南水北調工程在建設規劃中貫徹“生態文明”理念

張基堯口述 謝文雄 李樹泉整理

(本文作者 全國政協人口資源環境委員會副主任、國務院南水北調辦公室原主任 北京100038)

最近這段時間，我去了遼寧、甘肅、寧夏、安徽等地，發現很多地方都在規劃或建設調水工程。我不知道是不是因為南水北調工程建設的后續效應，但是覺得這未必是好事。最近我在全國政協的一次會議上提出:興建調水工程要慎重，要經過深入論證、充分研究，因為水資源是一種流動資源，存在于地上、地下，上游、下游，空氣、土壤中……如果只考慮某一個局部而不考慮全局，很可能由于無序調水造成水資源配置的困難，甚至造成江河體系的混亂。因為，水資源配置也必須遵循自然規律。最近，我在思考，南水北調工程建設過程中是如何進行科學的總體規劃的，這個工程規劃與其他規劃有什么不同。進行這樣的回顧與反思，目的就是想給當前正準備建設調水工程的地方和部門作參考。

建設南水北調工程的目的，就是通過水資源的優化配置達到生態環境的修復和保護。不管在規劃伊始還是在建設乃至今后運行過程中，如何更好地保護生態環境，《南水北調工程總體規劃》都進行了充分的考慮。我覺得這與當前中央提出的“生態文明建設”的精神是完全相吻合的，盡管那時候還沒有將生態建設提到這樣的高度，但是我們在《規劃》中確實體現了科學發展和生態文明的要求。因此，我希望國內現在進行的其他調水工程也像南水北調工程一樣，進行深入論證，全面考慮，周密安排，不要造成水資源的混亂，更不能導致災難“搬家”。

缺水嚴重制約北方地區經濟社會發展

20世紀末，北方地區缺水已經嚴重制約了經濟社會發展，也極大地惡化了生態環境。經濟發展以及城市化進程的加快，更加劇了對水資源過度的開發和掠奪，導致了更多的生態問題。我們在日常生活中很少感受到這些，我們看不到地下水的超采，不能直接感受河流斷流對生態的影響。我們把水龍頭打開照樣有水，工廠也沒有因為水的問題而影響正常生產。但現實是:我們過多地以犧牲生態環境為代價追求經濟的發展，對生態環境的欠賬已經太多!太多!所以導致河道斷流，湖泊干枯，地下水超采，以及水體污染。

比如說河道斷流，由于北方少雨，加上長期對水資源的過度開發，黃河在1972年到1999年的28年之間就有22年斷流。最嚴重的是1997年，那年黃河入海口全年斷流，離入海口100多公里的利津水文站斷流達226天。也就是說，這100多公里河段實際上在一年的2/3時間里是沒水的。斷流的河段最長甚至延伸到河南開封。這是一個很嚴峻的問題!黃河是中華民族的母親河，黃河下游長期斷流會導致什么后果呢?就是開封以下農田不能用黃河水灌溉，河口萎縮，各種水生動植物絕跡，大批土地鹽堿化。在海河流域，譬如永定河，它的名字中為什么有“永定”二字呢?這條河在清代以前名叫“無定河”，河水波濤洶涌，經常泛濫成災，危及北京城的安全，于是雍正皇帝把它的名字改成“永定河”。然而，永定河近年來早已斷流無水，河床上全是裸露的沙礫石，那兒也成了北京的風沙源之一。總體來看，海河流域的河流沒有一條支流不斷流，這也客觀上導致了海河流域生態環境的惡化。

此外，北方許多湖泊水量日益減少，甚至干枯。我去過河北很多地方，當地稱那些淺的湖泊為“淀”，那些凹陷的地方為“洼”。有些淀里有樁臺，老百姓住在比較高的臺地上，就是來水也不要緊，過了一段時間水會自然退下去，老百姓再耕作。這些洼淀，比如白洋淀，實際上也是當地日常吞吐水量的一個地方:一到汛期，這些洼淀里蓄滿水。到了20世紀90年代，很多洼淀先后干涸了，洼淀的干涸會導致什么后果呢?就是地下水位的急劇下降。而沒有地下水補充，農業生產就受到極大影響，植被就會退化，生態就會惡化，地下水下降嚴重的地區，還會沙漠化。

