美國的社區治理

郝海燕

美國的社區治理

郝海燕

美國的社區治理方式與其地方自治制度的形成和發展密切相關。在17、18世紀的殖民地時期，受英國地方治理模式的影響，地方名流獲得授權治理社區并在其相同的社會等級中選擇繼任者。社區管理機構的領導者通常是富人。后來在新英格蘭地區出現了由清教創造的契約型社區，社區公民和后繼管理者必須嚴格遵從與城鎮創造者完全一致的原則。19世紀逐漸形成了民主自治模式。目前，美國社區治理的特點是多元主體參與，以居民自治為主，社會組織是居民參與的基本依托，政府在社區治理中也起重要作用，呈現社區權力和責任多元化的趨勢。

一、對美國“社區”的理解

主要有三個角度：一是從社會學角度將“社區”理解為社會生活共同體，二是從城市規劃的角度將“社區”理解為鄰里單元，三是從政治學的角度將“社區”理解為鄉鎮自治體。

1. 作為生活共同體的社區

這主要是以芝加哥大學社會學系幾代社會學家為代表的城市社會學的觀點。羅伯特?E?帕克說：社區是“占據在一塊被或多或少明確地限定了的地域上的人群匯集?！粋€社區不僅僅是人的匯集，也是組織制度的匯集。社區與其他社會群集的最終的、決定性的區別是組織制度，而不是人”?！吧鐓^組織制度中總要包括家庭和另一些機構：教會、學校、運動場、社區政廳、地方劇院，當然也許還有一些工商企業?！薄吧鐓^”的要素包括：人口、土地和居民的相互依賴關系。所有社區都在經濟上、政治上與其他一些社區相互依賴，最大的社區就是廣闊的世界。

2. 城市規劃中的鄰里單元

1929年城市規劃學家佩里（C. A. Perry）在《紐約區域規劃與它的環境》一書中，提出了“創建鄰里單元”的規劃理念，闡述了鄰里單元的設計需考慮6要素：規模邊界、開敞空間、公共設施區位、地方商店和內部街道系統。他認為，一個社區（鄰里單元）的理想規模是足夠辦起一個可容納約400名學生的公共小學，居民人數約為5000人，徑大約0.5英里（約合0.8公里），所有小學生步行去上課。這一規劃模式很快在美國城市建設中得到應用，1969年80%的規劃者在實踐中運用了鄰里單元模式，其意義在于：城市規劃學者開始采取綜合視角來考慮社區問題，把解決城市碎片化發展、公共開敞空間不足、基礎設施布局不合理等問題與解決社會隔離、居民陌生、青少年成長缺乏引導、市民參與不足等問題結合起來。1980—1990年代，美國掀起了新城市主義運動，試圖進一步完善鄰里單元的住宅、零售商業、辦公、開放空間和公共空間布局，提高步行交通、公共交通在居民出行中的利用，并采用土地混合利用和多樣化建筑設計為不同收入人群提供不同類型的住房，創造社區和諧氛圍，增加居民社會交往和休閑活動，提升社區認同感、歸屬感。

3. 作為行政管理單元的村鎮社區

“鄉鎮是美國自治精神最初的發源地和最早發揮影響的地方。”在19世紀的新英格蘭，自治精神已經融入到鄉鎮制度運行的各個方面，人民自己治理自己已經成為了一種社會傳統。美國的村鎮通常既是一類行政管理單元，具有民事或市政職能，負責村鎮內道路的規劃與修建、路燈維護、環境衛生、地方治安、選舉登記、納稅評估等事務，也是居民聚居的基層自治體，享有高度自治權。村鎮的面積大小不一，人口規模也從十幾萬到幾千人不等。密執安州有兩種村鎮：“普通法村鎮”和“特許狀村鎮”，前者由州議會或縣政府所組建，是地方政府的一個法定單位，它只有州法律明確授予或可依據州法律推導的權力，主要為基層提供基本公共服務，包括選舉、納稅評估和征收等，由村鎮董事會集體負責村鎮工作；后者被賦予更大的地方自治權力和總的征稅權力，負責為居民提供全方位市政管理服務，如自來水供應或分配、污水處理、公園建設、警察、消防和緊急醫療服務等，它不會被附近的城市所吞并。村也分為兩類：普通法村和自治村。具有法人地位的村也被視為一個自治市，市政服務方面的許多事務由村獨立承擔。

