公民參與政府公共政策制定過程的困境研究

王松亮

（四川大學(xué) 公共管理學(xué)院 四川 成都 610064）

隨著我國民主政治的不斷發(fā)展，公民政治意識的覺醒，公民政治參與的熱情越來越高。國家層面上，政府鼓勵公民參與公共政策，目的是政府意志（戰(zhàn)略、規(guī)劃、法律法規(guī)、政策、方針等）得到廣大民眾的認同、支持和追隨，以贏得群眾基礎(chǔ)，為政黨長期穩(wěn)定和諧統(tǒng)治服務(wù)；社會層面上，各社會組織、社會團體致力于參與政府公共政策制定過程，一方面是為了發(fā)揮各自優(yōu)勢，求得生存，貢獻力量，另一方面是加強與政府性組織的博弈，積極爭取高度的社會自治，為公共利益贏得生存和發(fā)展空間；公民層面上，公民積極參與公共政策制定過程，最直接的目的就是表達利益訴求，爭取有益于自己的政策傾向，以實現(xiàn)或滿足個人的利益訴求。總之，公共政策是不同利益訴求者妥協(xié)的結(jié)果，而公民廣泛參與是政府公共政策得以出臺的最大合法性，但是在這個利益錯綜復(fù)雜的時代，公民參與政府公共決策也面臨諸多現(xiàn)實困境。

一、公民參與公共決策的必要性

（一）公共政策的公共性

1.公共政策目標的公共性。眾所周知，公共政策的價值導(dǎo)向就是公共利益。為維護和平衡公共利益的實現(xiàn)，各利益主體會進行博弈，對各自的利益不斷地調(diào)整和求同，形成凝聚各利益主體共同點和絕大多數(shù)人可接受的公共利益，然后以合法的公共政策為公共利益提供權(quán)威性的制度保障。哈貝馬斯在“公共領(lǐng)域”的偉大創(chuàng)舉中，開創(chuàng)性地闡述了公共利益價值導(dǎo)向的公共政策。他認為，“公共領(lǐng)域是各種資源和思想開放交融的陣地，在這塊陣地的一切博弈的結(jié)果都具有公共性，公共性意味著公益性，只有公益性的東西，才是社會公共性的東西。”這說明公共政策是政府通過公共領(lǐng)域平臺，對社會各利益主體的利益需求進行合理整合，以滿足大多數(shù)人的利益需求為價值取向的選擇，明顯具有公共性價值導(dǎo)向。史云貴教授對哈貝馬斯的公共領(lǐng)域作了現(xiàn)代性解讀，認為所謂的公共領(lǐng)域是“以公民社會為依托，介于國家和社會之間，并力圖調(diào)整二者關(guān)系的那種具有批判精神和監(jiān)督功能的彈性第三域”。這進一步表明公共政策不是僅僅為政府、社會和公民的某一方服務(wù)，而是以公民參與為基礎(chǔ)，在國家和社會之間方案抉擇的過程，完全體現(xiàn)了公共政策的初衷并不是為了私人利益，而是為了公共利益。

2.公共政策過程的公共性。公共政策過程的公共性主要指公共政策制定過程中公民參與度公共性和透明度公共性。按照哈貝馬斯的觀點，“公共性意味著共享性，而非排他性，它蘊涵了現(xiàn)代民主理論所昭示的社會資源全民共享的思想，而公眾資源的共享意味著公眾資源必須向公眾開放，使其具有可進入性；同時公共性意味著一個公眾的公開批判、理性對話與交流進而形成公共意見或公眾輿論的民主原則與過程，只有當個人意見通過公眾批判而變成公眾輿論時，公共性才能實現(xiàn)。”哈貝馬斯的這一觀點啟示我們，公共政策要體現(xiàn)公共性，就應(yīng)當促成不同社會成員就公共政策事務(wù)進行對話與交流，尤其是公民社會與國家之間的政策對話與交流。為此，能否最大限度地為公眾提供一個平等、開放和自由的公共話語空間供公眾進行政策對話與論辯就成為衡量公共政策公共性的一個重要標準。然而，隨著社會的發(fā)展和進步，湯普森對公共政策過程的公共性有了進一步發(fā)展。他認為，“大眾傳媒時代的到來所開辟的是一個開放的、可見的空間，各種中介的符號形式能夠在此被表達，并能夠被眾多的不在場的他者所接收，這就使得原來或傳統(tǒng)上僅有少數(shù)人獲知或分享的信息或聲音都將通過大眾傳媒在公共空間中獲得被聽見和看見的可能性。”因此，現(xiàn)代社會，公民參與公共政策的意識普遍提高，加上通信技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)等媒介的普及，公民參與公共政策沒有了空間的束縛，理應(yīng)建立更加健全的公共政策對話、交流、監(jiān)督和批判的園地，促使各種公共問題在陽光下討論，全面提高公民參與公共政策過程的透明度。

