提升城市規劃建設管理水平 推進新型城鎮化建設

何應清

(樂山市城市管理行政執法局 四川 樂山 614000)

城鎮化是現代化的引擎，是發展的必然趨勢，也是一個順勢而為、水到渠成的發展過程，不能急于求成、拔苗助長;城鎮化是一個人與自然生態進一步和諧融合的過程，必須在發展中保持天藍、地綠、水清、空氣清新;城鎮化是一個城鄉統籌發展的過程，必須解決城鄉二元結構，做到機會平等和實現基本公共服務均等化;城鎮化是一個產城互動的過程，必須實現產業和城鎮的協調均衡;城鎮化也是一個文化傳承的過程，必須延續歷史，保留古跡，留住鄉愁。因此新型城鎮化必然是一個長期的發展過程，既要積極、穩妥，更要科學有序、扎實有效。新型城鎮化發展理所當然要突出其“新”，即必須以科學規劃為引領，以建設為重點，以管理為保障，以文化為靈魂，以產業為支撐，真正體現“人”的城鎮化。

一、目前城鎮化建設中存在的主要問題

(一)規劃引領不夠

1.土地城鎮化快于人口城鎮化，出現“鬼城”;生態環境破壞大，且不堪重負;結構布局不合理，且產業層次低。

2.缺乏地方特色，同質化嚴重。各地一味地在所謂現代化道路上不斷地相互抄襲和克隆，道路越修越寬、樓房越修越高、立交橋越修越多，但區別于其他城市的特色卻不明顯。各地在城市規劃中，不能從歷史出發，挖掘地方特色，找到合適途徑，往往單一的攀比現代化、國際化，將城市規劃建設成“水泥森林”，“千城一面”的現象十分突出。

3.規劃約束缺乏剛性。城市規劃應對歷史文化街區的建筑保護、街道街巷保護、公共空間保護、環境資源保護、城市開發邊界、人口總量等提出明確而具體的約束性指標。目前各地的城市規劃多注重經濟效益，對公共效益、文化保護和環境資源的承載能力關注不夠，規劃缺乏科學性、系統性、前瞻性和權威性，這導致城市的古跡消失、人口擁擠、交通堵塞、就業困難、住房緊張、貧富分化、公共衛生惡化、環境污染、生態破壞等“城市病”普遍存在。

4.缺乏人性化理念，細節注重不夠。城市規劃必須以人為本，注重市民的舒適度和幸福指數。面對效益、速度、安全、方便、舒適等多個評價要素時，應著眼于“人”的需要做第一選擇。而細節上的完善、周到更能體現城市的人文關懷，彰顯城市魅力。這一問題主要體現在城市基礎設施滯后、城市功能不完善和城市配套設施的缺乏上。

5.城市總體風格塑造和單體建筑規劃設計不協調。由于控制性詳規和修建性詳規不合理或把關不嚴，所以單體建筑與城市總體風格格格不入的現象時有發生。

(二)建設標準不高

1.設計不科學，建筑質量不高。受設計理念或利益驅使，建筑布局亂，特色風格不鮮明，設施配套不全和建筑質量較低的現象較為突出，建筑壽命短暫(據統計，我國房屋的平均使用年限約30年)、重復建設和二次拆遷等問題明顯。

2.城市基礎設施不配套、功能不完善。這體現在主體功能欠大、欠強或欠缺，如教育、衛生、養老等社會事業發展滯后導致上學難、就醫難、入福利院難;人行天橋和下穿隧道等道路交通不完善導致交通長期擁堵;市政設施不夠配套，雨污分流和污水管網建設滯后導致污水橫流;商貿服務嚴重滯后，尤其是農貿市場、菜市場、倉儲、物流等嚴重不足導致以街、以路為市和占道經營的現象普遍存在;地下空間的開發利用缺乏系統性和前瞻性，缺乏統一的規劃和超前建設，導致地下管網布局混亂，人行道長期開挖和重復建設;停車位的嚴重不足導致亂停亂放等。

3.空間布局擁擠。高樓成片像屏風導致既不能顯山也不能露水;容積率、建筑密度普遍偏高而綠化率普遍偏低;樓房品質檔次低端，更無特色無地標等。

(三)城市管理水平不高

1.違章建筑屢拆不止。違章建筑成為城市發展的“頑疾”和“瓶頸”。規劃設計的缺陷或利益的驅使導致亂搭亂建和樓頂加層等違章建筑客觀存在，這不僅加大了土地收儲、房屋拆遷的成本，更影響了城市的美觀、規劃的嚴肅性和各級政府的公信力。

