為什么中國城市低保存在目標瞄準問題？
—— 基于廣州市的田野調查

李 琴 黃黎若蓮

為什么中國城市低保存在目標瞄準問題？
—— 基于廣州市的田野調查

李 琴 黃黎若蓮

一項政策，無論制定的多么完美，如果沒有好的政策執行，其政策目標也不會實現。

自上個世紀90年代城市居民最低生活保障制度實施以來，城市貧困問題在一定程度上得到了緩解。據官方報告，中國城市低保已基本實現其政策目標——“應保盡保”。與此同時，也有學者研究認為，低保政策的實施還存在“應保未保，不應保而被保”的目標瞄準失效現象。本文基于廣州市的田野調查，旨在從低保政策執行過程及執行者決策過程的角度揭示其原因。

問題的提出

近年來，我國享受最低生活保障的居民人數、低保發放金額以及保障標準都逐年提高。從民政部公布的數據來看，截至2013年8月，全國城市低保救助人數為2085.9萬，月人均支出為238.7元。隨著中央和地方財政的共同支持，低保制度逐步成為全國性的社會安全網，保障面占城鎮人口的5.4%左右。然而，有研究發現，在低保政策的目標瞄準過程中，存在一定程度的“應保未保，不應保而被保”的失效現象，其目標瞄準機制存在明顯的漏洞。

總體來說，學者在研究政策執行時有兩種不同的視角。一種是以Pressman和 Wildavsky的研究為代表“自上而下”的路徑，這些研究大多數關注政策的制定過程，似乎設計完美的政策就會自動得到執行。另一種是以Lipsky為代表的強調政策執行重要性的“自下而上”路徑。依照“自下而上”的政策執行研究途徑，無論一項政策制定的多么完美，如果沒有好的政策執行，其政策目標也不會實現。因此，我們認為應該從低保政策執行過程以及影響執行者做決定的角度出發，來探析導致中國城市低保政策“應保未保，不應保而被保”現象產生的原因。與此同時，政策制定時所處的政策環境，以及所制定的政策指引的清晰度等也會影響政策結果。因此，本研究采取“自下而上”與“自上而下”相結合的路徑進行分析。

廣州田野調查情況

事實上，低保“應保未保，不應保而被保”的失效現象在許多城市都存在。本文選取廣州市作為個案。廣州市作為最早建立城市低保制度的城市之一，經過近20年的發展，政策已逐步趨于完善。近年來，在建設“幸福廣州”的大背景下，其政策非常值得關注和研究。與此同時，2012年廣州市在崗職工月平均工資5313元，最低工資為1550元，而2013年城市低保標準僅為540元。我們選擇了十五個來自越秀區和海珠區的社區進行田野調查。這是兩個老城區，是貧困人口的聚集區，但低保覆蓋率（低保人口與戶籍總人口的比率）均低于1%。其中，7個社區來自越秀區JS街道，8個社區來自海珠區CG街道。調查中，采訪了三位政府工作人員，17位處于政策執行一線的低保工作人員，24戶低保戶。

調查顯示，幾乎所有的低保工作人員都是女性。其中，三十至四十歲的低保工作人員占54%，四十歲以上占33%。同時，大約67%的低保工作人員是大專畢業生，僅2名是大學本科畢業生。此外，約一半的人員參與低保工作不足3年。大約88%受訪的低保戶年齡在四十到五十歲之間，有四分之三的低保戶家庭至少有一個有勞動能力的家庭成員，但是由于他們受教育水平非常低，在勞動力市場很難找到理想工作。此外，大約70%的低保戶領取低保超過了5年，有兩戶超過了十年。可見，長期依賴情況嚴重，低保的退出機制值得引起注意。

基于田野調查的研究發現

調查發現，調研所在區的低保在目標瞄準環節確實存在失效現象。更重要的是，我們發現基層政策執行以及一線工作人員在執行中的決策是解釋低保政策目標瞄準失效的關鍵。本部分將從影響低保工作人員做出決定的內部因素和外部因素兩個方面來展開討論。

內部因素

根據低保條例以及《廣東省城鄉居（村）民最低生活保障制度實施辦法》，基層街道辦事處和居委委員會是低保的具體審批實施和日常管理服務機構。具體來說，是由民政部門在街道辦和社區居委會設立的民政科工作人員來兼管低保工作，在此，我們統一稱作低保工作人員。我們認為，處于政策執行一線的居委會低保工作人員是影響城市低保政策效果的決定性因素。

第一，低保工作人員的知識儲備與專業技能的不足是其目標瞄準過程中產生問題的關鍵。調查顯示，幾乎所有的低保工作人員是平均年齡處于三十五歲到四十歲之間的女性，大部分是大專學歷，且專業背景與社會工作和社區服務幾乎不相關。大約三分之一的被訪低保工作人員表示對低保標準的制定與調整不明白，同樣對低保戶的低保金額如何計算也不太清楚。而且，大約一半以上的被訪者參與低保管理不足3年，工作經驗相當欠缺。目前還沒有看到對低保工作人員進行社會工作方面專業技能的培訓，而專業技能培訓的不足會阻礙低保工作人員單獨地接觸與激勵低保戶。