3.公共政策結(jié)果的公共性。公共政策結(jié)果的公共性就是要公共政策平等、公正地惠及每一個利益主體，做到不偏不倚。公共政策就是對公共資源進行權(quán)威性地分配，因此公共政策要體現(xiàn)公共性就應(yīng)體現(xiàn)社會公平，兼顧社會絕大多數(shù)人的需要，維護和促進公眾利益。離開了維護和增進公共利益，公共政策不僅失去公共性，連其存在的意義也將失去。現(xiàn)實生活中，存在許多政府主導(dǎo)性的公共政策，這是違背公共政策結(jié)果的公共性原則，究其原因是由我國具體國情決定，但從長遠發(fā)展趨勢看，政府主導(dǎo)性的公共政策會被逐步弱化，真正實現(xiàn)公共政策結(jié)果的公共性回歸初衷。

（二）公共政策的正當性

1.保障政府公共政策過程的民主化。公共政策過程民主化，即政府公共政策運作過程的民主化，主要是指政府在政策制定與執(zhí)行過程中與公民保持密切聯(lián)系，最大限度地讓公民參與政府公共決策全部過程，使公民能夠通過各種有效的政治參與渠道，充分表達對各種政府決策選擇方案的意見與建議，進而使政府決策目標體現(xiàn)民情、民意和民智。公共政策過程民主化是時代的要求，不僅能夠提高公共政策的質(zhì)量，而且能夠滿足和平衡各參與主體的利益訴求。

2.保障政府公共政策的合法性。合法性是政府公共政策的生命線，而公民對公共政策制定過程的廣泛參與和公共決策的高度認同是政府公共決策的最大合法性。合法性通常包括程序合法性和實體合法性。程序合法性就是要保障公民參與公共政策整個過程的完整性，比如對某項公共政策進行投票表決，就必須明確投票規(guī)則、投票方式、投票參與人等等因素，最大限度實現(xiàn)公共政策程序的合法性。實體合法性就是保障公民積極參與公共政策，并真實地表達自己的想法，以民意取得公共政策的合法性。正如亨德利克斯認為的那樣，“協(xié)商民主的吸引力源于其能夠形成高度實質(zhì)民主合法性決策的承諾”。因此，同時滿足程序和內(nèi)容的合法性才算是真正意義上的政府公共政策的合法性。但是，我國目前存在“輕程序重內(nèi)容”現(xiàn)象，同時公共政策實體的合法性的“話語權(quán)”基本掌握在政府和利益集團手中，而公民弱勢群體的聲音幾乎被忽略。對此，協(xié)商民主給予我們曙光。協(xié)商民主理論強調(diào)公民參與政府若干公共政策運行的各個環(huán)節(jié)，通過對話、協(xié)商和討論公共政策的利弊得失，保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，政府公共政策的合法性勢必將會大大增強。

3.實現(xiàn)公民平等的政治權(quán)利。公民參與公共政策是《憲法》 賦予公民的一項基本政治權(quán)利。作為擁有參與政治權(quán)利的公民完全可以自由對政府公共決策表達自己的想法，提出批評的意見，同時每個公民享有對于政府公共決策平等的表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不能受到任何歧視性的待遇。

4.緩解社會階層利益矛盾。矛盾無處不在，無時不有。尤其在利益分化的階層社會里，不同的階層力量懸殊，具有不同的社會利益和發(fā)展需求，因此，各階層利益沖突時常發(fā)生，利益矛盾日益凸顯。然而，公共政策具有社會資源重新權(quán)威性分配的功能，加強公民參與政府公共政策制定過程，充分表達公民的利益訴求，疏導(dǎo)各利益體之間的分歧與沖突，縱觀全局，權(quán)衡各利益體，達成共識，構(gòu)筑利益共同體，緩解社會階層矛盾，規(guī)避不必要社會風險的發(fā)生。

