法內制度與法外制度論析

高茂森

(青海民族大學 政治學院 青海 西寧 810007)

簡單地說，制度就是規(guī)則，在經濟領域有經濟制度、文化領域有文化制度、政治領域有政治制度。政治制度因為有了政治的加入必然也帶有政治色彩，亞里士多德說:“一個政治制度原來是全城邦居民由以分配政治權利的體系。”政治制度似乎天然地與權利具有或多或少的關系;同時，權利的分配又需要憑借潛在的力量，即權力。因此，政治制度也就能夠憑借其所蘊含的強制力量來規(guī)范政治實體的行為及權利、義務的域界。熟諳法律的人都知道法律是規(guī)范人的權利與義務的，既然法律和制度都是作為一種規(guī)范，那么因法律而分類的法外制度和法內制度有什么區(qū)別和聯系呢?這是學習和了解政治制度的人應該厘清的概念，值得研究。

一、制度與法律

要弄清法內制度和法外制度之間的關系首先必須弄清法律和制度之間的關系。盡管在孟德斯鳩那里法律和制度是沒有區(qū)別的，二者共同的指向都是規(guī)律，“法是由事物的性質產生出來的必然關系”，但自從人類社會產生以后，法也就不再僅僅只有自然法的存在，法變得更加復雜，國際法、政治法、民法等相繼出現。現代意義的法則更多地指向了人為法，《中國哲學大辭典》認為法即是“法律、法令。法體現統治階級的意志，是由國家強制執(zhí)行的行為規(guī)范”。法的階級性昭示法律是一種階級內部的整體意識，是眾人之意志。法律中存在的眾人意志與制度中存在的眾人意志是十分相似的，這也決定了法律與制度之間的聯系。《簡明文化人類學辭典》中對制度的解釋為:制度指已建的，公認具有強制性的一整套社會文化規(guī)范和行為模式。從法律與制度內涵中可以看出:無論是法律，還是制度，二者都用了規(guī)則或規(guī)范為之作定義、下概念，法律和制度規(guī)則的目的都指向了人的行為;另外，法律和制度都存在著一種能量，即強制力帶來的權力，沒有強制力作為憑借，法律或制度皆無法保證其運行。

制度性的規(guī)則和規(guī)范與法律性的規(guī)則和規(guī)范有共同點，也有側重點。意志性、強制性是它們的共同點。不同的是:法律總是強調集體的意志，強調這些規(guī)則規(guī)范的合法性，強調統治階級是否給予了其法定地位，以及它是否得到了統治階級擁護者的認可，因為沒有得到認可的法律是不會得到遵守的;制度則更多從管理的角度去詮釋與認識，因為制度中總是意味著分工，意味著組織為了某種利益能夠實現而設計一套系統去達到組織的目標，制度中總是意味著資源的優(yōu)化配置。除了這些共同點和不同側重點以外，它們還具有以下聯系:

(一)制度和法律皆需價值理念支撐

價值常常意味著社會實踐的動機和目的，法律和制度都帶有一定的社會目的性而存在。例如人類社會總是尋求法律的正義與公平，同時正義也是制度的價值標準之一。正義也就是人類社會所需求的目標之一，這充分說明價值理念對制度和法律的支撐作用;即使是劣法、惡制也存在價值理念，作為工具性的法律和制度都是為滿足相應的實踐主體的需要、欲望而產生的。價值理念作為人類需要的抽象表述也就成為制度和法律的推動因素，價值標準指導著人們對制度和法律的評價、推動法律和制度的進化、影響著制度和法律的功效。無論是法律還是制度都有優(yōu)劣、適當與否之分，法律或制度都離不開產生它的土壤，功效和作用受制于產生它們的環(huán)境。被規(guī)范者總是評價法律的正當性，用價值判斷去判斷它的合理性;評判一種制度的恰適性和合理性，評判一種制度是不是一種好的制度。法律精神和制度精神分別存在于法律和制度之中，具有精神特質的價值理念是制度和法律的靈魂及本質，使之擁有存在的內在邏輯。在價值理念的推動之下人為地推動制度的構建、法律的創(chuàng)設，推動其變遷與發(fā)展，例如民主、平等、人權、法治的價值理念的推動使得封建制度得以垮臺，而新興的民主政治制度及現行法律則建立了起來。盡管制度變遷的過程中可能存在路徑依賴，但這種價值理念的顛覆卻成為舊制度和落后法律的掘墓者。法律和制度之地位、結構、功能的變化無不彰顯著價值理念的驅動作用，儼然，沒有價值理念的支撐，法律和制度也就不可能存在，價值理念的存在才是法律和制度的靈魂。

