井研縣農村“三分離”現狀的調查與思考

井研縣政協課題組

井研縣政協課題組通過組織召開縣級相關部門負責人和部分鄉(鎮)、村、組干部參加的農村人與戶籍、住房、承包地分離(簡稱“三分離”)情況座談會，并對6個鄉鎮6個村民小組的182家農戶“三分離”情況進行了調查統計。調查顯示:農村人口外出務工定居城鎮是推進工業化、新型城鎮化、農業現代化發展的必然趨勢，但農村“三分離”現象也存在一些不容忽視的問題，需亟待解決。

一、現實狀況

改革開放三十多年和實施“兩化互動”以來，井研縣農村大部分有志青壯年懷揣“進城夢”和“致富夢”，紛紛離開祖祖輩輩生長的農村，到城鎮務工或自辦企業當老板，推動了新型工業化、新型城鎮化發展和全面建成小康社會進程。2012年底，井研縣轉移輸出農村勞動力12.72萬人，其中全家外出達1萬多戶，實現勞務收入9.66億元。據對6個鄉(鎮)6個村民小組182戶629人的調查顯示:全家外出務工的有58戶，常年在外務工而戶籍、住房、承包地在農村的達350人，占56%。調查顯示，農村區域經濟越落后，外出務工農民越多。如烏拋鄉綿流村8組58人，地處井研縣偏遠后山，經濟發展相對滯后，全組絕大部分勞動力都外出務工，目前僅有7人留在農村。

二、問題及其原因

(一)突出問題

1.資產閑置資源浪費。因農民外出或舉家外出而多年不回家或少回家居住，住房破爛，有的甚至垮塌。在被調查的182戶中，農村和城鎮都有住房的有22戶，農村住房閑置達34戶，分別占12%、19%。承包地粗放生產，有的好田好土被撂荒。2012年全縣小春撂荒面積達5300畝，2013年大春撂荒面積達1960畝。

2.農村“空心”化。農村普遍存在缺人才、缺技術、缺勞動力的現象，多數村民小組40歲以下的村民只有1—2人，農村基本沒有青壯年，農村勞動力高齡化現象突出，產業持續發展支撐難。如黃缽鄉黃泥敖村有村民2031人，常年在村的有939人，占46%;馬踏鎮南河村16組47戶152人中，常年在農村的有38人，僅占25%。“三八六一九九部隊”成為農業生產的主力軍。有的農民深感焦慮的是:豬兒肥了找不到人抬出去賣，人去世后不好找人抬出去埋。

3.兒童“留守”化。井研縣“留守”兒童近2萬人，其中父母均外出務工的“留守”兒童約占38.2%。大多“留守”兒童由于隔代教育，與父母長期分離，缺乏感情溝通，得不到父母直接的親情關愛，造成監護失責、情感缺失，兒童身心健康、生活環境和學習教育都存在很大的隱患。

4.老人“空巢”化。井研縣有“空巢”老人19634人，占老年人總數的27.8%。在調查的182戶中，“空巢”老人達15人。由于子女長期不在身邊，不少老人存在孤獨寂寞、精神空虛，個別老人疾病纏身，兒女過問少;不少老人年老體弱還要承擔種包產地和接送子孫上學放學的重任。

5.基層組織建設難。人居分離后，留守在家的大多是文化程度較低、體弱多病的老人，特別缺乏有文化、會管理、精技術的帶頭人，基層組織建設面臨較大困難。

(二)主要原因

1.城鄉戶籍二元制度。農民工市民化首要障礙是城鄉二元制度。我國以戶籍制度、城鄉差別勞動就業和福利保障制度為主要內容的城鄉二元制度，使得已經離鄉、離土、進城的農民，不能成為城市真正居民，影響了城鎮化水平的提高，井研縣“十一五”末城鎮化率僅為30%。

2.城鎮房價太高。相當部分農民進城務工干的是“臟、重、險”的工作，務工收入不高，在城里買不起房，想住經濟適用房和保障房又不夠條件，只能租住矮小舊房子或工棚，只好把子女和老人留在農村老家居住生活。

3.公共服務不同等化。農民進城務工沒有同城市市民享受同等的教育、醫療、社保、住房、就業等基本城鎮服務。如子女在大中城市入學，要有常住人口證、城鎮社保證、務工證明、住房證明等才能進入公辦學校就讀，而私立學校收費高，農民工只好把子女留在原居住地上學。

4.不愿放棄既得收益。目前，農村每畝承包地每年可獲得國家糧食直補100—200元，同時加上農民出租土地的收益，有的外出務工農民不用投資投勞每年也有幾百甚至上千元收入，這種既得收益使得農民不愿放棄承包土地。

5.工作不穩定。相當部分外出務工人員不愿處理農村的住房和轉包土地，主要是感到在城鎮務工不穩定，擔心失去工作后回家無房住、無地種，失去生活來源。

三、建議意見

黨的十八大明確提出:“有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本服務常住人口全覆蓋。”為此，加快推進農業轉移人口市民化是解決農村“三分離”問題，推進新型工業化、新型城鎮化、現代農業的重要戰略。

