發達國家應對氣候變化科技援外策略研究及啟示

辛秉清，李 昕，陳 雄，王成彪，劉 云

(1.科學技術部中國科學技術交流中心，北京 100045;2.北京理工大學管理與經濟學院，北京 100081;3.清華大學核能與新能源技術研究院，北京 100084;4.中國地質大學(北京)工程與技術學院，北京 100083)

氣候變化是國際社會關注的熱點之一。發展 中國家由于缺乏資金和技術，應對氣候變化能力普遍不足，更易受到氣候變化的不利影響?；谡魏徒洕婵剂?，主要發達國家日益重視氣候變化領域的科技援外，利用氣候變化科技援外易被國際社會接受認可的特點，實施本國的對外戰略。本文研究分析了主要發達國家應對氣候變化科技援外的策略和特點，為我國開展應對氣候變化科技援外提供借鑒。

1 發達國家應對氣候變化科技援外策略特點分析

發達國家的氣候變化科技援外，本質上是為政治和經濟發展戰略服務［1］。發達國家以應對氣候變化為名義實施科技援外，主要是由于:①氣候變化是全球熱點，開展氣候變化科技援外有助于維護本國的國際聲譽和影響力，體現大國形象;②低碳綠色發展是未來發展趨勢，通過科技援助向發展中國家輸出低碳技術、設備和標準，有助于搶占發展中國家潛在市場;③利用科技援外，開展觀測、調查等科學研究，有助于掌握利用發展中國家科技資源。為充分發揮氣候變化科技援外的作用，發達國家將氣候變化科技援外納入整體援外戰略，不斷加大對氣候變化科技援外的支持和投入，逐步形成了氣候變化科技援外策略和體系。

1.1 發達國家由政府主導氣候變化科技援外

(1)主要發達國家普遍設立了專門機構指導和管理科技援外工作。美國的白宮科技政策辦公室與其他部門、科研機構組建了戰略聯盟，在廣泛的技術領域上對發展中國家予以扶持。美國國際開發署(USAID)是具體負責援外的機構［2］。USAID不僅在本國雇傭了大量管理和研究人員，從事政策研究、項目設計和績效評估等工作，且在100多個國家派有駐外人員，直接管理援助項目。歐盟對外援助主要由歐洲共同體集中管理，歐盟發展合作總司負責制訂援外政策、策劃援外行動，歐盟主要成員國也成立了自己的援外管理機構［3］。日本對外技術援助由外務省管轄下的日本國際協力機構(JICA)執行，JICA融合了技術合作、ODA貸款和贈款三大職能，實現了技術援助與其他援助機制的協同。發達國家設立專門機構為科技援外策劃、實施和跟蹤管理提供了人力和物力保障，有助于協調整合其他部門的援外力量。援外機構人員配置充足，有效保證了援外項目的策劃和管理工作。此外援外機構多向受援國派駐管理人員和專家，了解發展中國家實際需求，監督項目執行，進一步提高了援助成效。

(2)將氣候變化作為科技援外的優先領域，普遍制訂了援外規劃或方案，設立了專項行動，并投入大量資金支持援外工作。美國把氣候變化援助作為布局全球的戰略之一。2002年和2012年，美國分別發布了《美國全球變化政策》和《氣候變化與發展的戰略(2012—2016)》，幫助伙伴發展中國家應對氣候變化挑戰。同時，美國通過“全球氣候變化行動計劃”等將氣候變化融入對外援助中。日本認為應針對氣候變化等全球性課題采取行動，對外推廣和部署日本的環境與能源技術［4］。日本將氣候變化科技援外作為重點領域，JICA為此制定了氣候變化科技援外的三項原則，分別是促進發展中國家氣候協調可持續發展，進行全面援助以滿足發展中國家的不同需求，利用已有經驗和科技成果發展氣候合作伙伴。2008年，日本設立了“應對全球性問題的國際科技合作計劃”，利用官方援助開展環境、能源等全球性問題的研究。歐盟第七框架計劃把環境(包括氣候變化)作為優先領域之一，鼓勵并資助歐盟科研機構與發展中國家開展技術合作。在經費支持上，英國設立了國際氣候基金(ICF)，承諾在2011—2015年投入29億歐元幫助發展中國家應對氣候變化，促進技術轉移。2003—2012年，JICA共籌集125億美元投入國際氣候變化快速啟動基金，美國向主要氣候變化基金投入11.2億美元。發達國家制定規劃、方案，設立專項行動，有助于確保氣候變化援外政策、計劃的連續性，統籌協調更廣泛的資源，加強援外項目的管理，提高氣候變化科技援外的效益。