(二)制度合法化是制度權威的保障

制度作為人類社會的客觀存在物，它是需要有一定的地位來支撐，沒有地位支撐的制度是無法運行的。法律正好能夠賦予制度的法律地位，在法治社會里制度合法化即制度得到法律層面的認可，法的權威性映射到制度之上，使制度也具有權威，能夠鞏固其在制度規(guī)范者心中的地位，促進制度權威的建立。一個組織為達成組織利益而形成的行動共識，包括達成組織目標的行動程序、組織結構、部門、職責、崗位的劃分構成了制度的前身。然而要使行動理性化，這些規(guī)則就需要由口頭性的、非正式的規(guī)則向成文的、正式的規(guī)則體系過渡，這個過渡的過程是加強地位，強化組織成員集體意志的過程，沒有成文的、正式的規(guī)則體系的形成，制度也就可能成為一陣清風，風過無痕，散漫的組織成員重新回到原地，制度規(guī)則體系中的成員共識就不能很好地踐行，組織目標也不能實現。即使那種非正式的、不成文的規(guī)則體系有可能成為隱性制度，潛在地制約著人們的行為，但從意識形態(tài)的角度來講，它是和潛在的不良規(guī)則同流，沒有得到法定根據的認可，它的執(zhí)行力、約束力是要打折扣的。因此，只有當一項恰當的制度得到了法定根據的認可，公共意志得到了升華以后，制度才能起著神話般的作用，讓被規(guī)范者去按照制度設計的希冀去發(fā)展，去實現組織的需求，同時也是滿足制度成員的內在需求。有了制度權威保障的制度才具有更好的規(guī)范力，將制度功效發(fā)揮到極致。

(三)法律制度化是法律本質的訴求

顯然，法律制度化是法律本身規(guī)范化的一個過程。法律條例的建立、變更、解釋、效力、運用等要求在法律體系中建立一套立法、司法行政、訴訟、緝捕、證據、審訊、判決、執(zhí)行等一系列使法律運轉的制度。法律制度化則是運用了制度的共識性和公認性特征，以及制度本身的穩(wěn)定性和理性化特征。換句話說，制度的穩(wěn)定性、理性化、公認性和共識性加強了法律法規(guī)的穩(wěn)定性、理性化、公認性和共識性，強化了制約性和強制力，使法律權威進一步強化，并得到公眾的認可。同時我們不得不承認成文法典是在一定的制度之下形成的，任何一種成文法都不可避免地帶有其所屬政體和國體的性質。因此，專制主義法律、資本主義、社會主義、民主的法律等既具有意識形態(tài)，又具有政權、國家性質的法律描述。法律是在一定政治制度之下頒行，制度也規(guī)定了法的形式。人類制定法律的目的是為了彰顯人類理性而不至于陷入戰(zhàn)爭狀態(tài)，維護社會秩序、保障公平正義，規(guī)定社會角色的權利和義務是法律的本質內涵。同時，從法律和制度的功能講，制度和法律都是為了維護社會秩序，法律從應不應該做的層面去規(guī)范人的行為，劃定權利與義務的界限，防止越界行為造成人與人的戰(zhàn)爭狀態(tài)，制度則從怎樣做的層面去預設秩序的建構路徑。法律和制度的這種內在統一性決定了法律制度化的內在需求和本質訴求。

二、法內制度與法外制度

根據浦興祖的觀點，法內制度和法外制度從層次上是屬于政治制度的外層，“是一系列具有可操作性的規(guī)則、程序、方式等”。法內制度和法外制度僅以有沒有明文規(guī)定的標準作區(qū)分，也就是說在法、法規(guī)等法律形式上有明文規(guī)定的政治行為準則就是法內制度，而沒有明文規(guī)定卻在實際政治生活中運行的則是法外制度，法外制度不具有法內制度所具有的正式性、權威性是顯而易見的，但法內制度和法外制度到底有何聯系卻讓人匪夷所思。