為了支撐經濟社會發展，保障人民最基本的生活需求，北方不少地區只能采取超采地下水的辦法來應付水資源的短缺。結果，在黃河、海河、淮河流域，我們每年超采的地下水就有115億立方米。海河流域的京、津、冀范圍內，超采的地下水就有65億立方米。這些年來，北方地區累計已經超采地下水將近900多億立方米，超采的部分有30%是深層地下水，有些地方甚至上萬年沉積的深層地下水都被開采了。北京地區公主墳附近地下水已被巖石隔斷，河北邯鄲、石家莊地區地下水已下降到40米以下。超采地下水的直接后果就是導致地面沉降，京、津、冀地區都有這種現象。天津市的平均沉降已達2．8米。其他后果還有地面植被枯死，沿海地區則出現海水入侵。我們知道，地面植被生長不僅是靠降雨，還與地下水位有關。比如新疆的胡楊林，當地的地下水有多深，胡楊林的根須就往下鉆多深，一般胡楊林根是樹干的兩倍，所以如果地下水位再往下降，胡楊林樹根吸不到水就枯死了。地下水下降導致華北地區大量土地沙化，形成了經常的沙塵。

隨著經濟社會的發展，對水資源需要量的大幅度提高，導致黃淮海流域水資源被過度開發，致使這些地區的河流減少自然徑流，也就是說徑流量滿足不了河流延續它的健康生命，造成大量的水體污染。其中水體污染最重的就是淮河，70%以上河段被污染。京杭運河駱馬湖以北幾乎都是四類到五類水，黃河以北則全是劣五類水。所以黨中央、國務院在20世紀90年代就提出要治理“三河三湖”，并由水利部牽頭制定了規劃，逐年安排了大量投資，取得了初步成果。

由于歷史的、社會的、經濟的、技術的種種原因，《南水北調工程總體規劃》經歷了很長的時間，中間時斷時續，意見分歧也很多。從1998年以后，北方連續三年大旱，在國務院的關心下，《南水北調工程總體規劃》提到快車道上，加快了工作進度。由于我國已經建立起社會主義市場經濟體制，所以在規劃的思路、布局以及工程實施上，相比以前，就有了很大變化。計劃經濟條件下制定調水規劃時，主要考慮的是如何把水調到缺水的地區，以解決該地區的水資源短缺問題，考慮調水會對調水區帶來的影響方面做得不夠，也沒有深入研究在調水過程中應該怎樣注意節水、水環境保護、水污染防控，以及實施過程中如何利用市場機制進行組織建設等，至于調水以后怎么辦考慮得就更少。但是從1998年我們制定《南水北調工程總體規劃》開始，尤其是在朱镕基總理提出“三先三后”的原則后，我們開始重視這方面的問題，考慮如何在新的歷史條件下把這個調水工程的總體規劃做好。

我們在制定《南水北調工程總體規劃》的時候認為:北方水資源問題表面上看是短缺的問題，實質上最突出的、表現也最明顯的，應該是生態問題。而這個問題是人們不容易直接感受、也重視不夠的。但它恰恰又是對我們今后的社會發展、民族繁衍影響最大的。我們在研究分析調水目的時提出:南水北調到底解決什么問題?最終，我們認為:南水北調工程應該通過合理優化水資源配置，把生態建設和環境保護作為它的主要目標;也就是說，調水僅僅是手段，解決日益惡化的生態問題才是工程的最終目的。在規劃南水北調工程的時候，科學發展觀還沒有作為全黨指導思想提出，但我們已在規劃中明確了可持續發展的原則，因為大家都意識到，如果不確立這樣的理念，整個經濟社會的發展就難以為繼。

確立了水資源優化配置及“先節后調”的原則

既然是調水，就不可能光說生態不說水。在確定南水北調工程調水規模的問題上，我們確實體現了水資源的優化配置和先節水后調水的原則。對于建設南水北調工程，大家在這個問題上分歧不是很大，分歧在于怎么調、調多少。南水北調工程究竟應該調多少水?溫家寶總理在南水北調開工儀式上說，我們必須充分尊重自然規律，并引用了恩格斯的一段話。他說:“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復”。“因此我們每走一步都要記住……我們對自然界的全部統治力量，就在于我們比其他一切生物強，能夠認識和正確運用自然規律。”那么，現在中國的狀況是什么樣?就是北方水少，南方水多;南方水多為患，北方水少干旱。在此之前，我們有這樣一個基本的考慮:這個“自然規律”能不能打破呢?我們要如何在充分遵循自然規律的基礎上，在保護當中進行開發?經過研究，我們確定了這樣幾個原則:第一個就是“三先三后”的原則。這是朱镕基總理提出來的，即先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水。第二個是適當從緊的原則。這是溫家寶總理提出來的。不能說北方需要多少水就調多少水。必須給北方受水區今后節水留下空間，或者迫使其加大節水力度、治污力度、環保力度。另一方面也不能說不需調水，完全依靠節水就行了。實際上北方資源性的缺水僅僅靠節約是不能滿足的。再說節水本身是需要時間和成本的，減緩經濟社會發展，減少老百姓的用水供給實行強制性節水，這是不可取的。第三個就是在開發中保護，在保護中開發的原則。