二、公民參與公共決策的現(xiàn)實困境

（一）民主化程度低

人們對政治民主化的關(guān)心可追溯到托克維爾時代，托克維爾在 《論美國的民主》 一書中預(yù)言了民主化浪潮將在全球出現(xiàn)。他充滿激情地說：“人民生活中發(fā)生的各種事件，到處都在促進民主。所有的人，不管他們是自愿幫助民主獲勝，還是無意之中為民主效勞；不管他們是自身為民主奮斗，還是自稱是民主的敵人，都為民主盡到了自己的力量。所有的人都匯合在一起，協(xié)同行動，歸于一途。在民主已經(jīng)成長得如此強大，而其敵對者已經(jīng)變得如此軟弱的今天，民主豈能止步不前。”時至今日，托克維爾的預(yù)言已經(jīng)變成現(xiàn)實，民主潮流已不可阻擋，而這種民主的最直接體現(xiàn)就是政治參與，尤其是公民參與公共政策的制定過程。雖然我國在積極順應(yīng)民主化的時代潮流，但是受到歷史文化和政治體制的影響，與歐美發(fā)達國家相比，民主化程度還相當?shù)停S多公民參與公共政策制定過程基本還處于形式階段，實質(zhì)性的參與簡直就微乎其微了。因此，在今后提高公共政策的民主化成為了努力的方向。

所謂公共政策的民主化，就是公共政策取向從單一性、階級性向多元折衷性、民眾性發(fā)展。不過，考慮到我國具體國情和制定公共政策的效率及質(zhì)量等問題，除了要全面提高所有公民的公共政策參與積極性和參與度外，更應(yīng)該在普遍提高民主化程度的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮代議制民主和我國的人民代表大會制度及政治協(xié)商制度，從橫向和縱向都能選出代表不同階層民意的忠誠代表者，以實現(xiàn)高民主化帶動高公共政策參與度，從而促進公共政策的合法性與合理性，確保社會資源的最優(yōu)配置和公民效用的最大發(fā)揮。

（二）官本位思想嚴重

由于受我國歷史傳統(tǒng)文化與習慣的影響，我國是一個“官本位”思想十分濃厚的國家，可以說與現(xiàn)代“民本位”的治國理念相去甚遠。正是“官本位”思想的存在，我國的治國模式基本是“自上而下”，而非“自下而上”，作為國家運轉(zhuǎn)的重要公共政策同樣是受到“自上而下”模式的束縛。在公共政策制定過程實踐中，政府往往會忽視公民參與的民主環(huán)節(jié)，重視自身公共權(quán)力的使用，彰顯“官威”，對公共政策經(jīng)常“一錘定音”；而公民也長期深受“官本位”思想的奴役，理所當然地認為政府官員的決策具有權(quán)威性，服從為上，即便有歧義公民的爭辯也最終是妥協(xié)為善。由于政府部門及其官員存在理性上的認識局限以及公民的妥協(xié)，難免造成政府濫用公共決策權(quán)力，助長“一言堂、家長制”行政文化盛行，導(dǎo)致政府制定的公共決策偏離社會公共利益，為特殊利益集團所操縱。正如一些學(xué)者所言，“人民代表大會和政治協(xié)商會議參與公共政策過程不夠深入，公共政策的審議、監(jiān)督和評價不到位；民間思想庫、法人組織、利益集團和公民個人，在公共政策參與中難以找到自己的位置。”

因此，在現(xiàn)代化發(fā)展進程中亟需唾棄“官本位”思想，樹立“民本位”價值理念。公民本位是指政府在公共管理中，要以公民為根本和核心，把實現(xiàn)公民利益最大化作為政府工作首要的價值目標，確保公民意志在公共管理中的決定地位。這個價值理念在憲法中也有明確的體現(xiàn)。《憲法》 規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”同時，十八大以來政治體制改革的核心就是“簡政放權(quán)”、“轉(zhuǎn)變政府職能”，即政府要把不該管或管不好的事務(wù)，大膽地交由市場和社會去做，把自己本該管理的事務(wù)管好。政府更多的時候起著服務(wù)和引導(dǎo)的作用，而人民始終保持一切事務(wù)決策的主體地位。這樣，公民在公共政策制定過程中擁有主體地位，在實際的公共政策議程中，公民才會毫無顧忌地表達自己的真實想法，政府主體才有可能不會為所欲為地利用手中的公共權(quán)力直接“拍腦袋”決策，進而確保公民參與公共政策的主體地位，提高公共政策的合法性與合理性，提高政策質(zhì)量。

（三）利益集團的控制

公共政策是對社會資源的權(quán)威性分配，人們?yōu)榱双@取更多的社會資源，在公共政策制定過程中展開搏弈。而作為分散的個人在公共政策搏弈過程中力量極其有限，很難實現(xiàn)自己的目標。正是在這種利益的驅(qū)使下，人們會有“抱團”的想法，按照“每個組織都預(yù)先假定有一個其成員共同享有的利益”組成利益集團，以利益集團的形式去影響公共政策制定的過程，使得政策結(jié)果一般情況下是按照利益集團力量大小來分配社會資源。我國利益集團實力之間存在巨大懸殊，絕大多數(shù)公民沒有自己可靠的利益集團，實質(zhì)上導(dǎo)致許多公共政策制定的過程就是少數(shù)幾個大集團資源分配的過程，公民的利益難以得到保障。

