預防與化解群體性事件的對策研究

吳興富 孟嬌妍

（南京化工職業技術學院 社會科學部 江蘇 南京 210048）

群體性事件是聚眾以非法形式和手段來表達意愿的事件，某些不當行為的后果對我國正常經濟發展和社會生活帶來一定的危害。各級黨組織、各級政府和公民組織（社會組織）應高度重視、共同關注、著力化解。

一、建立機制

機制是指有機體的構造、功能及其相互關系。建立機制就是在正視事物各個部分存在的前提下，協調各個部分之間關系以更好地發揮作用的具體運行方式。預防與處置群體事件的機制構建是一項系統工程，各項體制和制度的完善，必須互相呼應、補充和整合才能發揮作用。

（一）民意表達機制

民意表達是人民群眾直接的意見表達或利益表達。民意表達機制包括公民參與的組織形式、公民在政治體系中的權利和義務、參與的準則和程序等。它可以調解社會不同利益群體間利益沖突，其根本途徑是加強社會主義民主政治建設，建立健全能夠充分反映不同利益群體的利益訴求機制，拓寬公眾參與途徑，使社會協商對話機制成為普遍的溝通渠道，減少不同利益群體之間的摩擦和沖突。為此，全社會要達成共識：健全社會基層議事制度，完善化解社會矛盾的制度安排；發揮人大和政協的監督作用和參政議政作用；培育完善社會中介組織，發揮群團和其他社會組織的橋梁作用；創新出新的溝通形式，如領導接待群眾制度、民主評議干部制度、聽證制度、公示制度等，以減少群體性事件發生。

（二）利益協調機制

人類要生存發展，必須要從事獲取利益以滿足生存需要的活動。人們在獲取利益的活動中必然會發生社會關系，其實質就是利益關系。政府應針對群眾對利益分配不公、收入差距過大、拆遷補償不足、官員貪污腐敗等不滿情緒，建立和完善利益表達和保障等在內的公平公正的社會利益協調機制。認真聽取群眾意見，設身處地解決群眾利益問題。要拓寬并規范利益訴求渠道，讓群眾正當的利益訴求能通過正常渠道得以解決；要拓寬群眾增收的渠道和空間，確保群眾生活水平穩步提高，全面推進城鎮化、工業化、農業現代化，致富農民、造福居民，讓廣大群眾得實惠；要落實調解制度，建立單位調解、社區調解、行政調解、司法調解等多種調解機制，加強調解人員的法律素養、調解技巧培養，提高調解群眾利益與糾紛的實效。

（三）源頭預警機制

構建靈敏完善的預警機制，可以有效預防群體性事件的發生，即使已經發生也可以處置于初始階段，把影響和損失減少到最低最小限度。構建預警防范機制：一是健全矛盾排查機制。經常性滾動排查、重點時期超前排查，在重大時期、重大會議、重大活動期間實行矛盾糾紛信息的日報制，及時掌握矛盾糾紛發生、發展的規律，從苗頭抓起，把教育疏導工作做在事前，把矛盾糾紛消除在萌芽狀態、解決在基層。二是健全情報信息網絡，加強基層組織力量，設立信息員并培育綜合治理的骨干力量。三是延拓信息收集渠道。擴大采集范圍，豐富采集手段，增加信息儲存，提高信息精確度。四是完善情報信息研判機制。通過聯席會議對各類情報信息定期分析，整合情報資源，對有激化傾向的信息要即時發出警報，提醒有關方面及早防范，做到責任落實，解決問題。

（四）應急處置機制

應急處置是對某種突發事件立即做出反應并采取有效措施盡快恢復正常秩序。一是建立應急機構。成立由黨政領導負責的群體性事件處置指揮機構，對整個群體性事件進行全面掌控，組織指揮整個群體性事件的處置、決策和指揮。二是制定應急預案。針對群體性事件突發性強、傳播快、危害大的特點，準確把握群體性事件不同類型、不同規模、不同參與群體，制定出相應的可操作、有針對性的工作預案。三是講求應急方法。群體性事件化解，要堅持以人為本，采取說服教育的方法，盡最大可能滿足群眾的合理要求，不能解決的要說明情況，加強教育疏導，對當事群眾要動之以情、曉之以理，使廣大群眾明辨是非，提高覺悟。對幕后策劃人員和骨干分子要規范程序，依法處置。四是做好新聞宣傳。對不明真相、被誤導而參與的群眾，可組織有關部門澄清事實、講明真相，防止極少數別有用心的人利用維權進行炒作和誤導輿論。