根據以上三個原則，首先對南水北調工程需調水量進行了全面的評估。我們首先測算了南水北調受水區的需水量。先由有關省市根據四個方面因素來估算到規劃水平年，也就是2010年和2030年的需水量。一是人口的增長，因為人是用水的主要因素，人多了水用得就多。當時估算2030年黃淮海地區將增加1．2億人，城市化率將達50%。二是農業的發展。我們估算2030年要新增灌溉面積約4．5億畝，農業的灌溉系數增加0．5。三是我國GDP的增長速度。我們當時預測2010年以前GDP的增長速度是7%，2010年到2030年是5．4%。不過現在看來我們這個預測還是很保守的，2010年、2011年GDP的增長速度不止7%了。另外當時預測GDP到2030年是36萬億元，可是現在就到36萬億元了。但是如果當時沒有這么一個起碼的估算，各地的需水量就算不出來。而我國經濟發展的態勢從另一個側面也說明，北方地區水資源的需求是多么地急迫。最后，再測算一下各地能節約用水的空間。在節水方面，我們就黃河、淮河、海河流域受水區專門做了一個《節約用水規劃》，涉及領域有工業、農業、生活等方面。隨著城市化的進程，人們生活質量的提高，用水量是在增加的，但是工業用水必須大量地減少，根據受水區城市用水定額，2010年工業用水萬元產值綜合用水量是24立方米，但到了2030年就減少到9立方米。壓縮工業用水來增加人們的生活用水。因此在《節約用水規劃》中，采取一系列工業節水的措施，如調整工業結構、提高水的循環利用率、關停耗水大戶等。因為在水資源短缺的地區不適合高耗水企業。同時還采取諸如制定更為先進的用水定額、實行階梯水價等辦法來促使工業節水。我們估算，通過采取這些措施，到2010年工業用水能夠節水50億立方米。到2030年在節水50億立方米的基礎上再節水16億立方米。對于農業節水，規劃中也采取了一些措施，如改變農業用水方式，把原來的大水漫灌改成畦灌、管灌、噴灌、滴灌，以減少水的滲漏和蒸發等。這樣，預計農業節水量到2010年將達59億立方米，到2030年在這個基礎上再節約45億立方米。此外還有生活方面的節水措施，如推廣生活節水器具、實行階梯水價、控制人均耗水量等，初步測算2010年能節水10億立方米，2030年在這個基礎上再增加6億立方米。所以這樣一來，就南水北調受水地區而言，預計2010年能節水120億立方米，2030年在120億的基礎上再增加68億立方米。最終制定的節水規劃，我覺得是既符合中國實際 (農業的用水浪費太大)，又符合經濟發展的需求以及城市化進程的，最根本的是實踐了南水北調工程的指導原則——能不調水盡量不調水，能少調水盡量少調水，以盡可能減少對自然界的損害，并養成人們節約用水的習慣。

除此以外，還做了《廢、污水處理及再利用規劃》。污水大家都認為是廢物，實際上它是一種再生資源，處理好以后它可以成為一種寶貴的財富。首先，估算了南水北調工程涉及地區的污水排放量，以便規劃建立多少個污水處理廠。南水北調東線、中線的受水區1999年的污水排放量是63億噸，占同期城市用水量的62%。以此為根據，我們規劃:東、中線受水區到2010年污水排放為122億噸，然后以限定排放量為基礎規劃污水處理廠、污水管網的建設，規劃各種污水的回收，力爭使污水處理能力達90億噸，回用污水38億噸;到2030年污水排放按173億噸來預測，污水處理率能達到80．6%，污水處理能力140億噸，回用污水60億噸。