所以，為了打破利益集團控制公共政策的局面，目前存在兩種解決辦法：一是消除利益集團的存在，歸還每個公民平等的參與公共政策的權(quán)利。但是利益集團的存在是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，具有不可逆性，這并非可行的解決之道。二是鼓勵公民參與利益集團，同時控制大利益集團的出現(xiàn)，基本保證每個利益集團實力相當。因為正如奧爾森所說：“在任何一種情況下，規(guī)模是決定對個體利益自發(fā)、理性的追求是否會導(dǎo)致有利于集團的行為的決定性因素。比起大集團來，小集團能夠更好地增進其共同利益。”為此，第二種方式在我國公民參與公共政策制定過程中具有可行性和可操作性。

（四）制度設(shè)計不到位

公民參與公共政策關(guān)鍵是要暢通各種參與渠道，提供一塊沒有阻礙的“公共地盤”，公民平等地表達訴求、協(xié)商討論、批判辯駁，以達成政策共識。哈貝馬斯認為，“合法的決定并不代表所有人的意愿，而是所有人討論的結(jié)果。”所以，提供一塊交流和辯論的“公共地盤”對公共政策制定是十分重要的。雖然我國當前也有許多公民參與公共政策的渠道和制度，比如人民代表大會、政治協(xié)商會議、信訪制度、民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)投票、領(lǐng)導(dǎo)接待日、領(lǐng)導(dǎo)信箱、新聞發(fā)言人制度、聽證會及各種不定期的座談會等。但是，缺乏頂層的制度設(shè)計，公民參與不夠透明，隨意性大，形式化嚴重。

因此，為了有效提高公民參與公共政策，必須完善頂層制度的設(shè)計。一是在國家制度層面，完善人民代表大會制度和政治協(xié)商制度。應(yīng)該根據(jù)社會階層結(jié)構(gòu)的變化，逐漸調(diào)整各級人民代表大會中各階層公民代表的比例。同時應(yīng)該進一步提高人大代表的議政與協(xié)商能力，建立人大代表與選民的聯(lián)系、溝通、商談機制，保證人民代表大會真正成為充分表達民意、維護公民權(quán)利的重要形式，“如確立人大主任接待日、建立人大代表聯(lián)絡(luò)區(qū)、開通人大信息網(wǎng)、開設(shè)人大信箱，建立、完善代表述職、評議制度等等”。同時，增強人民政協(xié)工作包容性和協(xié)商性。二是在決策制度層面，健全政府公共決策過程中的制度安排。具體包括決策聽證制度、決策公開制度、決策咨詢制度與決策責任制度等。將與決策相關(guān)的具體內(nèi)容進行公開明示，然后邀請相關(guān)團體、公民與專家進行咨詢、協(xié)商與辯論，將民主咨詢與民主監(jiān)督合二為一，既保證決策結(jié)果符合民意，又起到了對決策過程的監(jiān)督作用。三是在基層民主層面，努力探索有利于公民制度化參與的新形式。例如在城市社區(qū)，主要發(fā)展基層社區(qū)自治建設(shè)，實現(xiàn)社區(qū)管理的民主化，通過發(fā)揮居委會以及業(yè)主委員會的作用，確保公民按照公共生活的共同需求與意愿，針對社區(qū)管理存在的問題展開廣泛地協(xié)商、交流與溝通，并在決策落實前達成一定程度的妥協(xié)與共識，形成大家都能接受的決定。四是在法治層面，把整個公民參與公共政策的制度設(shè)計以法律的形式固定下來，并“以人為本”地法治化動態(tài)管理。

（五）信息不對稱

在現(xiàn)代社會，信息資源是人、財、物資源之外最重要資源之一，甚至有時候信息資源的重要性超過人、財、物資源，掌握了信息資源就占據(jù)了的主動地位。在我國，政府或政府官員擁有公共權(quán)力，對各種信息的收集、分析和處理有明顯的優(yōu)勢，甚至很多信息都是由他們制造和發(fā)布，而普通公民獲取信息一般具有盲目性、片面性、依附性、滯后性等特征，經(jīng)常是被強勢主體“牽著鼻子走”。所以，公民在公共政策制定參與過程中，很難獲得足夠的信息，信息明顯不對稱，難以有效地交流與辯論。即便是 《政府信息公開條例》 出臺，要求政府部門及時公開所有信息（密級信息除外），權(quán)力公開透明運行。但有些部門出于對自身利益的保護而不愿真正公開有關(guān)政策的詳細信息，阻礙公民對政府決策相關(guān)信息的獲取與利用。