2.市容秩序有待規范。城區范圍內占道經營、車輛亂停、揚塵、噪音、小廣告亂貼等現象還較為突出，這些既影響了城市形象也直接影響市民生活的舒適度。

3.管理死角依然存在。尤其是背街小巷、城中村和老舊居民小區，城鄉環境綜合治理工作還未有效延伸，臟、亂、差現象依然存在。

4.垃圾處理仍然落后。垃圾的分類收集和處理基本流于形式;餐廚垃圾的收集幾乎處于空白階段。

(四)城市文化底蘊挖掘和保護不夠

1.城市古文化、古民風民俗挖掘不夠，古建筑、古民居、古城墻、古胡同保護不夠。

2.城市市民素質不高，文化底蘊欠缺，文明衛生習慣有待改變。尤其是城鎮化后大量農村人口進入城市，已成為事實上的市民，但生活習慣、文明素質、文化底蘊等與城市文明還格格不入。

二、新型城鎮化發展的原則

新型城鎮化發展的原則應為:以人為本、四化同步;城鄉統籌、協調發展;低碳循環、產城互動;綠色智能、美麗文明;節地節能，生態安全;因地制宜、突出特色;傳承文化、保護自然。

三、推進新型城鎮化發展的對策措施

(一)規劃是龍頭

1.高起點規劃。城鄉規劃是引領、調控城鄉建設發展和配置空間資源的重要手段，是新型城鎮化建設的龍頭，必須具備科學性、嚴肅性、實用性、前瞻性和權威性，必須堅持以人為本的理念和舒適度優先的原則，圍繞城市定位要求，著眼于城市長遠發展，認真借鑒國內外先進經驗，努力形成規劃特色和優勢。一是在制定總規時要從總體上把握一個城市的自然資源、人文風情、文化傳承、歷史景觀、特色優勢等，從而因地制宜地規劃出獨具特色的總規并一以貫之地實施，有效的辦法是總規批準后可建設城市規劃館接受全社會的永久性監督。二是要優化城鎮布局和形態，劃定禁建區、限建區和適宜建設區，充分考慮區域資源環境承載能力和疏密程度。三是劃定開發邊界，優化城鎮結構。城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界，優化空間結構的規劃。對城鎮的人口規模和用地規模設定上限，在此前提下編制規劃，充分體現“尊重自然、順應自然、天人合一”的理念。要本著生產空間集約高效，生活空間宜居適度，生態空間山清水秀的總體要求，劃定城市邊界，使城市融入大自然之中，把綠水青山留給城市居民。四是規劃先行。必須堅持“先規劃后建設，先地下后地上”和“綠色優質”的原則，避免重復建設和大拆大建。五是強化規劃管理。要強化規劃的前瞻性和權威性，保持規劃的連續性，一張藍圖繪到底;要征求市民意見和專家意見;要對總規、詳規進行公示并接受市民的監督。六是要進一步強化城鄉規劃督查。對侵占生態空間和公共綠地、擅自提高容積率和進行違法建設的必須加大查處力度，做到有法必依、執法必嚴。

2.打造城市特色。優質的城市特色能增強城市的識別性和記憶性，提高城市的知名度;能增強市民的認同感和自豪感，強化城市的凝聚力;能突出城市的魅力，促進城市旅游和吸引投資，推動城市經濟發展。因此在城市規劃中，必須充分利用自然資源稟賦，挖掘歷史文化積淀，體現城市規劃的差異性、傳承性、藝術性和區域性，打造獨具區域特色、時代烙印和文化韻味的城市。

3.劃定發展紅線，實施倒逼管理機制，提高城鎮可持續發展能力。持續不斷的擁擠、霧霾、噪音、水污染以及水資源短缺等生態環境問題表明，資源相對缺乏、環境容量有限已經成為我國國情的基本特征，所以必須加快轉變城鎮發展方式，加快城鎮生態文明建設，穩步推進城鎮能源總量控制。要實施污染總量控制，分解總量目標到具體城鎮，在此基礎上科學制定城鎮化率、人口增長、可利用資源總量等指標的底線或紅線，實施倒逼管理機制，提高城鎮可持續發展能力，引導建設一批規模適中、宜居宜業的幸福城市、生態城市，循序漸進地推進新型城鎮化。要根據不同城市的資源環境、經濟承受能力、群眾的實際需要提出具體約束性指標，提升城市承載力和舒適度。以樂山為例，就必須在控制性詳規中明確樂山大佛景區周邊房屋的距離和建筑高度，峨眉山景區的禁建范圍和建筑形態，確保兩大雙遺產景點的觀賞性和景區的美麗度。