另外，在規劃中估算調水量的時候，還充分考慮如何盡可能利用當地水資源，挖掘當地水資源潛力。從當時的情況看，2010年東、中線受水區可以利用的當地水量為7億噸，主要來源于淮河流域的地表水及北方少數地區的地下水以及部分海水淡化水。2030年，隨著新技術的采用，在這個基礎上再增加8億噸。在此基礎上，水利部組織長江、黃河、淮河、海河四個委員會對各省測算的數字分流域進行匯總復核并統籌平衡，結合以上四方面因素，受水區在2010年、2030年缺水的總量就一目了然了。那就是在不同水平年，受水區總的需水量，扣除節水量、中水回用水量以及挖潛水量就是缺水量 (包括生態用水量)，經測算，南水北調受水區2000年缺水51億立方米 (超采地下水為36億立方米，擠占農業用水和生態用水15億立方米)，2010年缺水112億立方米，2030年缺水192億立方米。水賬算清楚了，但也并非是需要多少就調多少，還要充分考慮調水區的可能及調水工程的條件。這和原來規劃南水北調工程時哪個地方需要水我們千萬要保證供水的思路不同，也就是把“以需定供”變成“以供定需”，南水北調受水區只能根據當地及南水北調來水的情況規劃經濟社會發展、保障民生和生態。這是用水理念的重大轉變，也是科學發展的必然要求。

我說這一段的目的就是要說明:我們這個規劃是充分考慮了節水、治污以及當地水資源利用的，是一個科學合理的規劃，是遵循了先節水后調水的思路，是遵循自然規律、減少對自然規律破壞和干擾的規劃。說到這里，我也希望其他地區的調水規劃，也要通過這樣的一種思路去認真研究、精細安排。據我了解，現在有些規劃的深度是不夠的，調來水多了不能完全使用會造成浪費，加大了建設成本和財政負擔，同時調多了對調水區會造成極大的影響，還會造成水系的混亂。

正確處理調水工程與生態環境的關系

第一，在制定《南水北調工程總體規劃》的時候，我們嚴格按照自然規律及國家經濟社會發展的要求，重點考慮如何處理好如此浩大的調水工程與保護生態環境的關系這一難題。

南水北調工程要緩解水資源短缺的問題，但水資源短缺里面有很大一部分是擠占了生態用水。因此，在制定規劃時，必須充分體現把生態建設和環境保護作為重要目標。我們根據2000年、2010年、2030年不同水平年，推算出這些年和時間段，隨著經濟社會的發展，人民生活的改善，生態環境需要多少水量。例如，在制定黃淮海流域受水區調水規劃的時候，我們考慮了河流的徑流量和生態水量。黃河總的徑流量自有歷史記錄以來的平均水量是581億立方米，但是這581億立方米不能全部都用到生產、生活當中去。在規劃中估算黃河總的可用水量為370億立方米，留下210億立方米保證黃河的沖砂及生態用水，以此保證黃河不斷流。淮河是個季節性河流，一到夏天洪水量很大，一到枯水期水量又很小，而且淮河流域有很多濕地，要考慮到淮河濕地保護、沖淤保港、河湖滲漏所需要的水量，為此，我們留有50億立方米的水量，還為黃淮海流域城市的生態環境用水留有17億立方米。區域生態環境用水留了54億立方米水量。

也就是說，在《南水北調工程總體規劃》中，我們把生態環境這一部分耗水量作為一個很重要的方面考慮進去了。

第二，我們還充分考慮了地下水超采的問題。開始做《南水北調工程總體規劃》的時候，圍繞調水量這個問題，我們同有關部門的同志始終有分歧。有的同志覺得我們規劃的調水量太大了，他們覺得，北方各地現在已經超采的這部分地下水量應納入用水量平衡。但是，我們認為，北方地區超采的水量實際上是相當大的，與增加的實際水量相比，這部分水量將近1/3。超采地下水不能再繼續，以前超采的地下水也要盡可能給予回補。這是對生態環境的保護，也是對過度掠奪自然資源的一種制止。

第三，規劃要求各地通過節約用水、治理水污染增加水資源供應量。我們在制定規劃時更加強調要通過節約用水以及對當地水污染治理，尤其是污水治理的回用，彌補各地的缺水量。比如，南水北調工程東中線水量的分配，一期工程規劃的總調水量是184億立方米，其中東線是89億立方米，中線是95億立方米。由于東線工程是借助江蘇省原有江水北調工程往北延伸的，江水北調工程原來每年的調水量就有50億立方米，實際增加的量是39億立方米。在東中線增加的134億立方米調水量中，用于回補超采地下水占了36億立方米，用于歸還生態和農業 (有一些水庫原來是用于農業的，以后改變用途用于城市供水)水量15億立方米，兩者加在一起有51億立方米，占東中線凈增供水量38%，考慮輸水蒸發以及滲透損失20億立方米，東線增加農業用水15億立方米，東中線受水區域凈增城市供水量48億立方米。從調水量的分配上也可以看出對生態和環境的重視。