因此，為了保障公民獲取信息的權(quán)利和參與公共政策制定過程的權(quán)利，必須督促政府決策信息的公開和透明化。既要做到政府決策程序公開，又要實現(xiàn)決策內(nèi)容的公開，同時充分保障公民對公共決策的參與和辯論，最大限度地吸收公民的決策建議和意見。另外，要充分利用信息技術(shù)成果，逐步改變傳統(tǒng)的信息公開方式，改造升級為電子政務(wù)信息公開方式，最大限度地避免人為因素的干擾，盡力實現(xiàn)信息的對稱，為公民參與公共決策提供平等的機會和平臺。

（六）公民參與能力不足

公共政策制定是一個系統(tǒng)的復(fù)雜過程，參與者必須具備一定專業(yè)素養(yǎng)和較高的道德修養(yǎng)。因為公共政策的制定就是要解決社會存在的現(xiàn)實問題，必須保障公共政策的效率和質(zhì)量，低效率和低質(zhì)量的公共政策不足以解決社會現(xiàn)實問題。如果公共政策參與者的專業(yè)素養(yǎng)和道德修養(yǎng)不夠的話，其制定的公共政策有可能出現(xiàn)比較大的缺陷，難以保障社會問題的解決，只有高專業(yè)素養(yǎng)和高道德修養(yǎng)的參與者才能保證制定出能夠解決社會問題的公共政策。然而在我國的現(xiàn)實生活中，絕大多數(shù)公民還不具備參與政府公共決策所需要的基本知識、道德以及心理素質(zhì)，并且許多公民并不認為參與政府公共決策是自己的權(quán)利，對公共決策沒有興趣，即便是參與也基本付諸于形式。

所以，當前我國亟需提高公民參與公共政策的能力。一方面，要著力激發(fā)公民參與公共政策的興趣，讓公民意識到參與政府公共決策是自己的權(quán)利，也是一項義務(wù)，促使公民參與從不自覺行為向自覺行為轉(zhuǎn)變。另一方面，要加強公民的素質(zhì)教育，如文化教育、法律教育、政治技能教育、民主意識教育等，以增強公民的政治素質(zhì)和政治參與能力，使他們熟悉和掌握政治生活規(guī)則和規(guī)范，真正培育出具有公共利益觀念的現(xiàn)代公民，提高其參與公共決策的技能，這樣政府公共決策的有效形成和順利執(zhí)行才能成為可能。

（七）社會缺乏契約精神

盧梭在 《社會契約論》 中指出，“社會契約訂立是個人權(quán)利的全部讓渡，由此形成全體人民公共意志，主權(quán)是公意的體現(xiàn)和運用，因此，主權(quán)屬于人民。人民主權(quán)遵循不可轉(zhuǎn)讓、不可分割、不可代表、絕對不容侵犯且永遠屬于人民。與人民主權(quán)論相適應(yīng)的政體是民主共和制，該政體以法治為主要條件，法律是人民公意的表現(xiàn)，人民服從法律就是服從自己的意志，因而法律要體現(xiàn)人民意志，立法權(quán)必須屬于人民。人民服從法律就會獲得自由，可以更好的發(fā)揮個性，法律必須確立人人平等的原則，以平等保證自由。”這就是民主國家現(xiàn)代化發(fā)展進程中必備的社會契約精神。但是，當前我國社會十分缺乏契約精神，公權(quán)私用、人治大于法治、違背人民意志、踐踏法律、破壞平等自由等現(xiàn)象比比皆是，導(dǎo)致了公民參與公共政策這項基本政治權(quán)利無法得到保障。

因此，為了實現(xiàn)公民平等自由地參與公共政策制定過程，全社會成員都需要具備契約精神。一是在公共政策制定的過程中，突出公民的意志，明確遵循公民意志的公共政策合法和違背公民意志的公共政策不合法的標準；二是樹立憲法權(quán)威，一切公共政策的制定都在憲法賦予政府和人民的權(quán)利和原則的基礎(chǔ)上進行，禁止超越憲法的行為；三是確保一切權(quán)利主體在公共政策制定參與過程中的平等和自由，杜絕政府主體壓制公民主體；四是各公共政策參與主體自覺培養(yǎng)公共利益至上的價值觀，建立否定公共利益就等于否定自身利益的高度責任感。

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