(3)鼓勵私營部門參與氣候變化科技援外，提倡公私結合。日本建立了公私部門合作體系，采取政府、私營部門和第三方機構共同參與的方式，促進氣候技術向發展中國家轉移。日本還設立了技術合作基金，政府、私營部門按1∶3出資，并規定官方資金只用于開展輔助性活動，私營部門資金可直接用于投資［5］。美國的科技援外項目也主要委托本國私營部門執行。發達國家非常重視私營部門在科技援外中的作用，認為私營部門的參與能提高援外項目的效益和可持續性，政府援外的重要目的是幫助本國企業開發海外市場。在企業參與的援外活動中，政府主要發揮引導和輔助作用，具體工作由企業自主實施。由于企業對風險和收益進行了綜合權衡，因此項目實施的效果和收益往往有較大的保障。

1.2 主要通過雙邊合作開展氣候變化科技援外，針對不同國家采取差別化的合作策略

(1)優先向周邊發展中國家提供氣候變化技術援助。基于地緣因素的考慮，美國向拉美部分國家提供氣候變化科技援助，歐洲把技術援助重點放在具有地緣意義的非洲，日本則向東南亞國家輸出資金、技術緩解氣候變化問題。以歐盟為例，歐盟面向非洲開展氣候變化和能源外交，以維持其在非洲的傳統優勢地位。2007年，第二屆非洲歐盟首腦會議確定建立非洲-歐盟戰略伙伴關系，將氣候變化和能源作為重點。2008年發布的《非歐氣候變化宣言》，表示歐盟將在資金和技術上幫助非洲應對氣候變化［6］。2010年，第三屆非洲歐盟首腦會議提出，加強非洲國家適應和減緩能力建設，在水資源、農業、土地管理、防治荒漠化和護林等方面加強合作，同時還確定了地球觀測數據利用和氣候信息服務等7項優先行動。

(2)注重面向不發達國家開展氣候變化技術援外。雖然不發達國家發展水平和市場容量有限，但發達國家基于外交、政治和戰略重要性等因素，選取若干不發達國家進行氣候變化技術援助。其主要目的是為了通過技術援外向不發達國家宣揚技術軟實力，在氣候變化談判等國際事務中獲得不發達國家的支持等。美國的《氣候變化與發展的戰略(2012—2016)》，確定的伙伴國家主要是非洲、亞太和拉美的不發達國家，目標是通過加大對清潔能源、可持續土地利用和適應領域的投入，促進發展中國家向低碳發展轉型，增加發展中國家適應氣候變化能力。2006年起，加拿大和英國聯合資助“非洲氣候變化適應計劃”。2007年，歐盟發起了“全球氣候變化聯盟”(GCCA)，加強歐盟與最不發達國家和小島國等國家的氣候對話，促進氣候友好技術的轉移。2009年，德國在撒哈拉以南的非洲以氣候變化、土地資源、水資源等為研究重點設立了“區域能力中心”，以尋求全球性問題的解決方案。日本政府在2008年啟動了“環境和氣候變化援助項目”，支持最不發達國家應對氣候變化，主要支持領域包括太陽能發電、防洪管理、森林保護、地熱發電、廢物控制等。撒哈拉以南的非洲是發達國家氣候變化科技援助的主要地區，援助項目主要集中在適應領域，與農業、水、環境和健康相關，具體受援對象及資金分配主要由發達國家國內強勢利益集團決定［7］。

(3)注重與新興國家開展氣候變化領域的合作研究。隨著中國、印度、巴西等新興經濟體的發展，近年來，以美國為代表的發達國家不斷加強與新興經濟體的氣候變化科技合作，不僅支持科研機構間開展低碳技術聯合研發和人才交流，而且鼓勵本國科技型企業開拓新興市場。美國先后與中國、印度成立了中美、美印清潔能源聯合研究中心，與巴西啟動了氣候變化政策對話，共同開展清潔能源領域的合作。加拿大與中國、印度和巴西等新興經濟體結成了科技伙伴關系，促進對等合作，加速低碳研發成果在新興經濟體的商業化。發達國家與新興經濟體之間的合作已由單向的技術援助上升到雙向的聯合研究層面，目的是為了充分利用新興經濟體的人才和自然資源，保持本國技術的領先地位。

