創新與優化社會保障制度是完善社會主義制度的本質要求

岳經綸

創新與優化社會保障制度是完善社會主義制度的本質要求

岳經綸

黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。社會保障制度的改革與優化，既是全面深化改革和國家治理體系現代化的重要內容，也是社會治理體制創新和國家治理能力現代化的重要組成部分，更是完善社會主義制度的重要環節。

社會保障怎么定位：三中全會決定對社會保障制度的新定位

學習三中全會精神，推進全面深化改革，需要我們從完善社會主義制度的理論與實踐高度來重新認識我國社會保障制度。十八屆三中全會決定對社會保障制度發展定位描述為“建立更加公平可持續的社會保障制度”。從《決定》的整體邏輯出發，關于社會保障的定位還是比較清晰、全面的。如，全面深化改革要“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”；要“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革”；要“促進共同富裕”；要“讓發展成果更多更公平惠及全體人民”；等等。如何增進人民福祉，如何更好保障和改善民生，如何促進社會公平正義，如何讓發展成果更多更公平地惠及全體人民，這些問題都與社會保障制度密切相關。《決定》的這些重要論斷，為我們認識社會保障制度在完善社會主義制度中的重要作用，以及探索如何通過優化社會保障制度來完善提供了理論上的指引。可以說，社會保障制度的創新和優化是完善社會主義制度的本質要求。

社會保障再認識：從“社會保障”到“社會政策”

“社會保障”這個概念，是工業化、城市化的產物，是市場經濟的伴生物。社會保障一開始就長期與就業、勞工聯系在一起。所以，我們可以看到國際勞工組織最常用社會保障。在我國，社會保障制度最早也是與勞動（工人）聯系在一起的。由于社會保障行政部門（過去稱勞動保障部門，現在叫人社部門）主要負責社會保險事務，人們又習慣把“社會保險”簡稱為“社保”，結果是在很多人心目中，社會保障就是社會保險，甚至就是養老保險。盡管社會保險是社會保障制度的核心內容，但不能取代諸如社會福利服務、社會救助、社會津貼等其他社會保障內容。

就其價值和功能而言，社會保障的政策內容可以分為關懷性、預防性與發展性等三大領域。其中，關懷性社會保障政策涵蓋社會救助、福利服務、就業促進與待業扶助等政策，其核心價值為“社會公平”與“正義”，其功能是使經濟弱勢者、社會弱勢者及社會受害者能獲得符合人性尊嚴的基本經濟保障、福利服務、身心關懷，以解決或緩和其當前所面臨的問題。預防性社會保障政策旨在應對各種社會風險，涵蓋養老金保障、醫療保障、工傷保險、失業保險與長期照護保險等政策，其核心價值是“社會團結”與“安全”，其功能是使遭受生、老、病、死、傷、殘、失業與長期照護需要等生活風險因素影響者，能獲得適度的醫療保障、社會服務，或者經濟保障。發展性社會保障政策涵蓋女性保護、兒童福利、家庭保障、教育福利、就業促進、住房福利與財產形成等制度，其核心價值為“機會均等”與“發展”，其功能是使人民在面對生命孕育、養育、保育、教育、勞動、合理住房需要與財產形成時，皆能有公平合理的對待，而有助人格、智能、職業生涯等的健全發展。

從這個角度來看，中國社會保障政策結構存在著明顯的不足，甚至缺陷。在相當一段時期，我國社會保障建設的重點放在了社會保險政策上，特別是城鎮職工的社會保險政策上，而關懷性和發展性的社會保障政策沒有得到足夠的重視。我國至今還缺乏完善的家庭政策和兒童福利政策。為了讓我們的社會保障制度更加公平和可持續，我們需要更加關注社會保障制度和政策的合理結構，更多地關注關懷性和發展性的社會保障政策。在這個意義上講，我認為，與其用“社會保障”或“民生保障”概念，不如多借鑒用成熟市場經濟國家流行的“社會政策”概念。社會政策概念更具包容性、進步性，涉及教育、健康、就業、社會保障、社會福利服務等諸多民生領域。

社會保障制度存在的問題：我國社會保障制度亟待創新與優化

自中共十六大以來，在構建社會主義和諧社會戰略目標的指引下，我國進入了社會保障政策的擴展期和社會事業的大發展期。一方面，原有社會保障政策的覆蓋面得到了不斷擴大，社會醫療保險基本普及，形成了全民醫保格局；另一方面，新的社會保障項目不斷涌現，超越了以就業為基礎的社會保險領域。與之相適應，我國的社會支出水平也有了一定幅度的提高，特別是中央政府加大了在社會政策領域，尤其是在教育、醫療、就業和住房領域的投入。隨著社會保障制度的擴展，我國的社會保障政策體系也變得更具包容性、普惠性。社會保障政策已經走出城市，向農村地區擴展；已經從正規就業部門向非正規就業部門擴展；已經從勞動力市場內部向勞動力市場外部擴展，越來越多的城鄉居民被納入社會保護體系，成為社會福利與服務的受益者。