第四，總體規劃中詳細編制了水污染防治和水資源保護的規劃。規劃的指導思想是治保結合，綜合治理。南水北調工程東線的走向是從江蘇的揚州，利用京杭運河通過13級提水把水送到黃河南岸，通過穿黃工程使長江來水直流到河北、天津。東線的水質很差，駱馬湖以北基本是四類水甚至劣五類水。長江來水起碼是二類水，但是如果到了南四湖，江水和當地污染很嚴重的水混合那就被污染了。所以，要想把南水北調長江的水從江蘇調到山東、河北，就必須進行沿線水污染治理。為此，我們編制了《南水北調東線工程治污規劃》。規劃范圍是江蘇、安徽、山東、河南、天津、河北6個省市，包括23個地級市，53個控制單元，還劃分了諸如河南、安徽的規劃區，輸水干線的規劃區，山東天津用水規劃區等8個控制區，以及水資源配置工程，流域的綜合治理工程，截污導流工程等，形成綜合治理、截污導流、中水回用一體化的治污工程體系。這些工程一共是5大類、369項，其中污水處理廠就有135家。20世紀90年代，全國的污水處理廠還很少，污水處理率也只有20%，但是在南水北調東線沿線和主要的供水區，我們規劃了大量污水處理廠，現在這些污水處理廠都已經竣工投產。另有截污導流工程34項。為什么要建截污導流工程呢?因為東線工程主要依靠原來的京杭運河輸水，到了汛期，江蘇、安徽等地必須依靠運河排泄洪水，也就是說，南水北調東線汛期是不調水的，只在平時調水。換句話說，工程調水時，水是由南向北走，而到了汛期，水是由北向南走。當地產生的污水就趁汛期由洪水沖到當地的河里。不是汛期的時候，當地的河流也還是和運河相通，不隔斷的話，河里的污水就會和調來的干凈水混合。為保證調來的水不被污染，我們在東線工程沿線設置了30多項截污導流工程，目的就是保證非汛期調水時當地河流攜帶的污水與運河水隔絕。

此外，在工程中還規劃了工業結構調整、工業綜合治理、城市污水再利用、流域綜合治理等工程。這些項目加在一起當時規劃的是238億元。其中，有32億元用來建設截污導流工程。應該說，南水北調工程在當時那個年代是在水污染治理方面投入最大的調水工程。

為什么要做這個規劃?一方面是為了保證南水北調東線水質能夠符合國家標準，另一方面確實也是由于當時有很多爭論。規劃的目的是為了消除一些顧慮。其中一個爭論就是:東線線路為什么非得要從京杭運河走，另建一條線路不就解決河流污染物匯入的問題了!但是我們認為，新建一條渠道一方面要占很多土地，而山東和江蘇都是經濟發達的地區，土地是比較緊張的，涉及拆遷很多的企業和民宅;另一方面就是考慮如果線路不通過京杭運河，用另辟渠道的方法，那么京杭運河的污染什么時候能治好?!如果作為南水北調這么重大的國家項目，我們都對污染這個問題采取回避的態度，那給人民群眾一個什么樣的信號和信心呢?對南水北調工程的水污染治理又是一個什么樣的形象呢?實際上，說句實話，我心里不是沒有顧慮的，花國家那么多錢，假如治不好怎么辦呢?但是也有另一個想法:假如我們這么重大的國家項目都不治理京杭運河的污染，那么還有哪個項目能治理呢?更別說能治得好了。所以，我們當時就有賭一把的想法，就是通過東線的水污染治理走出一條路子來，給全國的水污染治理樹立一個榜樣，給全國的生態環境改善建立信心。當時我把這些心里的想法都跟山東和江蘇的同志交流過，我說咱們共同承擔這個風險吧!

當時確實是從全國水環境和水污染的大局考慮問題的。《南水北調東線工程治污規劃》很快獲得國務院通過，并把治污資金納入了南水北調工程投資規劃。因為大家都認識到:水環境的改善以及水污染的治理與經濟社會的發展確實有密不可分的關系，經濟社會的發展不可能沒有污染，水污染治理和水環境保護不好又影響和抑制經濟社會的發展，污染治理和生態保護是同經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設同等重要的。黨的十八大把它歸納為生態文明建設，由原來的四位一體完善為五位一體，是高瞻遠矚的重大決策。事后在規劃的實施中，山東和江蘇的同志們方向明確，措施有力，采取了很多辦法，在《南水北調東線工程治污規劃》實施完成后又追加了一個規劃。截至2012年，江蘇的南水北調沿線水質已全部達標。東線40多個水污染治理的斷面中還有5個沒有達標，它們集中在山東濟寧市的南四湖周邊，比起以前已經有很大好轉了，正處在治理的攻堅期。我還是有這個信心，因為盡管當時這5個斷面沒有達標，但是污染的程度已經有極大的好轉。原來COD(化學需氧量)含量都到了100多毫克/升，此時已降到30毫克/升，比以前那好得太多太多了!2012年底，南水北調東線又傳來好消息:東線調水沿線所有水質監測斷面全部達標。在欣喜之余，我感到這只是治污目標實施的第一步，今后如何鞏固成果，使東線來水長期穩定達標將是更大的挑戰。