(一)法外制度與法內制度相互聯系

首先，法內制度和法外制度都是政治制度內容的一部分，它們當然地具有政治制度的特征。法律和制度都是具有價值理念支撐和價值導向的，法律和制度皆具有其本質屬性和精神驅動。法內制度是法律和制度的疊加，當然地具有了法的意志，即統治階級的根本意志體現，而統治階級維護政治社會穩(wěn)定的價值目標是十分顯然的。因此，法內制度具有價值取向性是不置可否的。法外制度，雖然游離于法律、法規(guī)之外，但習慣、習俗的形成總是在帶有政治性組織中的組織成員所廣泛認可的，其合法性具有共同的價值取向，因此，法外制度同樣具有價值取向。在價值理念的驅動下，法內制度和法外制度才有存在、變遷、轉化的可能性。其次，由于法律的介入，法內制度和法外制度之間的關系變得更加復雜。制度合法化是制度權威的保障，可見作為法外制度的政治制度，其規(guī)則、習俗、規(guī)范的權威性與法內制度是不可同日而語的。但這并不是說法外制度就沒有功效，法外制度對法內制度在內容上形成補充，形式上形成遞進關系。法內制度的規(guī)則往往比法外制度更具有普遍適用性，對組織整體具有規(guī)約性，而法外制度雖然存在于政治生活當中，但它可能是局部的。比如說一個少數民族內部的政治生活組織制度，但誰也不能忽視這種法外制度的存在在維護地方性、區(qū)域性政治秩序中的作用。因此，法外制度在內容上對法內制度形成了補充，共同為秩序的建構付出了努力。那么法外制度與法內制度又是一種怎樣的形式遞進關系呢?這是不難理解的，中國的民族區(qū)域自治制度，人民政治協商制度，兩推一選、公推直選基層黨組織的基層民主制度的建立過程都說明了法內制度是法外制度的形式遞進。這些制度都是通過試點試驗、推廣再到以法律的形式法定普及的，也就是說它們都有一個從法外制度到法內制度的過程。法外制度在形式上構成法內制度的“先驗”模式，成文的法律、法規(guī)的加入，只是為了使法外制度更具普適性和強制力，用反映國家意志的法律形式保障制度的實施，以達到組織體系秩序從局部到整體的過程。

(二)法內制度與法外制度相互制約

首先，法外制度上升為法內制度很可能對其它的一些法外制度造成制約。法外制度有可能本身就是一套完整的制度體系，而當這些制度體系僅是局部符合統治階級的政治意志時，統治階級僅僅將局部制度上升為法內制度，甚至為了符合統治階級的意志對上升部分進行制度修改和制度重設，但這重設的過程中卻造成了制度沖突。法內制度制約法外制度的發(fā)展還體現在落后制度對先進法外制度的阻礙作用，比如專制制度的建立和鞏固阻礙民主制度的進程，中國現代政治制度的建立過程就是例證，先后經歷了封建專制制度、軍閥制度和國民黨獨裁制度的阻礙。其次，法外制度本身可能對法內制度功效的發(fā)揮起到制約作用。例如，法外“惡政”的存在，一些地區(qū)賄選已經成為明目張膽的選舉行為，這種賄選的習慣是法外制度中的潛規(guī)則，對法內制度選舉功效的發(fā)揮起到了限制作用。法外制度可能削弱法內制度的權威性和合法性，造成“劣幣”驅逐“良幣”的現象。

(三)法外制度轉化為法內制度具有條件限制

“政治制度本身因受到各種復雜社會因素的影響而處于不斷調適的狀態(tài)，自身也有一個演化、修正和發(fā)展的過程。”法外制度具有轉化為法內制度的可能性，但并不是所有的法外制度都可以轉化為法內制度。燕繼榮的這句話其意義在于認識到社會因素對政治制度的影響，社會因素往往成為法外制度轉化為法內制度的前提條件。并且作為法內制度的先驗模式，法外制度常常具有成熟性特征，只有當法外制度發(fā)展到一定程度，且相對比較成熟的時候，它才能被納入統治階級的視線之內，并通過立法程序使之成為法內制度。那么哪些社會因素能夠成為其條件呢?首先，法內制度和法外制度都屬于政治制度的表層，它與中層的政體、國家結構形式及政黨、公民政治行為準則，內層的國體都是息息相關的，我國特別行政區(qū)制度的確立即說明了這一點，“一國兩制”是社會主義的國家性質和單一制的國家結構形式所決定的。其次，法外制度向法內制度的轉變需要包括國家意志在內的價值驅動。例如作為建設黨的標志性創(chuàng)新成果的“公推直選”制度的形成，它是黨為了增強基層黨組織的合法性而創(chuàng)設的。同時，它也是當代農村社會對民主政治的追求，密切聯系群眾、增強合法性、促進民主等即是其內在價值驅動，如果沒有這樣的目的性，黨本身也不會去做制度創(chuàng)新。

三、法外制度與法內制度協調之策

無論是法外制度還是法內制度，它們都在社會政治生活中產生并起著規(guī)范政治主體的政治行為、維護政治體制運行、建構政治秩序的功能。從上述分析中可見，法外制度和法內制度有相互協調、補充的一面，也有相互制約甚至起到反作用的一面。闡述政治現象和發(fā)現政治問題的目的就是解決政治問題。尋找政治生活中趨利避害的對策是政治研究者的責任。對法外制度與法內制度之間的協調之策，做以下思考。