吊詭的是，盡管社會保障制度在完善，但是，民生問題依然嚴峻，并且民眾對社會保障制度的不滿意情緒在增加。究其原因，大致有三：其一，隨著市場經濟的發展與公民權利意識的覺醒，公眾對我國社會保障制度的等級制（表現為碎片化狀況）本質及其內在的不公平性，尤其是企業與機構事業單位社會保障的“雙軌制”的不公平性，有了越來越清晰的認識。其二，隨著人口結構的老齡化以及金融知識的普及，公眾對我國社會保障制度的財務可持續性，特別是養老保險制度的“空賬”問題，有了越來越多的關注。正是在這樣的背景下，公眾對“雙軌制”、“延遲退休年齡”、“單獨二胎”等政策議題表現出了極大的關注。其三，社會保障政策沒有與其他社會政策或社會事業的發展很好地協調與配合，甚至出現了沖突，導致公眾難以感受到整體福利水平的提升。

以上問題的出現，從根本上講，就是我國社會保障制度的發展與改革沒有很好地與社會主義的理念與制度相結合，缺乏應有的價值導向，缺乏從完善社會主義制度理論與實踐高度來設計與規劃社會保障制度的自覺性和使命感。“更好保障與改善民生”，“促進社會公平正義、增進人民福祉”，“讓發展成果更多更公平惠及全體人民”，要求我們把社會保障制度的創新優化與完善中國特色社會主義制度相結合，把共同富裕和人民福祉的不斷增進視為社會主義制度的本質要求。

社會保障制度建設的根基：應建基于人民的需要

從國家治理的角度看，通過提供社會保障政策和服務，可以規避社會風險，減少社會問題，緩和社會矛盾，社會保障成為社會穩定的“減震器”“減壓閥”。但是，如果僅僅從這個角度來認識社會保障，就只會看到社會保障的工具性，難以激發發展和改革社會保障制度的動力，難以建設有理想、有目標的社會保障制度，更難以推動社會主義制度的完善。在工具性視角下，社會保障只是維護社會穩定的一個輔助工具，只是提升政治合法性的一種手段。事實上，在過去一段時間，我們更多是從工具性的角度來看待社會保障制度的作用，把社會保障制度僅僅視為“經濟改革的配套工程”，連社會保障制度的社會安全閥的功能也沒有給予足夠的重視，寧可花大錢去進行事后維穩。其后果只能是公眾的許多基本需要得不到滿足，造成龐大的社會弱勢群體，并影響社會穩定和和諧。

為了完善與發展社會主義制度，社會保障制度的建設更需要人民的視角、群眾的視角。從群眾的角度看，社會保障是為了滿足人民的需要，是為了保障人民的社會權利，是為了促進社會公平正義，是為了增進人民的福祉。也就是說，社會保障不只是工具，也是目的。政府實施社會保障政策是為了實現社會公平正義、以人為本等核心價值觀，也是為了實現公民的社會權利，是為了讓發展成果更多更公平地惠及全體人民。真正的社會保障制度，應該建基于人民的需要，面向全體公民。換言之，社會保障制度的發展和改革是社會主義制度的本質要求，也是社會主義制度的體現。

沒有社會保障制度的創新和優化，就不可能有社會主義制度的完善。改革開放讓我們認識到社會主義不是貧窮，認識到社會主義就是發展生產力。為此，我們的社會主義允許一部分人、一部分地區先富起來。其結果是，生產力大發展，社會主義不再是貧窮。問題是，不再貧窮帶來的是貧富差距。最新出爐的中國社科院社會藍皮書指出，收入分配貧富分化已經取代了往年物價、房價的問題，成為最受關注的社會問題。貧富差距的擴大，一個重要的原因是社會保障制度的不完善。在觀念上，我們擔心社會保障，尤其是社會福利拖累經濟發展，不敢談論社會福利，甚至有福利恐懼癥，習慣于把社會保障局限在社會保險的范圍；在功能上，我們甚至連社會保障的社會安全與社會穩定功能也沒有做好，更談不上促進社會公平正義、增進人民福祉。公平正義、共同富裕是社會主義制度的本質特征。社會保障制度的創新和優化是走向共同富裕的必經之路。學習三中全會的精神，需要我們樹立起創新優化社會保障制度的自覺性和使命感，積極穩妥地探索如何通過創新優化社會保障制度來完善社會主義制度，真正讓發展成果更多更公平地惠及全體人民，實現共同富裕。

（作者系中山大學政治與公共事務管理學院、中國公共管理研究中心教授 ）