東線的水污染防治說明什么呢?說明南水北調工程既是個調水工程、水污染治理工程，也是個生態保護的工程。從北方的受水區方面來說，不管從規劃目標上，水量分配上，還是以后的水量的使用上，我們都充分考慮到了生態和環境問題。

東線的水污染治理規劃初步完成，那么中線怎么辦呢?中線丹江口水庫的水質總體很好，現在一般是二類水，但是現在好不等于今后好，因為河南、湖北、陜西等省也要發展經濟。原來太湖流域的水質就很好，結果20世紀80年代當地發展鄉鎮經濟后就一塌糊涂了。所以當時我就提出:在丹江口庫區也需要做一個水環境保護的規劃!在這個問題上，我們跟發改委的有關同志還是有分歧的。他們認為，現在那兒的水質很好還保護什么?我說現在假如不做好保護，等它真正出現問題再治理，就要花上幾倍的代價。最后在國務院領導同志的支持下，我們會同有關部門還是為丹江口庫區及上游制定了一個《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持規劃》。當時規劃考慮范圍包括陜西、河南、湖北這3個省，內含7個地級市、40多個縣。規劃把陜西作為水源的涵養區，把靠近水庫的周邊作為水質影響區，把丹江口的庫區作為安全保障區，也就是分成3個區。現在回想起來，我們一開始對于陜西這方面重視得不夠(甚至在最初組建南水北調建設委員會的時候，一度都沒有陜西，后來我們向國務院提出建議，認為應該把陜西納入進來)。我們把重點放到了湖北和河南，就是圍繞著水庫這一圈，但是后來我們意識到這個指導思想是有偏頗的:假如上游不保護好，漢江來水遭到污染，水庫如何保護得好呢?等我們完善規劃后，把陜西的漢中、安康、商洛等幾個地級市的漢江沿線納入了這個規劃范圍。

這個規劃中，也包含有污水處理廠建設、工業結構調整、小流域治理等，但更多的是規劃如何對農業生態加以保護。規劃分兩期，一期工程有890項，總投資70億元，統統納入到南水北調的總投資范圍。那么相比之下，為什么東線的規劃中沒把全部投資納入南水北調工程的總投資范圍呢?主要是考慮到山東等地本身要用南水北調工程調來的水，而湖北和陜西不用調水。后來除了在規劃以外，我們又把中線工程后期的二期規劃提到前面來實施，加大對水資源保護的力度，同時實施了生態補償工程。南水北調是第一個在全國實施生態補償試點的，辦法就是中央出錢，以轉移支付的方式支持解決保護區內3個省、7個地級市有關生態環境保護中資金不足的困難。比如說，有些地方污水處理廠建起來但運行費用缺乏，生態補償的資金就可以支持它的運轉。再比如，有些地區工業結構需要調整，有些項目需要關停，用生態補償資金也可以支持它們進行企業調整升級或轉型。最近陜西省實施了生態移民工程，涉及省內400多萬人。那些生活在大山之中的老百姓生活條件非常惡劣。在那么分散的居住區一個一個地去“幫扶”很困難，要修路、通電、通水、通電視，還不如抓住建設社會主義新農村的機遇把他們從山上接下來，建成因地制宜的小城鎮，從根本上改變他們的生產生活條件。所以，我覺得這些雖說是南水北調的副產品，但是確實造福于廣大人民群眾，尤其是在調水區內。這項政策不僅解決了丹江口水庫沿線，特別是漢江流域的生態保護問題，實際上也解決了當地群眾的扶貧問題。