(一)建立合理的制度評價指標

制度之所以被稱為制度是因為制度本身蘊含了規(guī)范和秩序，追求理性化、規(guī)范化，達到穩(wěn)定的政治秩序是政治制度建構的目的。對于能夠發(fā)揮制度功效的制度，不管是法內制度還是法內制度都應該保存、發(fā)展，爭取使法外制度轉化為法內制度，加強其合法性，使制度功效最大化。對于不能發(fā)揮制度功效的政治制度，無論是法內制度和法外制度都要通過限制引導，盡早地消除制度的路徑依賴，通過培育新的風俗和習慣，消除制度痕跡。但什么樣的制度才能夠真正起到建構合理政治秩序的功效，什么樣的制度才是“好”的制度，眾說紛紜。筆者認為合理的制度評價標準應有以下兩點:一是能夠在發(fā)展中兼顧穩(wěn)定的制度。能夠調和政治生活中的政治歧見，解決政治生活中實際問題，合理規(guī)范制度中存在的權力結構、權利界域，正確處理公民和國家之間關系，不致使公共權力侵犯私人權利，合理彰顯公民意志，能夠政通人和的制度。二是基于公共利益基礎上能夠最大可能的建立“統一戰(zhàn)線”的制度。不使應該團結的對象走向自己的對立面，最大可能地擴大群眾基礎，爭取合法性，限制個人權威和個人權力在政治生活中發(fā)揮作用。因此，對于不合理的法外制度，比如賄選之風、腐敗之風等游離于政治生活中的“劣幣”，應堅決地用以上兩個標準取締，完善法內制度，限制法外制度的消極影響。

(二)用制度創(chuàng)新促進制度變遷

政治制度本身是一個演化、修正和發(fā)展過程，有了制度價值和制度理念的支撐，剩下的就是在堅持制度標尺之下用制度創(chuàng)設的方式以促進合理有效的制度得以產生并在制度化的過程中規(guī)范人們的政治行為。實際上制度創(chuàng)設的過程也是一個滿足政治實體利益的過程，是一個將能夠促進社會進步和發(fā)展的政治實體納入政治共同體即“統一戰(zhàn)線”的過程，是檢驗原有制度適應性的一個過程。正如美國政治學家塞繆爾·P·亨廷頓所說:一個政治制度能否對那些提出新要求的集團所使用的新的政治手段加以吸收、緩和并使之合法化，實際上正是對這個制度的適應性的一種考驗。在制度價值理念評價指標體系下的政治制度變遷可以是誘致性的制度變遷也可以是強制性的制度變遷，作為統治階級應當在堅持規(guī)范引導的政策指導之下鼓勵誘致性制度變遷的出現，允許民間制度創(chuàng)設，并在適當環(huán)境條件下將之合法化，即將法外制度轉化為法內制度。同時，在發(fā)現制度弊端之時，統治階級內部的管理層應當意識到政治改革的必要性和重要性，適時推動制度的強制性變遷。政治動員和精英驅動下的政治制度變遷，取締不合理的和落后的制度，在新的制度創(chuàng)設和完善中將不合理的法內制度轉化為法外制度甚至促進其徹底廢除，這也是公共管理者的責任。

四、余論

法內制度和法外制度同屬于政治制度的外層，表征著中層政治制度的政體、國家結構形式以及內層的國體。它們都是整體或局部公共意志的集合，總是被賦予公共權力。但是它們似乎又與其它事物別無二致，沒有絕對的好，也沒有絕對的壞。不過人類社會對政治共同體公共利益、政治秩序的追求，判斷制度好壞的價值理念卻左右了共同體成員對政治制度的創(chuàng)設和選擇。因此，發(fā)現和認識法外制度與法內制度之間的相互關系，化解矛盾和政治實體之間的政治歧見，對于規(guī)范政治實體的政治行為，維護政治體制運行，保障社會政治秩序具有深遠意義。

[1][古希臘]亞里士多德著，吳壽彭譯.政治學[M].北京:商務印書館，2010.

[2][法]孟德斯鳩著，張雁深譯.論法的精神[M].北京:商務印書館，2010.

[3]方克立主編.中國哲學大辭典[M].北京:中國社會科學出版社，1994.

[4]陳國強，石奕龍.簡明文化人類學辭典[M].杭州:浙江人民出版社，1990.

[5]浦興祖.當代中國政治制度[M].上海:復旦大學出版社，2008.

[6]燕繼榮.政治制度的評價標準有哪些[N].學習時報，2012－1－9.

[7][美]塞繆爾·P.亨廷頓著，王冠華等譯.變化社會中的政治秩序[M].北京:三聯書店，1989.