(一)深化改革，加快以人為本的新型城鎮化建設

農村“三分離”現象，主要存在制度和機制障礙，要通過加快改革，促進農業轉移人口市民化，推進新型城鎮化建設。

1.加快戶籍制度改革。城鎮化的核心是人口的市民化，破解戶口難題是城鎮化進程中無法回避的問題。公安局等部門要按照中央和四川省委、省政府的要求，積極加快戶籍制度改革，全面放開城鎮落戶限制，打破傳統的農業戶與“非農戶”戶籍登記管理模式，實行城鄉戶籍一體化。對在城鎮有住房、有穩定務工收入的農民工和征地拆遷獲得養老保險、有生活保障的農民，都可取得城鎮居住證并在城鎮落戶居住，享受與城鎮居民同等待遇，有序推進農業轉移人口市民化，提高城鎮化率，確保“十二五”末達到40%以上。

2.推進農村集體產權制度改革。加快開展農村承包土地和宅基地確權登記工作，給農民頒發具有法律效力的土地承包經營權證書和宅基地使用權證書，建立產權評估交易中心，政府主導農民“以宅基地使用權換城鎮住房，以承包地經營權或征用地補償金換(買)城鎮社保”，解決農村轉移人口在城鎮買不起房和生活無保障的問題，幫助農民實現市民夢想，避免新型城鎮化建設“空城化”。

3.加快征用農地和宅基地使用權制度的改革。采取縣建設用地增減指標掛鉤機制，對被征地農民和農民自愿放棄土地和宅基地給予合理的補償，提高農民在土地增值收益中的比例和農房補償標準，讓農民合法的土地和宅基地權益得到保障，通過土地集約增值的收益發展產業，解決就業問題，將農民集中居住與城鎮化、產業化有機結合。同時，有效解決井研縣農民外出務工后承包地粗放生產或撂荒和宅基地閑置的問題。

(二)加快發展，吸納農業轉移人口就地務工市民化

要加快新型工業化、城鎮化和農業產業化發展，著力解決農村土地怎么轉、人往哪里走、錢從哪里來的問題。

1.加快縣域經濟發展。積極推進井研縣新型工業化和新型城鎮化發展，培育壯大工業園區產業，更加重視對中小項目和勞動密集型項目的招商引資，大力發展民營企業、文旅經濟和餐飲服務業，支撐城鎮化建設，為農業轉移人口市民化提供更多穩定的就業崗位。人力資源和社會保障局、總工會等有關部門要督促企業與農民工簽訂勞動用工合同，建立正常的工資協調和增長機制，確保農民進城有穩定的工作和務工收入，使農業轉移人口在城鎮進得來、留得住、發展得好。文廣新局、人力資源和社會保障局、總工會等部門要加大實施工業強縣戰略取得成效和務工收入與東部接近的宣傳力度，引導井研縣外出務工人員回流，在城鎮務工市民化或返鄉(鎮)擔任村官。這既能有效解決井研縣企業發展招工難和農村年輕干部缺乏問題，又能減少農村兒童“留守化”和老人“空巢化”數量。

2.推進城鎮化和新村建設。積極實施“兩化互動、統籌城鄉”發展戰略，加快城鎮化和新農村綜合體建設，做到產城一體、產鎮相融、產村相融、基礎配套、宜居宜業，增加承載能力;加強農民工技能培訓，切實提升轉移農民的就業、創業能力，實現城鎮化和新農村綜合體建設與促進就業良性互動，使農民在井研縣城鎮和本村務工市民化、本地化，實現離土不離鄉、同樣奔小康。

3.搞好土地流轉促規模經營。引導農民依法規范有序流轉土地，加快建立有效的承包地使用權流轉機制，允許進城農民土地承包權可以保留并在不改變用途的前提下采用租賃、參股等多種方式有償轉讓土地經營權，使資源變資本、農民變股民;落實中央種糧直接補貼種糧大戶政策，多元投入搞好設施農業，提高購買農機補貼標準，激勵業主或農民合作經濟組織適度規模化經營和產業化生產，有效解決農村土地誰來種和粗放生產、撂荒問題，促進農民向縣城和中心集鎮、新農村綜合體聚集務工，消除農民進城的后顧之憂。

(三)構筑保障體系，為農業轉移人口市民化創造條件

要加大財政投入，加快城鎮公共服務和基礎設施建設，提高城鎮提供社會保障、醫療、教育、住房等基本公共服務的能力。

1.在縣城和中心集鎮合理配置教育資源，擴大辦學規模，解決農民工子女入學難的問題，積極推動進城農民工子女教育均等化。

2.統籌推進城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，逐步使農業轉移人口與城鎮居民享受同等養老保險和醫療保險。

3.加快城鎮經濟適用房和保障房建設，使農業轉移人口與城鎮居民享受同等經濟適用房和保障房政策，確保農業轉移人口在城鎮安居樂業。

4.探索“政府引導、業主投資、個人負擔、社會化服務”的模式，在城鎮統籌規劃建設老年人公寓，讓“空巢”老人進住公寓，享受城鎮公共服務，讓外出務工人員在外安心工作和創業發展。