以創新促養老服務轉型升級

劉 玲

以創新促養老服務轉型升級

劉 玲

無錫市早于全國16年步入人口老齡化城市行列，目前60周歲以上老人占戶籍人口比例達22%。面對人口老齡化高速發展的嚴峻挑戰，無錫以創制促超前謀劃，以創新促轉型升級，以創優促整體推進，著力打造呼應蘇南現代化建設示范區要求、體現現代民政建設特色、滿足老年人多元需求的養老服務“升級版”。本文結合無錫的創新實踐，談一談今后養老服務業的發展思路。

無錫推動養老事業發展的創新實踐

機制創新，政策體系“謀篇布局”。在全省率先出臺《無錫市養老服務設施布局規劃（2009—2020年）》，并相繼出臺《關于加快我市老齡事業發展的實施意見》等17個政策文件和管理規范，從組織領導、機構建設、優惠扶持、規范管理等多方面予以配套，形成了以《布局規劃》為龍頭，以17個政策文件為推動的“1+17”養老服務政策保障體系，為全市養老服務事業發展提供了政策引領和剛性支撐。

抓手創新，項目建設“多點發力”。緊抓擴內需、保民生契機，通過爭取財政投入、社會多元化投入和整合資源擴大設施規模“三措并舉”，推進一批養老項目上馬建設。近五年，各級財政資金投入超10億元用于機構建設、政策扶持、信息服務等項目，市級慈善和福彩資金投入超2億元，興建了南山慈善家園等一批慈善養老項目，形成了多渠道資金籌措機制。目前，全市養老機構達142家，居家養老機構1000余家，養老床位3.26萬張，每千名老人擁有床位數達31張，位居全省前列。

路徑創新，引入民資“開源活血”。轉變政府職能，尊重市場規律，強化政策扶持，推進社會化運作，相繼出臺規費減免、運營補貼、信息服務、保險保障等方面的11項優惠補貼政策，引導和激勵社會力量成為發展養老服務業的主體。目前，已形成公辦民營、公助民營、合資合作、BOT運作等多形態養老服務市場化運作模式，社會辦養老機構超50家，社會辦養老床位占比達30%以上，基本形成“以公辦養老機構為示范、以政府兜底保障為基礎、以多元投入、市場化服務為重點”的發展路徑。

手段創新，品牌打造“提質優效”。探索品牌化管理，在養老機構引入國內外知名養老服務品牌公司參與養老機構日常運營、管理和培訓，引導養老服務向專業化、特色化、品牌化發展。實施“品牌化”保障，以“慈福系列民生保險”為統攬，去年面向養老機構及老年群體，推出“安康關愛”意外傷害保險、養老機構綜合責任保險、低保家庭中60周歲以上老人人身意外傷害險等養老保障“一攬子”計劃，為城鄉廣大老年人織起了養老保障“安全網”。

載體創新，優化服務“固本強基”。以公益創投、養老項目推介等活動為載體，吸引社會力量參與為老服務，近兩年公益創投為老服務項目達72 個，帶動社會資金近200萬元，內容從傳統助老服務進一步向為空巢、隨遷、失獨等特殊群體老人提供精神關愛層面延伸。加快養老服務信息化建設，打造的“96158”等5個居家養老信息服務平臺，為4.2萬戶老年人家庭提供應急救助、快速聯絡、生活助老等多項服務。出臺政策大力推進區域性老年人助餐中心建設，更好滿足社區老人尤其是高齡、獨居、空巢等特殊老年群體助餐服務需求。此外，通過開展養老機構達標創建、標準化建設、培訓及技能競賽等活動，養老機構服務水平得到新提升。

制約無錫養老事業發展的瓶頸問題

體制機制不協調。養老服務管理部門政出多門、多龍治水問題依然存在，整合行政管理資源，形成工作合力，成為推進現代養老服務體系建設的當務之急。

法規制度不健全。尚無養老服務方面的地方性法規或綜合性政府規章，土地指標、稅收減免等系列推動養老服務業發展的配套措施和優惠性政策，還需進一步制定和細化。

結構性矛盾較突出。從床位功能上看，自理型養老床位使用率不到七成，養醫結合型、康復護理型床位供不應求，比例偏低，目前全市僅有5家有醫保定點資質的養老機構，其中市區僅有1家試點單位；從城鄉布局上看，農村機構養老床位利用率僅為65%，而中心城區達85%以上，市社會福利院、廣益養老服務中心等優質資源一床難求。