二、美國社區治理的多元主體

1. 社區自治組織

約翰·杜威指出，家庭和鄰里組織“永遠是培養民眾精神的首要組織。借助于家庭和鄰里組織，公民性格得以穩步形成，公民的草根思想得以逐步確立”。鄰里組織主要有社區董事會、社區協會、鄰里聯合會、社區理事會或社區服務委員會等，大多實行會員制、議行分設、自愿加入，是按規定程序申請注冊的非營利法人。紐約市有5個行政區、59個社區。《紐約市社區董事會章程》規定，每個社區必須成立社區董事會，擁有50名享有表決權的成員，董事會成員任期兩年，每年換屆25名，政府雇員人數不得超過董事會總人數的1/4。社區董事會成員的一半由市議會議員提名、區長任命，另外一半由區長直接任命，無報酬。社區董事會下設職能委員會、代理委員會和區域委員會，居民可以通過競選成為其委員。 社區董事會的職責包括：收集居民意見，增進社區福利，與社區居民和政府部門加強溝通，參與編制預算和資金使用計劃，制定社區發展規劃，監督評估社區服務質量，選聘董事會職員，分派社區主任和專業工作人員日常工作，分別向市長、區政府和議會遞交年度報告，等等。社區董事會任命社區經理，履行董事會的決策，執行預算和資金使用方案。芝加哥市和波士頓市沒有分設行政區，在選區內設立居民自治單元——鄰里，建立鄰里協會和鄰里聯合會。西雅圖市有13個區、200多個社區，每個社區建立民選的“社區理事會”，負責處理社區內公共事務，由13個區理事會各選派1名經濟組織代表和1名居民代表與政府官員一起組成“城市鄰里理事會”。

2. 居民

美國社區治理的本質是公民治理。美國人民通過鄉鎮自治參與公共生活，獲得了基本的政治能力和公民精神，這是美國民主的根基。1964年通過的《民權法案》取消種族隔離和種族歧視，規定在同一社區、教區或者相似的政治分區中，具備投票權資格的不同種族、膚色、宗教信仰或民族的居民享有完全的、平等的選舉權，可以平等地進入公共場所、享用公共設施，這就為公民參與社區事務的決策、執行和監督提供了法律保障。居民參與社區事務的形式和途徑多樣，既可個人直接參與，也可通過社區組織參與，聽證會、公眾評議會是居民參與民主決策的重要途徑。社區的規劃、預算、治安、教育、環境及住房維修、公共設施建設、公共交通、鄰里糾紛等涉及城市管理和建設規劃的事項是居民參與的重點。紐約市將城市規劃審議權賦予社區董事會，城市規劃如沒有公眾的反饋就不能得到批準。例如，曼哈頓下城地區（第一社區）通過多次召開社區聽證會于2004年12月確定了“9·11”事件中遭到撞擊并倒下的世貿中心大廈重建方案。

3. 非營利組織和宗教組織

一是居民自發成立的鄰里合作組織。美國人口流動頻率高，需要建立鄰里組織加強鄰里聯絡。鄰里合作社是近20多年來出現的一種居民互助的新形式，其特點是會員定期輪流到各家干活，如幫助修理、安裝家用電器、家具等，其作用不僅是節省家庭開支，更重要的是通過合作創造了一種增進了解、互相學習、彼此受益、鄰里和諧的氛圍，使鄰居像一家人一樣。二是宗教組織。例如，基督教青年會（YMCA）有2400家YMCA分會，服務網點分布在50個州的1萬多個社區，為社區居民提供豐富多彩的服務。三是一些全國性社團為社區提供服務。為了加強社區規劃與應對全球氣候變化、促進能源和水資源保護之間的聯系，美國綠色建筑協會、新城市主義協會和自然資源保護協會共同制定了環境友好社區規劃和設計的標準；能源和環境設計領導力組織制定了綠色評估體系，鄰里發展系統倡導優化社區布局、減少社區內機動交通、促進居民通過步行接近就業崗位和公共設施。四是專門促進社區發展的非營利機構。誕生于1960年代的社區發展公司，是一個由社區代表控制的非營利組織，旨在采取綜合視角分析社區發展的空間、社會和經濟等問題，尋求政府和慈善機構對社區的資助，為鄰里帶來就業和商業機會，還為低收入家庭提供了關于社區設施、房租咨詢和可能的貸款建議。五是社區基金會。這是免稅的、非營利的、自治的、公共支持的慈善公益機構，它主要是作為一個永久的捐贈基金收集者的身份組織和運作，以施惠于一個界定地域的長期利益。1914年，克利夫蘭信托投資公司總裁弗雷德里克·戈夫發起成立克利夫蘭社區基金會，被認為是社區基金會的先驅，戈夫本人也獲得了“社區基金會之父”的美名。比較著名的社區基金會還有硅谷社區基金會、半島社區基金會。目前美國最大的社區基金會是紐約社區公益信托基金，資產多達20億美元，2010年公益撥款超過1.4億美元。全國性的私人大基金會，如福特基金會，也把推動和通過社區基金會實現某些社會改良項目納入其工作，為其提供資金支持和咨詢。 志愿者和專業社會工作者在這些非營利機構中發揮重要作用。