（五）責任追究機制

社會矛盾積聚和群體性事件出現并不可怕，可怕的是一些該負責任的領導干部麻木不仁、敷衍了事的官僚主義作風。因此，必須切實加強和落實群體性事件倒查和責任追究制度，制定和執行維護穩定的黨政領導責任制、單位責任制、部門責任制，層層簽訂責任書，明確責任，對影響社會穩定的重要信息遲報、漏報、瞞報等工作失職引發嚴重群體性事件，或因應對措施不當致使事態擴大，造成嚴重后果的，要嚴格實行倒查和責任追究，按照法律法規，嚴肅追究有關人員和領導者責任，并視情節輕重，依照國家規定給予黨紀、政紀處分。對執法不嚴、司法不公的也要加強責任追究，使監督真正落到實處，最大可能消除導致群體性事件的違法行為。

（六）管理投入機制

各級政府和相關單位應當將應急管理資金納入財政預算，優先安排。按照現行事權、財權劃分，分級負擔應急管理和處置突發公共事件所需專項經費。制定經濟保障政策，充分發揮保險的社會輔助管理功能，使其參與突發公共事件的預防、處置、恢復、重建等，為突發公共事件應急處置提供保險服務。結合地方和部門實際，建立應急管理公益性基金，鼓勵自然人、法人或其他組織進行捐贈。還要健全應對突發公共事件社會資源依法征用與補償機制，建立政府采購應急產品的制度。

（七）訪調聯動機制

建立“信訪調解聯動”機制，力爭在矛盾糾紛解決機制框架內化解矛盾。一是信息互通制度。地方政府和部門的社會矛盾糾紛調處中心與信訪接待中心要及時互通敏感時期和重大節日期間排查出的群體性事件和重點人員，統一組織穩控工作；及時互通重大信訪信息的辦理結果，做到情況互通、信息共享。二是工作例會制度。司法行政部門與信訪部門定期舉行工作例會，交換調解和信訪工作有關情況，分析形勢，提出對策。三是會商會辦制度。召開突出問題及處置群體性事件的聯席會議，將涉及多部門的信訪突出問題和群體性事件的處置作為“訪調聯動”的重要工作內容，協調配合、各負其責，確保問題得到有效處理。

（八）便民訴訟機制

針對弱勢群體要建立便民訴訟機制，減輕群眾訴訟的勞累。積極采取措施加大涉民案件執行力度，使群眾利益得以真正實現。政府和各部門要依法打擊各類侵犯土地承包經營權等行為，妥善處理好農民工追討工資、勞動保險等勞動爭議案件，依法保護農民工的合法權益。推進農村和基層社會管理創新，這也有賴于法院自身工作機制的創新、司法能力的提高和工作作風的改進。突出司法民主，加大審判公開力度，加強與人大代表、政協委員、社會監督員之間的聯系，建立健全暢通的民意溝通機制，自覺接受社會各界的陽光監督。

二、化解途徑

群體性事件化解途徑就是解決問題的途徑。應堅持法治精神和依法行政，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法的良好社會氛圍，通過法治實現善治，達到訴訟途徑和非訴訟途徑相結合又以法治途徑為主體的多元化解社會矛盾的格局，形成雙方或多方的良性互動和理解。

（一）啟動應急預案

建立各種應急預案，對于提高政府和部門解決群體性事件的應急能力、減少臨時決策失誤、調動利用一切資源化解糾紛具有重大意義。群體性事件一旦發生，事態不好控制，很難在短時間內做出決策，如果事先制定應急預案，就可以做到臨危不亂。制定應急預案要有預見性、前瞻性，針對不同情況，制定多種預案，不斷完善更新，當群體性事件發生時迅速啟動預案。另外，在人力物資上要進行充分準備，防止因人力物資不足造成局面失控，建立應急預案后平時要加強專業訓練和應急演練，提高快速反應能力，從而達到提高群體性事件化解能力。