在考慮南水北調中線水資源保護的同時，對其他調水區的生態和水環境也作了充分考慮。比如說，當時有的同志提出:南水北調從丹江口水庫調了大概95億立方米，今后可能要增加到130億立方米。這么多水調到北方去了，對漢江下游有沒有影響啊?說實在的，對漢江下游是有影響，但影響不大，為什么呢?在南水北調中線工程中，丹江口水庫大壩加高了14．6米，增加了116億立方米的庫容，在汛期的時候攔截洪水向北方供水，對下游影響不大，在枯水期，下游的水量比大壩加高前還略有增加。考慮到平常月份下游水量略有減少，就在下游的荊門市附近修建了興隆水利樞紐工程。興隆水利樞紐工程到丹江口水庫這一段的水位，由于興隆大壩的攔蓄，保持在較高的水平。為不使樞紐工程的修建導致下游水位下降，我們又規劃了引江濟漢工程，即把長江水通過渠道引到興隆樞紐下游，這樣下游的水位不僅沒有下降，反而方便了通航。長江在牌洲灣有一個歐米伽形大拐彎 (1998年大洪水時就是那兒潰決了)，引江濟漢工程建成后，長江航運1000噸以下的貨船基本不用通過這個大拐彎了，繞道漢江就直接到武漢，減少了640余公里的航程。從以上可以看出，通過我們合理規劃，這些工程建成后，既有利于當地水資源的保護，又有利于當地經濟社會的發展。事實證明，我們考慮調水問題的時候不僅僅考慮調水本身，也同時考慮到調水以后對調出地的生態不能造成影響。

也有同志提出:南水北調工程從長江調了那么多水，那會不會給上海長江口帶來影響，形成海水倒灌?這個問題我們也進行過充分研究。長江年徑流量大概有9600多億立方米，南水北調工程的總調水量，東、中、西三條線路加在一起，也不過480億立方米。當前實施的東、中線一期工程的調水量加起來才184億立方米，在整個9000多億立方米的水量里占的比例很小很小。所以我們認為南水北調對長江入海口不會造成大的影響。還有未開工建設的西線，我曾經沿著西線線路考察過，初步認為對西線的生態也不會造成大的影響。以上這些說明:不管是東線的水污染治理規劃也好，還是中線的水環境保護規劃也好，在南水北調工程的規劃中均充分地考慮到了水污染的治理和生態環境的保護。

這里我順便說明一下，在南水北調東中線一期工程建設過程中，我們也特別強調要保證工程建設不給當地造成新的污染，并為此采取了一系列措施。第一，在東中線工程建設中，我們規劃了清水廓道工程。這主要是出于以下考慮:比如，利用東線京杭運河、建成中線引水渠道后，周邊的污水往里排怎么辦?為此，我們沿著京杭運河及中線引水渠兩邊建設了寬1公里的保護區，河渠兩側都規劃了20至30米的綠化帶，所有污水都會被攔截，絕不能讓它進到渠道里面來。第二，引水渠道必然要穿過鐵路、公路、河流等，僅南水北調工程中線就要穿過100多條河流，我們就把這些交叉點都規劃成立體交叉。如果規劃成平面交叉，河流的污水就會進來。目前最壯觀就是河北的漕河渡槽，那是已建成的亞洲最大的渡槽，長達3公里多，正在建設的還有沙河渡槽、湍河渡槽……這些交叉點被設計成立體交叉，成本雖然高，但保證了引水渠長期的水質安全。第三，南水北調東中線工程都很長，考慮到在工程建設過程中必須要取土、棄土，在規劃中，我們要求沿線所有取土場、棄土場、取石場必須做好綠化，粉塵、噪音也必須進行控制。我舉個例子，按照規劃，引水渠要經過黃河北岸的一個村莊，由于那個地方地基不密實，需要打樁。打樁震動較大，老百姓有意見。為此，我們規定:把淺層樁改用深層樁，晚上不得施工，寧可多花投資，也要減少噪聲的影響。

建立適應市場經濟機制的水管理體制與水價制度

南水北調工程建設采取了全面規劃、統籌兼顧、分期實施的辦法。把東線分了三期，中線分了兩期，西線分了三期。分期實施的原因:一是考慮到受水區對南水北調來水的消納需要一個過程，不可能通水以后馬上就把水送到千家萬戶并充分使用。二是給節水留下空間，也就是保證我們制定的節水規劃的實現。真正把節水規劃落到實處，必須要有外界的壓力，要使受水區的地方政府、企事業單位以及人民群眾始終保持一種危機感。假設節水效果好，二期工程就可以不必建設。三是要盡可能分散投資壓力。東、中線一期工程當時規劃的總投資是1240億元，后來批準的可行性研究報告是2546億元，目前我估計一期工程完工得3000億元左右。這僅僅是東、中線一期工程。假如東、中、西三條線路不分期，中央和地方投資壓力都會很大。四是工程建設有一個探索管理經驗的過程。南水北調工程是舉世矚目的特大型調水工程，世界上其他國家雖然也有調水工程，但無論規模還是調水量都沒有這么大，沿線也沒涉及那么多人的搬遷問題，我們就想采取小步快走的辦法，探索一些成功的做法和管理經驗。五是工程建設要照顧各方面的意見。水利是自然科學和社會科學的結合，從自然科學來說某個意見完全是可行的，但是從社會科學來說未必完全行得通。南水北調工程中還有很多問題需要進一步協調、研究、論證，例如對西線調水就是這樣。