第二，調查表明，低保工作人員繁重的工作量使得低保工作人員只留有很少的精力在低保的目標瞄準上，從而很難做出正確、有效的目標定位。幾乎所有的被訪低保工作人員都表示他們的工作量太大。低保實行的是動態化管理，低保工作人員不僅負責新申請者的家計調查和身份識別、已保戶的定期上門走訪，組織公益勞動以及實物救助的發放等，還要做大量的臺帳、資料、報表，填寫每戶檔案表格等，任務極其繁重。調研顯示，低保管理只占低保工作人員所有工作的五分之一左右，有時甚至是十分之一。更重要的是，以本次采訪的兩個街道為例，每個社區居委會只有一個民政專員或低保工作人員。城市在擴大，人口在增加，惠民福利政策在拓展，民政系統及居委人員數量卻沒有增加，因而，人員不足、任務繁重導致低保工作人員在目標瞄準時隨意性增強。

第三，影響目標瞄準結果的重要要素是低保工作人員所擁有的相當大的行政自由裁量權。能突出體現低保工作人員自由裁量權的就是普遍存在的“分戶”現象。本文中，“分戶”現象是指，申請者如果按所有家庭成員的總收入平均來算是不符合低保標準的，但是，低保工作人員有自由裁量權，他們往往將其中收入低的或者無收入的成員單獨成戶就符合低保標準的規定了。根據訪談結果，超過一半的被訪者談到自己曾經給有特殊困難的申請者分過戶。也就是說，低保工作人員的這一自由裁量權使得一些本來不符合規定的人領到了低保救助。雖然部分被訪者認為分戶的目的是為了幫助一些處于貧困中的居民，但是造成了一定程度的“不應保而保”。可見街頭官僚在低保政策的實施過程中擁有相當大的自由裁量權，而這些自由裁量權也是帶來目標瞄準問題的關鍵之一。

此外，即使一個低保工作人員擁有很好的教育背景及專業技能，工作量也適中，也很合理的使用自由裁量權，如果他對低保政策本身及政策目標的認可程度很低的話，同樣會影響其在目標瞄準時的有效決策。在面對日益增長的低保金以及日益完備的配套救助及福利時，部分低保工作人員會滋生心理上的不平衡，進而影響其做出正確的目標瞄準判斷。有低保戶認為低保工作人員在看待低保問題上有偏差，好像是他們給低保戶的施舍。因此，部分低保工作人員對低保政策以及標準設定的低認可程度，以及他們社會權利意識的不足都對低保的目標瞄準過程造成負面的影響。

外部因素

有時候，即使處于一線的低保工作人員擁有足以令其做出正確決定的上述內部因素，外部環境還是很可能對政策執行效果帶來負面的影響。

首先，調查發現，由于關于如何執行目標瞄準的政策指引不清晰，使得目標瞄準機制被低保工作人員有選擇性的理解與執行。超過87%的被訪問低保工作人員抱怨對家計調查和收入認定方面政策指引的缺失，給他們工作帶來很大的不便。與此同時，由于政策指引的不清晰，也給這些低保工作人員帶來更大的自由裁量權。

其次，即使政策指引是清晰的，如果有一個不利于政策執行的外部環境，政策目標同樣無法實現。廣州案例證實了一個假設——社會福利或救助項目除了簡單的將現金和物資轉移給貧困居民之外，一定還有其他目標，而這些“其他目標”往往會將預期的政策結果均衡掉(Coady， Grosh and Hoddinott，2004a)。在政治環境層面，在某種程度上來說，作為社會最后一道安全網的低保政策被政府視為“構建和諧社會”和“維持社會穩定”的有效工具之一。低保工作人員有時會接到上級政府的通知，將不符合低保標準的、但經常去政府部門鬧事的人納入低保戶范圍，因而造成“不應保而保”的情況。也即，在面對高的行政成本及經濟上的財政約束的情況下，地方政府往往會允許一定程度目標瞄準失效的存在。在社會環境層面，人口流動給低保工作人員帶來管理上的不便，不便于定期對低保戶進行情況調查，進而導致比較寬松的目標定位決策。

第三，低保政策實施過程中的監督機制以及配套措施的缺失也對低保管理及政策執行的結果帶來了負面影響。制度缺失使得低保工作人員在政策執行過程中既扮演“運動員”又扮演“裁判員”，進而使低保工作人員擁有更大的自由裁量權。

此外，基于廣州調查發現，作為政策對象的低保戶對低保政策的了解程度很低。大部分低保戶不知道低保標準怎么計算，也不知道自己低保金經常變化的原因。同時，處于社會底層的低保戶的社會權利意識非常低，大約80%被訪者都認為能領到低保 “非常感謝國家，感謝政府的幫助”。只有不到20%的人認為得到救助是自己的社會權利，是作為一個公民應該得到的社會保障。

結語

基層政策執行以及一線工作人員在執行中的決策是解釋低保政策目標瞄準失效的關鍵。然而，包括政策指引的清晰度、政策環境、實施過程中的監督機制以及配套措施、作為政策對象的低保戶對低保政策的了解程度以及低保戶的社會權利意識等因素也是解釋中國城市低保面臨目標瞄準失效的關鍵。

（作者單位：李琴，暨南大學人文學院；黃黎若蓮，香港城市大學公共政策學系）