（二）掌控社會情緒

社會情緒是指在社會上能引起共鳴，使絕大多數人的心態變化的反應特征。積極的社會情緒有助于社會進步和發展。如果出現消極社會情緒，政府和組織必須引起高度重視和牢牢掌控社會情緒，不然將會起到阻礙社會發展的消極作用。不良社會情緒需要適當地釋放。當前我國正處在轉型期和社會矛盾多發時期，社會矛盾的表現形式日益多樣化和復雜化，復雜多樣的社會矛盾往往透過社會輿論、社會情緒等影響社會心態。因此，必須全方位拓展社情民意的表達，創新化解社會矛盾和疏導社會不良情緒的體制與機制，構建起社會成員訴求表達渠道和網絡，還要注意大眾媒體對社會突發群體性事件的報道過程中所引起的負面效應和誘發效應的問題。

（三）公開權威信息

輿論影響群體性事件是新媒體時代的明顯特征，也是處置的難點。一旦群體性事件發生，想要遏制網上的“眾聲喧嘩”是不現實的，只有及時發布真實、準確的信息才能爭取工作主動，因此新媒體時代，做好群體性事件的輿論引導工作十分重要。一要健全突發事件新聞輿論快速反應機制，把輿論引導工作作為處理群體性事件的重要組成部分，做到事件處置與輿論引導同步，為處置工作贏得主動。二要及時發布真實可靠的權威信息。重大敏感事件發生后，必須在第一時間發布真實、可靠、權威信息，公布事實真相，主動發聲、發大聲，讓人民群眾知道事情真相和處置進程，最大限度壓縮虛假信息生存空間。同時，要注意把握好信息發布時間、節奏和效果。三要強化與媒體互動合作，應充分發揮新聞媒體在應對群體性事件中的“正能量”核心價值導向作用。

（四）加強法律服務

法律服務是指律師、非律師法律工作者、法律專業人士或相關機構以其法律知識和技能為法人或自然人實現其正當權益、提高經濟效益、排除不法侵害、防范法律風險、維護自身合法權益而提供的專業活動。一是發揮法院矛盾調處和服務功能。深化信訪接訪和判后答疑工作、設立簡易法庭、開展法制宣傳、推進訴前調解等。二是優化基層司法機構設置。針對大部分群眾法律專業知識缺乏，對進入司法途徑陌生，對基層司法機構進行結構調整和功能轉換，側重為群眾提供專業司法服務。三是構建社區司法平臺。立足街道、社區和村鎮建立相應司法援助隊伍并與專業法律人員構建聯系，讓專業法律人員了解當事人基本狀況和問題，提高援助隊伍專業服務針對性。四是建立法律援助基金。以政府作為基金投入的主體，籌集社會資金支持，合理資助群眾選擇法治途徑來化解矛盾，降低民眾法律維權成本。

（五）群眾參與執法

解決群體性事件還要堅持群眾路線，讓群眾參與執法。一是重視解決好關系群眾切身利益問題。特別要注意解決牽涉面大、反映強烈的群眾利益問題，永遠把群眾利益放在第一位。當前要特別處理好農民拆遷安置、下崗職工安置、企業與周邊群眾關系等問題。對群眾反映的各類問題，要高度重視，認真核實，能解決的及時解決，暫不能解決的要向群眾解釋，取得群眾理解和信任，避免矛盾激化。二是注重幫助群眾解決實際困難。群體性事件一般都是為了爭得現實利益而引發的群體性沖突，改變這一現狀的途徑只有大力幫助群眾就業或致富。這就要求各級干部克服官僚主義作風，深入基層，深入實際，為群眾辦實事解難事，幫助群眾發展致富。