(4)援外的重點領域集中在清潔能源、適應領域與觀測等。發達國家的氣候變化科技援外不僅從自身技術推廣和科學研究出發，而且更注重從發展中國家實際需求和國情出發，注重減緩和適應并重，將應對氣候變化與減貧、可持續發展相結合。發達國家針對不同受援國確定了不同的合作重點，但基本都集中在清潔能源、適應領域與觀測等。在清潔能源和適應領域，主要是通過技術示范、培訓和產品捐贈解決發展中國家的實際問題。在觀測領域，發達國家利用衛星和信息技術，為發展中國家提供監測數據，開展聯合研究，進而為發展中國家氣象、農業、水利等領域的科學決策提供信息支持。

1.3 除雙邊合作外，積極通過多邊渠道與發展中國家開展應對氣候變化技術合作

(1)積極利用國際組織等第三方平臺開展氣候變化科技援助。國際組織是應對氣候變化科技援外的重要平臺，掌握了大量資金、專家和技術資源，有較強的國際影響力。國際組織的援助項目往往更易被發展中國家接受。發達國家向國際組織派駐了大量專家和管理人員，投入了大量工作經費，在國際組織中有較大的發言權，直接參與國際組織多邊氣候變化援助項目的設計和分配，以較少的資源投入取得較大的收益和影響。近年來，主要發達國家充分利用國際組織的平臺開展氣候變化科技援助，通過國際組織設立氣候變化多邊基金，并主導資金使用、受援國別選擇和項目內容確定。2007年，西班牙政府與聯合國開發計劃署(UNDP)設立了面向發展中國家的千年目標基金(MDG-F)，把環境與氣候變化科技能力建設作為重點領域。2008年，日本政府與UNDP設立了非洲適應項目(AAP)，由日本政府通過與UNDP為21個非洲國家提供資金支持，幫助它們適應氣候變化所帶來的影響。上述基金均受到了發展中國家的歡迎。

(2)發起和主導多邊氣候變化科技合作計劃，并吸收發展中國家參與。2003年，美國發起了氫經濟國際合作伙伴計劃，除有澳大利亞、加拿大等發達國家參與外，還吸收了基礎四國參與該計劃;2004年，美國又發起了甲烷市場化合作計劃，蒙古、尼日利亞、巴基斯坦等十多個發展中國家參與了該計劃。發達國家頻繁發起由發展中國家參與的多邊科技合作計劃，與發展中國家開展政策、技術、標準等方面的交流合作，是希望利用全球資源，增強在該領域的科技話語權，確保其技術的主導地位。

2 我國氣候變化科技援外策略分析

當前，我國在氣候變化談判中的國際關注度日益提升。一方面，發達國家要求我國承擔過多的減排責任，通過援助籠絡了一批發展中國家，對我國聯合施壓;另一方面，廣大發展中國家也希望從我國尋求資金和技術支持。因此，利用科技援助投入少、見效快、覆蓋廣的特點，加強氣候變化科技援助，提高發展中國家應對氣候變化能力，不僅有助于爭取更多的發展中國家，應對發達國家壓力，也有助于我國技術、軟實力向發展中國家推廣。

2.1 我國氣候變化科技援外策略存在的問題

目前，我國氣候變化科技援外分散在國家整體援外工作內，沒有形成完整的體系和相應策略，與發達國家氣候變化援外相比有一定差距。

(1)政府對氣候變化科技援外的重視程度不夠，在國家層面沒有充分利用氣候變化名義和國際環境開展科技援外。氣候變化科技援助分散在不同渠道，部門間缺乏有效協調。援外項目的領域和國別偏散，缺乏統一的規劃，沒有形成合力。

(2)援助重點不突出，援外項目缺乏頂層設計和部署。政府和科技界對不同發展中國家的現狀和技術需求了解不深入，停留在比較宏觀的層面。當前的援助項目多緣于受援國的要求或國內自下而上的申報，整體上看，援助重點不突出。同時，援外項目偏重于基建項目和物資捐贈，對于能力建設項目的策劃、落實不夠。

(3)對多邊援助渠道的利用不足。援助主要通過雙邊渠道開展，沒有很好地利用國際組織的平臺開辟新的合作渠道，協調受援國的行政和科技資源。與國際組織開展的中國-國際組織-受援國三方合作項目不多。我國科學家、管理人員在國際組織中任職較少，對國際組織制訂氣候變化科技援外政策、設計和部署項目影響有限。

(4)對企業走出去引導不夠。缺乏相關政策引導企業走出去，企業參與的援外項目少，產學研結合的優勢沒有充分發揮，民間資本走出去的渠道不暢。援助方與受援方的利益存在一定脫節，項目的可延續性普遍不高。

