。比如，貝德福德鎮是一個文化和商業古鎮，在采用的精明增長實現目標的時候，不得不考慮任何新的開發在風格上必須與貝德福德的歷史傳統中心保持一致。

三、精明增長對樂山市的啟示及建議

精明增長強調環境、社會和經濟可持續的共同發展，強調城市的組團化和人性化發展，強調減少交通、能源需求以及環境污染來保證生活品質，是一種較為緊湊、集中、高效的發展模式。當前，樂山市正處在加快推動產業與城市聯動發展的新型城鎮化的關鍵階段。盡管我們與美國的城市蔓延情況和城市管理體制機制不盡相同，但精明增長所倡導的集中緊湊式的城市形態、功能混合的土地利用模式、公交系統主導的城市交通網絡、對廢舊城市用地的更新和再利用、規劃決策的群眾參與等原則，以及美國相關城市精明增長的實踐，可以為我們在這一關鍵階段中加快步伐、事半功倍提供重要啟示和借鑒，從而進一步提升區域新型城市化的速度、水平和質量。

（一）吸收借鑒精明增長理念，優化完善城市規劃

按照“四度”（統籌度、舒服度、優美度、和諧度）要求，進一步優化完善全市的各項規劃，而精明增長所倡導的原則與“四度”要求理念相近。因此，建議積極吸收借鑒美國精明增長的城市發展理念及其實踐經驗，努力將其運用到城市規劃建設各環節、各領域。同時，積極引導社會公眾參與城市規劃，滿足城市居民的切身需求，切實增強群眾對城市規劃的認知度、認同度和支持度。

（二）形成城市空間緊湊成長，提高土地產出效益

從樂山市的區域面積、區域優勢和區域環境看，要建成百萬級人口規模的城市，就必須強化土地的集約節約利用，形成緊湊式的城市發展空間，使城市發展更具有向心性。因此，建議在城市開發建設中，按照緊湊集中的布局形態，以完善功能區、提升老城區、振興鄉鎮區、保護開敞區為目標，采用填充式發展模式，進一步強化對城市內部閑置用地、不合理用地的再利用，大力推廣緊湊的住宅設計，從而達到一定程度上減少土地投入總量，提高土地產出效益的目的。同時，積極保護城市開敞空間、農田和自然景觀以及重要的環境區域，注重城市公園、街景等的開發建設和綠化美化，保持城市發展的多樣性和持續性。

（三）注重土地混合使用，推動城市內聚式發展

目前，樂山市正在按照產城融合的思路，加快推進功能片區組團式發展。從某種意義上來說，產城融合、組團發展與精明增長所倡導的土地混合使用、城市密集組團發展等原則有異曲同工之處。因此，建議進一步強化土地的混合使用，加快推進功能片區產業、居住以及商業、生活和公共服務配套等的混合布局、同步發展。同時，按照安全舒適、適合步行、功能完善、具有本地特色和吸引力的原則，進一步加強各功能片區新型居住社區的開發建設和完善提升，鼓勵引導更多城市居民、從業人員等不同群體就近居住、就業和辦公，縮短工作和生活的時空距離，促進城市的內聚式生長。

（四）完善城市交通戰略規劃，建立多元化的交通發展模式

美國知名城市交通規劃專家安東尼·當斯（Anthony Downs）針對城市交通發展過程中出現的突出問題，提出了著名的“當斯定律”：新建的道路設施會誘發新的交通量，而交通需求總是傾向于超過交通供給。精明增長所倡導的多樣化交通方式的原則，正是著眼于解決單一的汽車交通所帶來的矛盾和問題。因此，建議在解決城市交通外部通達性問題的前提下，應進一步完善城市交通戰略規劃，將城市交通的重點從道路建設向建立多元化的交通發展模式轉變。圍繞推動功能片區產城融合和聯動發展，大力發展公共交通和步行（自行車）交通，優化完善城區與片區之間、片區與片區之間的公交線路和站點，加快推進綠道的全域覆蓋，形成公共交通、步行（自行車）交通與小汽車交通、軌道交通互聯互通、無縫銜接的交通發展模式，為區域內人群提供多樣化的交通選擇，盡量減少城市發展對汽車的依賴，從而實現“高可達性、低交通需求”的目標。