(二)建設是重點

城市是因人而建的，由人的聚居而形成，也因為人的聚居才富有生機和活力。人是有感情、有人格、有精神追求的，人在參與建設城市中創造文化、傳承文明、提升自我，所以城市建設必須以人為核心，建成“我”的城市。只有“我”的城市才會穿越時空而歷久彌新;也只有“我”的城市才會歷經滄桑而彌足珍貴。

1.提高建筑標準。一是要保護自然生態和歷史文化，使我們的城市成為有歷史記憶、地域特色和民族特點的美麗城市。要把山水、森林等自然資源要素作為城鎮功能空間的有機組成部分，防止形成缺乏生態和休閑空間的“水泥森林”;要把保護城鎮歷史文化、彰顯地方特色作為城鎮建設的重點內容，將保護文物、歷史建筑、歷史文化街區和古樹名木的要求貫穿到建設的各個部分;要建立保護體系、維護歷史文化的原真性，既不要簡單復古，也不要片面追求現代化和后現代化，杜絕“拆真古董、建假古董”的不良傾向。二是保護自然，不搞大拆大建?！霸绞亲匀坏脑绞怯篮愕摹薄＝ㄔO中要注重保護村莊原始風貌，尊重自然。要慎砍樹、不填湖、少拆房、少挖山，盡可能保持村莊原始風貌，讓城市融入大自然，真正做到“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”。三是要“減容增綠、騰地還綠”。四是建筑必須在符合城市總體風格的前提下，具備一定的特色和風情。

2.完善城市功能。要制定人口控制底線和城市邊際，變單一中心為多中心。基礎設施要完善并超前;市政公用建設要先行并配套;要本著“先地下后地上”的原則，做好地下空間的統一開發和利用，先行加快建設排水、防澇、污水、供水、供氣、電纜、光纖、道橋等地下管網的建設，從源頭上杜絕人行道反復開挖;要根據城市發展和市民需要配套建設醫院、學校、市場、停車場、倉儲、物流、文化館、體育館、休閑娛樂等公共服務設施，確保城市功能完善，提高市民居住的舒適度。同時，必須提高建筑對地震、火災等的設防能力，確保城市安全。

3.注重建設細節。建設必須從細節上考慮城市風貌塑造、市民居住的實際需求和舒適度，為建成后的市民生活和城市管理打好基礎。如成片建設盡可能統一建設為坡屋頂，臨街面統一修建隱蔽空調位、店招店牌位、安裝玻璃門、修建通透墻等。

4.側重發展質量。城鎮化水平不是越高越好，城鎮化速度也不是越快越好，從生態保護的意義上說，不開發、緩建設也是落實科學發展觀。我國龐大的人口總量和相對有限的自然資源條件，決定了農業的基礎性地位和城鎮化水平的上限。同時我國城鎮化率若保持每年一個百分點的增長，每年將有1300 多萬的人口從農村進入城鎮，又將導致糧食安全、能源資源支撐、生態環境承載能力等問題，從客觀上決定了城鎮化具有長期性、艱巨性、復雜性和必須可持續性，這就要求必須穩扎穩打、有序推進。事實也證明，城鎮化速度過快必然帶來種種難以化解的矛盾，影響社會穩定和降低市民的幸福感。因此，必須在總體戰略下分解不同區域城鎮化的短、中、長期目標和進度，明確各階段的工作重點，把握好效率和效益，速度和質量的關系，把握好城鎮化進程的節奏。

(三)管理是保障

城市管理是維護城市市容市貌、公共秩序、整潔規范、城市形象和社會公平的重要保障。

1.樹立建管并重的理念。城市“三分建、七分管”。目前，部分領導認為“城市建設是賺錢的，城市管理是花錢的”，存在“重建設輕管理”、“先建設后管理”、“重經濟效益，忽視社會效益和生態效益”的思想。對此，必須深化對城市管理的認識，正確處理好“三個關系”:即管理與建設的關系，克服重建輕管的低層次發展觀;管理與經濟的關系，樹立城市管理也是生產力的觀念;城市管理與精神文明的關系，明確城市管理水平就是城市文明程度的典型體現和集中反映。