（六）嚴格依法處置

嚴格依法處置就是快速、把控、合法。一是快速反應。一旦群體性事件發展成圍堵沖擊黨政機關、臥軌攔車、阻斷交通、騷亂以及打砸搶等違法犯罪活動，所在地領導干部必須在第一時間趕赴現場，迅速組織力量依法果斷處置。二是把控局勢。現場處置首要任務是控制現場，疏導情緒、疏散人群，防止事態升級。要迅速把事件直接當事人與圍觀人員隔開，全力做好當事人勸說工作，及時消除事件的“誘發源”。三是合理合法。要綜合考慮群體性事件引發原因、發生地點、參與人員情況，靈活運用各種處置措施。保證每一起群體性事件處置的合理性、合法性，做到人性化處置，防止有損政府機關形象，對煽動群眾鬧事、散布謠言的要依法訓誡或強行帶離現場，并及時收集相關證據，為善后處理做好法律準備。

三、應對策略

策略是指計策和謀略，是為實現某個目標，預先根據可能出現的問題制定若干對應方案，在實現目標過程中根據形勢發展和變化來制定出新方案或選擇相應方案，最終實現目標。

（一）培育公民組織

公民組織是介于政府體系和市場體系之間的非政府組織（NGO），正式的、合法的、非政府的、非黨派的、非營利的、以自我管理為主的群眾自愿組成的社會組織。多元自主平等的公民組織可以化解社會矛盾，釋放消極對抗情緒，維護與促進社會穩定和諧；可以培養社會成員作為公民關心參與公共事務的公共精神；可以為社會培育積累起深厚的社會資本，推動社會良性健康發展；可以促進群眾自助互助意識，滿足群眾多方面利益要求；可以增強社會對利益關系多元化發展的承受能力，促進現代社會的形成。公民組織包括：自治組織、社團組織、公益組織。構建和諧社會需要發揮城鄉基層自治組織協調利益、化解矛盾的作用；發揮各種社團、行業組織和社會中介組織提供服務反映訴求的作用；發揮工青婦等群團組織的服務職能，增強群眾自我管理、自我協調和維護權益的能力。

（二）健全社會保障

建立適合中國國情的民生保障體系。真正關注弱勢群體，讓大多數人都能真正享受到改革開放的成果，實現權利公平、機會公平、規則公平、分配公平。讓廣大農村居民享有與城鎮居民同樣的社會保障權利，讓廣大社會弱勢群體享有與強勢群體相同的公共就業、公共醫療和公共教育的平等機會。在農村要提高低保戶標準、擴大低保戶范圍，完善養老保險和醫療保險制度；在城市要對工人的“三險一金”（養老保險、醫療保險、失業保險、住房公積金）實現全覆蓋，妥善處理好國有企業老職工社會保障歷史欠賬問題，提高城市低保戶標準、擴大低保戶范圍，探求用多種方式解決低收入者家庭住房難的問題。

（三）完善信訪制度

切實做好信訪接待工作是化解人民內部矛盾的重要方面。一是堅持疏導教育與依法處理相結合。尊重來訪當事人，耐心聽取當事人反映情況，細致解答當事人的問題，用說理的方法消除當事人的誤解，盡可能避免激化矛盾。二是堅持信訪工作首問負責制。誰接訪、誰負責、誰督辦，不相互推諉，不讓當事人感到求助無望而越級上訪。三是建立信訪責任追究制度。對信訪接待方法不當、處置不及時所導致重大責任事故要追究責任人責任。四是建立信訪聯系制度。定期召開信訪聯系會議，溝通重大信息，研究對策。五是提高決策透明度。如拆遷、征地等重大事項，要提前作好宣傳工作和群眾工作，使廣大群眾感情上理解，行動上支持，增強群眾對政府的信任。六是維護司法權威。要按《信訪條例》 等相關規定果斷處置和解決問題。

（四）提高政策水平

完善科學民主的決策機制。從群體性事件的典型案例分析中可以看出事件爆發與決策質量存在密切關系，決策質量高，群體性突發事件的發生率就低；決策質量低，群體性突發事件的發生率就高。政策執行中的隨意性也容易誘發群體性突發事件，如決策者素質不高、官僚作風和腐敗現象嚴重、各個環節合作不力、政策不能執行、決策不符合群眾的實際情況都會導致群體性事件的發生。對此，決策機關和部門要完善重大決策規則和程序，要建立社情民意反映制度、重大事項公示制度、聽證制度、專家咨詢制度、決策論證制和責任制等，以防決策的隨意和錯誤。所以，必須科學決策和民主決策結合，從決策預警、各方參與、責任制、集體表決到決策反饋有完整的決策系統。