養老服務水平不高。養老服務從業者年齡偏大、文化偏低；從業者中專技人員比例較低，專業社會工作者、專業醫技人才嚴重缺乏；養老機構服務人員薪酬待遇偏低，流動頻繁，據對近三年抽樣調查，每年護理員流失率在15%以上，成為制約養老服務水平提升的瓶頸。

大力推動養老事業發展的基本思路

國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》的出臺，使無錫養老事業發展站在挑戰與機遇并存、承接與創新共進的關鍵時刻。無錫將緊抓契機，攻堅克難，多舉措推進養老服務事業、產業同步發展，努力讓“人人享有基本養老服務”的美好愿景盡早實現。

加強組織領導是前提。進一步健全政府牽頭、民政主管、部門協助、社會參與的組織領導機制，協同發改、規劃、國土、財政等多部門凝聚合力齊推共抓。把養老服務機構建設和新增養老床位等重要民生指標，納入各級黨委政府為民辦實事內容和年度考核目標，確保養老服務設施布局規劃和相關政策全面及時有效落實。

完善體制機制是關鍵。配合市人大做好地方性法規立法調研和《無錫市養老機構管理條例》立法工作。探索養老服務市場運行機制、風險規避機制和投入激勵機制等方面的政策辦法，建立完善適應市場經濟發展、充滿生機活力的養老服務管理體制和運行機制。繼續完善社會力量參與養老服務事業的優惠扶持政策，在經費投入、土地劃撥、規費減免等各方面加大扶持力度。繼續推進適度普惠型福利政策，擴大政府購買養老服務的惠及人群，使更多高齡、貧困、獨居、失能老人享受機構和居家養老服務。

拓展多元投入是抓手。逐步建立穩定的財政投入機制，爭取將養老服務項目納入公共財政預算，推動財政投入增長年均10%以上。逐年增大福彩、慈善公益金投入力度，爭取“十二五”期間兩項資金投入達5億元。積極探索社會投入機制，通過以獎代補、購買服務、貸款貼息等方式，鼓勵和吸引社會資本參與養老服務事業發展，提高社會投入占比，形成多元化資金投入機制，滿足多樣化養老服務需求。

調優床位結構是重點。積極探索醫療機構與養老機構合作新模式，對興辦護理型養老機構在建設資金補貼、日常運行補貼方面予以政策傾斜。提升農村敬老院床位利用率，在確保五保老人入住基礎上探索社會化、市場化運作。提高老城區養老機構建設品質，增加優質養老床位供應量。重新整合市級社會福利機構養老床位，更好保障老城區三無老人、低保、低收入老人、失能老人優先入住需要，體現養老服務公平。

強化管理服務是基礎。大力推進養老機構標準化、規范化建設，大規模開展從業人員職業資格和專業技能培訓，探索養老機構緊缺型技能人才補貼機制，提升養老機構管理服務水平。探索建立對養老服務機構、養老服務對象和政府購買服務的評估機制，科學合理分配養老服務資源。加快養老服務信息化建設，完善市、市（縣）區、街道（鎮）、社區（村）四級養老服務信息管理系統，整合市96158等五大信息服務平臺，引入物聯網、云計算等高科技產品，加快建成貫通上下，覆蓋全市、快捷高效的養老服務信息化平臺。

加強產業培育是突破。重點引導生產型企業優先開發技術先進的老年服務產品，發展養老用品專業市場，大力培育以老年生活照料、護理康復、安全援助等的社區服務企業，鼓勵外資、民資開發老年養生、休閑、旅游產業，探索養老服務保險險種，積極拓展農村養老市場，引導老年人更新觀念，拉動消費和就業。“十二五”期間，力爭培育3至5家在全市乃至全省有一定規模和影響的養老服務企業，進一步優化養老服務和產品供給，使養老服務業成為積極應對人口老齡化、保障和改善民生的新增長點。

（作者系江蘇省無錫市民政局局長）