2.2 發達國家氣候變化科技援外策略對我國的啟示

發達國家日益重視氣候變化科技援助，發展中國家間也在不斷擴大科技合作的領域和范圍。在新的南北合作和南南合作態勢下，我國應更加重視氣候變化科技援外，借鑒發達國家氣候變化援外策略，爭取其他發展中國家支持，擴大我在國際事務中的影響力，挖掘潛在氣候技術市場，推動我國應對氣候變化技術、設備、產品和標準走出去。

(1)加強政府引導。明確氣候變化科技援外的牽頭管理機構，加強不同部門氣候變化援外工作的統籌協調與資源整合。加大資金投入，設立科技應對氣候變化援助基金。制訂應對氣候變化科技援外規劃和方案，加大氣候變化科技援外經費力度，培養熟悉發展中國家技術需求的援外隊伍和政策研究隊伍，逐步形成氣候變化科技援外體系。從整體上設計、策劃援外項目，用好原有對外工作基礎，并開辟新渠道。

(2)明確氣候變化科技援外的重點國別和領域。深入研究發展中國家氣候變化技術需求，針對不同國家制訂相應國別政策和規劃?？偟膩砜?，應深化與新興經濟體的合作，對科技水平較高的印度、南非、巴西等國，鼓勵雙方科研機構開展聯合研發，合作重點應放在清潔能源、減排等減緩領域;對東盟等周邊鄰國，應將技術援外和聯合研究相結合，減緩和適應并重，重點開展清潔能源、水資源、環境、農業和防災減災領域的合作;對非洲等最不發達國家，應注重與脫貧，解決溫飽，改善民生相結合，加強適應領域的技術援助，重點加強糧食安全、清潔水資源和衛生健康等領域的合作;尤其應加強觀測、監測領域的技術合作;對小島國，應加強清潔能源、水資源、海岸帶管理和防災減災等領域的合作。

(3)重點支持提高發展中國家應對氣候變化能力的項目。在項目策劃時應注重軟硬結合，特別應與減貧、改善民生相結合，幫助氣候脆弱國家編制應對氣候變化科技規劃，開展技術培訓，提高發展中國家科研能力。協助發展中國家政府編寫本國應對氣候國家方案、行動、《國家信息通報》和《技術需求評估報告》(TNA)，幫助最不發達國家政府編寫《國家適應行動計劃》(NAPA)，協助其他發展中國家科技界參加政府間氣候變化委員會(IPCC)評估報告編寫工作等。與發展中國家共同建設低碳科技園、聯合研究中心和聯合實驗室等。

(4)拓展合作機制，發揮多邊合作機制作用。利用聯合國系統等國際組織的資源和平臺與其他發展中國家開展氣候變化領域的三方合作，向國際組織派駐職員，參與國際組織氣候變化援外行動的策劃。鼓勵中方機構申請成為國際組織下屬機構。

(5)發揮市場機制作用，鼓勵產學研聯合走出去。通過金融財稅政策，引導科技型企業走出去，參與氣候變化科技援外。通過技術培訓和技術示范效應，激發發展中國家科研機構、企業與中方開展自發合作。

3 小結

發達國家重視應對氣候變化科技援外，通過氣候變化科技援外為政治和經濟發展戰略服務。發達國家由政府主導氣候變化科技援外，普遍設立了專門機構指導和管理科技援外工作，將氣候變化作為科技援外的優先領域，制訂了援外規劃或方案，設立了專項行動，投入大量資金，并鼓勵私營部門參與氣候變化科技援外。發達國家主要通過雙邊合作開展氣候變化科技援外，針對不同國家采取差別化的合作策略:對于基礎四國等新興國家，側重于新能源、節能減排等減緩技術的合作研究;對于不發達國家，側重于適應領域的技術援助。此外，發達國家還積極利用多邊力量開展技術援助，以較少的資源投入發揮較大的作用和影響。

目前，我國也在氣候變化領域開展了部分科技援外工作，但尚未形成完整的體系和相應策略，與發達國家的氣候變化援外相比有一定差距。主要是:政府對氣候變化科技援外的重視程度不夠，在國家層面沒有充分利用氣候變化名義和國際環境開展科技援外;援助重點不突出，援外項目缺乏系統設計;對多邊援助渠道的利用不足;對企業走出去引導不夠。

在新的南北合作和南南合作態勢下，我國應重視氣候變化科技援外，借鑒發達國家氣候變化援外策略，加強政府引導。明確氣候變化科技援外的重點國別和領域。重點支持提高發展中國家應對氣候變化能力的項目。拓展合作機制，發揮多邊合作、市場機制作用。以此來提高我國在全球應對氣候變化事務的國際影響力，推動我國技術走出去，實現互利共贏。

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