（五）基層組織建設

基層黨組織作為黨和政府的工作基石，是聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶，是社會資源整合的基礎力量。加強基層組織建設：一是建立健全聯絡員制度。加強信息聯絡員工作，了解收集當地群眾的思想動態、意見訴求，及時向基層黨組織和上級黨組織報告，讓基層群眾不用上訪、不用投訴就能直接表達訴求；能就地緩和群眾情緒、化解矛盾，避免矛盾升級釀成群體性事件。二是創建溝通平臺。在基層創建黨員服務站、群眾接待日、網站熱線電話等溝通平臺，拓寬群眾利益訴求渠道，密切黨群干群關系。三是加強基層組織綜治工作。加強基層派出所、居委會、鄉鎮、街道辦、社區等組織建設。通過實現黨的工作全覆蓋，強化基層黨組織影響力、把控力，力爭把矛盾解決于社會基層。

（六）預防處置并舉

抓住關鍵環節，采取預防和處置相結合的手段，主動出擊、綜合治理。一是預防為主。堅持預防為主是處置群體性事件的基礎工作。各級黨委和政府在采取措施、制定政策時，要考慮全面周到，盡量配套，如下崗分流、拆遷安置等問題，應盡力給予妥善解決，消除和減少潛在造成社會動蕩的事件發生。擴大調解工作領域，加強對婚姻、家庭、鄰里等傳統多發性民間糾紛的調解，加強對農村改革、城市建設、職工下崗等群體性、易激化民間糾紛的調解。排查調處矛盾糾紛要抓早、抓小、抓苗頭，防范工作要做在矛盾糾紛發生之前，調處工作做在矛盾糾紛激化之前。二是快速處置。堅持快速處置群體性事件的原則，才能減少群體性事件的危害。一旦群體性事件發生，其所在地的領導干部必須在第一時間趕赴現場，且迅速組織力量進行有力有效處置，積極疏導緩解群眾情緒，及時控制事態，對少數組織制造事端者要依法嚴厲打擊，以維護法律尊嚴。

（七）制度頂層設計

頂層設計其本義是統籌考慮項目各層次和各要素，追根溯源，統攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道。我們要千方百計和高質量地做好社會基本制度和政策層面的頂層設計。隨著改革深化與發展，面臨的社會矛盾越加復雜。要解決這些矛盾，必須對基本制度和政策進行科學設計，堅持民主參與制度，減少制度上的偏見，實踐表明“決策最佳化的根本之徑，在于民主決策”，使制度和政策能長遠見效。制度和政策頂層設計態度要公正，立足于維護每一個社會成員和群體合法正當利益。在現實社會生活中，最為關鍵的是要防止兩種錯誤傾向和做法：一是過于對富裕群體的“激勵”。制定對富裕群體過分優惠政策，這些制度和政策一旦被固化，會造成少數人受益而多數人受損的情形。二是過于對弱勢群體的“照顧”。對共享社會發展成果理念片面理解，對弱勢群體提出的所有要求都視為合理，制定過于平均化社會經濟政策，這將導致平均主義抬頭，降低社會活力，延誤改革進程。

（八）強化普法教育

開展法制宣傳教育活動，推動社會矛盾糾紛的化解。一是增強公民的民主意識。國家公民具備能夠正確對待和處理利益矛盾的意識，以減少群體性突發事件。二是加強對公民的法制教育。公民要知法守法，要學會用法律維護自己的合法權益，自覺履行法律規定的義務。各級黨組織和單位要結合普法宣傳教育要求，大力宣傳我國 《憲法》、《刑法》、《集會游行示威法》、《信訪條例》、《治安管理處罰法》、《土地法》、《勞動法》、《勞動合同法》、《環境保護法》、《森林法》、《公安機關處置群體性治安事件規定》 等法律法規，引導群眾正確對待和處理國家、集體與個人利益關系，正確處理眼前利益與長遠利益關系。要用典型案例以案釋法，打擊借群體性事件乘機進行違法犯罪的個人和組織，使廣大群眾充分認識參與群體性事件的危害，做一個“有理想、有道德、有文化、有紀律”的“四有”公民。

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