2.進一步理順管理體制。一是按照“市區一體，重心下移”的目標，加快建立市、區、街道、居委會四級管理構架，形成統一領導、分級負責、條塊結合、以塊為主的城市管理長效機制。二是要解決責權不對稱的問題，避免有利的事情爭著管、沒利的事情都不管、擔責的事情互相推。三是要加快推進相對集中行政處罰權工作。四是在城市綠化、環衛等公用事業領域積極推行政府購買服務的改革，實行“花錢買管理，不花錢養人”的管養分離機制。

3.建立健全保障機制。一是財政要在經費、設施、裝備上作好保障，防止執法隊伍“吃雜糧”，杜絕以罰代管現象，同時要做好收支兩條線和罰繳分離工作。二是城管執法安全保障。對以暴力手段阻撓城管隊員依法行使管理職能的案件，應按照涉嫌妨礙公務犯罪行為依法查處。三是強制執行保障。建立“城管執法、公安護法、法院司法”的三方聯動保障機制，切實解決執法難、執行難問題，以維護城市管理法律法規的權威性和嚴肅性。

4.完善環衛管理。實施城市生活垃圾無害化、資源化、減量化處理;建立建筑垃圾、醫療垃圾、餐廚垃圾分類處理和定點處理場所;實行垃圾分類收集和處理制度，推行“資源——產品——廢棄物——再生資源”的反饋式循環利用模式，積極推進垃圾、廢水、廢氣再利用，最大限度地實現垃圾無害化的最小化和垃圾再循環利用的最大化。

(四)文化是靈魂

1.深挖城市文化內涵，拓展文化外延。文化是城市的生命和靈魂，城市是文化的凝集和積淀。沒有文化，城市就沒有魅力，沒有內涵?！霸绞枪爬系脑绞乾F代的”，保護看得見的歷史古跡，就是保護看不見的民族文化，讓城市文脈得以延續，城市靈魂得以保存。要樹立開發建設是發展城市，保護歷史文化也是發展城市的理念。鄉愁不是過去時，而是現在時、將來時，只有讓山水環城，綠意滿城，古跡留城，文物藏城，才能讓鄉愁永續。以樂山為例，境內有峨眉山、樂山大佛兩大世界雙遺產，有9 平方公里的森林在城市之中，有三江匯流，有歷史名人李白、杜甫對樂山的贊譽，有近代名人郭沫若的故居，自然資源得天獨厚，文化底蘊源遠流長，名勝古跡點綴其中，因此，應充分挖掘樂山的名山、名佛、名城、名人文化，打造山水城市、自然城市、文化城市、人文城市，將佛教文化、武術文化、民俗文化等元素融入城市建設中，使之和山、水、城渾然一體，自然天成。

2.保護文化古跡，注重民風民俗的挖掘和利用?！霸绞敲褡宓脑绞鞘澜绲??！背鞘泄沤ㄖ?、古城墻、古民居、古胡同、古文物、古文化是一方水土、風情、民俗、文化的積淀和凝集，要切實加以保護，要把“以舊修舊”和“修舊如舊”的原則體現在每處古跡和每個細節。同時要充分開發和利用民風、民俗、民情，打造民俗風情特色城市。

3.提高市民素質，打造城市精神。加快提升市民素質的核心是實現人的現代化。要注重城市文化與城市精神的互動，通過城市文化的發展、傳承來豐富和提升城市精神;通過城市精神的弘揚來促進文化發展和市民素質的提升。要使城市精神成為城市的品牌和無形資產。樂山市總結提煉的“樂善至美、創新力行”的城市精神較好地體現了這座古城的內核和表面張力。

(五)產業是支撐

產業是城鎮化的基礎支撐。要優化城鎮規模結構，推動產業和城鎮協調發展。如果產業和城鎮互動失調，結構失衡，就可能破壞工業化和城鎮化的協調發展，影響城鎮化的質量。缺乏產業支撐，居民難以就業，就會出現“睡城”、“空城”。各類資源都向大城市聚集，不僅會引發更多的城市病，而且會導致中小城市和小城鎮產業萎縮;而企業缺乏高質量的城鎮化支撐，就難以形成長期的競爭力，無力攀登科技的制高點。因此，必須推動大中小城市、小城鎮布局科學合理并分工協作，以大帶小，實現產業和城鎮協調永續發展。