從這些年來的工作經驗來看，我覺得南水北調東中線一期工程完工后，下一步建設的目標應該是:東線二期盡快立項建設，以便進一步發揮東線一期工程的經濟、社會及生態效益;西線一期及二期需要加快前期工作，從三峽對漢江補水方案及從三峽向黃河調水的引江濟渭入黃工程需要進一步進行研究論證。

在規劃制定過程中，以張光斗先生為首的部分專家和同志多次提出調水支持農業的問題，我們在制定規劃時，首先把南水北調工程的性質定位為準公益性的工程——基本的需求是公益性的，基本需求以外是市場行為，既需要政府的宏觀調控，又需要用市場機制的方式進行運作。從這個原則出發，南水北調工程東、中線的主要供水目標是城市。第一，城市是現代經濟社會發展最快的地方，城市發展及城鎮化建設需要水。第二，要通過城市用水的置換來支援農村和生態。新中國成立初期以及上世紀七八十年代，人民群眾投工投勞修了很多水庫，基本上是為農業服務的，城市擴張后擠占了這些水庫，如北京周邊的密云、官廳水庫等，按照中央提出的“工業反哺農業，城市支援農村”要求，就應該把原來城市對農村的這種侵占償還農村。所以，我們在規劃中要求南水北調工程向城市供水后，置換出城市擠占的農業用水及生態用水償還農業及生態。第三，通過供水給城市可以回收工程建設資金，因為城市用水是要收費的。為此，在工程建設管理和水價形成機制方面，規劃確定了“政府宏觀調控，準市場運作，現代企業管理和用水戶參與”的原則。為什么是準市場運作而不完全是市場運作呢?首先，如果按照市場運作，就必然要求工程建設完全按照成本和利潤來操作，這就有可能使工程建設把利潤提得很高，引起水價上漲，結果是老百姓喝不上水。此外，高水價會導致工業成本高企，使企業競爭力下降。其次，南水北調工程是由中央和地方共同出資建設的，體現了公益性的部分，工程又使用部分貸款，有市場經濟的成分，貸款必須還本付息，用水戶應該出錢買水。

在工程建設管理上，利用社會主義市場經濟機制組織南水北調工程建設，首先根據各省的用水量，建立資本金制度，主要基于以下考慮:第一，在社會主義市場經濟條件下，資本金是構建現代企業的一個基礎，就是迫使受水區各省不能無節制地要求增加用水量，因為要的水量越多，出的資本金也就越多，約束了地方領導的變動導致需水量的劇烈變動，同時也為今后用水權的轉換打下基礎。第二，按照現代企業管理的原則，組建有限責任公司作為項目法人，實行企業化管理，對工程籌資建設、運行、還貸實行一元化統一管理，避免由調水區地方政府分頭管理，肢解工程。第三，按照還貸、保本、微利的原則合理設置水價。南水北調工程建設資金一部分來自銀行貸款，還貸的資金主要來自水價。我們在規劃中規定水價的原則是:既要保證讓老百姓和企業用上水，也要有利于節約用水。第四，建設南水北調配套工程由地方負責。后來由于地方財力薄弱，籌資困難，現在調整為中央支持，地方負責。

總體來看，南水北調工程規劃有以下特點:一是確實把水污染治理和水環境保護放到了突出位置;二是體現了優化配置水資源、促進資源的有效利用的思路;三是采取統籌規劃、全面建設、分期實施的建設程序;四是建立社會主義市場經濟體制需要的建設管理體制和形成市場機制下的水價運行機制。這四點同以前南水北調規劃相比有了很大的改變，既體現了時代特征，也體現了發展的需求，更體現了人們對自然界規律和社會發展規律認識的深化。我們必須站在水資源統一管理、有效保護、高效利用的高度來考慮問題，在尊重自然規律的前提下，在保護中開發好水資源，在開發中保護好水資源。