4. 政府

美國的聯邦、州和地方政府都不直接干預社區自治事務，但對社區發展給予各種方式的指導和支持。聯邦政府于1965年成立住宅和都市發展部，其職能之一是社區計劃和發展，負責管理有關社區發展的計劃和財政援助項目，以提高社區自身發展和管理的能力；向無家可歸者提供住所。2002年成立、2004年重組的美國國土安全部，其所屬聯邦救災局負責推動建立以“防災型社區”為中心的公眾安全文化教育體系。國土安全部的民權和公民自由辦公室的社區聯絡處負責回應社會、經濟和種族多元化的社區所提出的關切，糾正對美國的阿拉伯裔、穆斯林、錫克教和南亞人社區的不當程序，在多個城市定期舉行社區圓桌會議 ，加強與索馬里、拉美裔、亞裔和亞太社區在內的一系列社區團體的聯絡。一些地方政府成立了社區協調機構，波特蘭市政府設有“市鄰里參與辦公室”，負責溝通居民、鄰里（社區）與市政府之間聯系。亞利桑那州的首府——鳳凰城市政府設有社區服務部，負責社區協會的登記，加強政府與社區居民的信息溝通，為社區居民提供政府社區服務項目。洛杉磯市政府設有“社區授權部”和社區發展部。西雅圖市政府設立了“鄰里部”，旨在通過促進公民參與，幫助其為城市做貢獻，使政府更接近民眾。政府在社區治理中的作用主要體現在為社區發展提供法律、政策、規劃和資金等方面的支持。

一是推動與社區相關的立法。1960年代以來，聯邦政府陸續推動出臺了《經濟機會法案》（1964年）、《住宅和社區發展法》（1974年）、《社區再投資法》（1977年）、《國家和社區服務法》（1990年），等等。一些州和市政府也制定了與社區有關的法律。亞利桑那州鳳凰城市政府制定了“社區保護條例”，對涉及社區生活品質下降的行為作出了全面而細致的處理規定，大到戶外建筑興建、房前屋后植被栽種、柵欄維修，小到車輛停放、涂鴉處理、垃圾清除、戶外存儲、廢舊汽車處置等都有明確的要求。該條例由社區服務局指導各社區協會實施，對違反條例的行為，輕則罰款，重則通過法律手段強制制裁。

二是規劃和實施社區發展項目。聯邦政府從1949年開始推動實施并不斷完善“城市更新計劃”，由聯邦政府對于社區復興給予支持。自1949年開始到1973年共支持了將近2800個地方計劃，安置了近30萬個家庭，成功整治了一些城市的最糟糕的貧民窟，新的城市公共基礎設施被建設起來。1960年代開始實施“社區行動計劃”和“模范城市計劃”，前者旨在降低國家層面的貧困水平，提倡通過永久性地增加個人、群體和社區的能力，使其應對自己社區的問題，未來不需要幫助。1974年聯邦政府啟動社區發展一攬子資助計劃項目，支持中低收入群體，防治和清除貧民窟，并滿足社區的緊急需求。地方政府也設立基金資助社區建設，如，西雅圖市政府于1988年建立了“鄰里匹配基金”，為鄰里（社區）組織提供資助，資助額度與社區志愿服務和社會捐贈數量掛鉤，以鼓勵社區自治、弘揚志愿精神、促進社區發展。

三是倡導和指導社區活動。西雅圖市政府確定情人節前一周的星期六為鄰里感恩日，倡導在這天社區居民向那些工作或生活在自己周圍的人表示感謝，并建立新的人際聯系。波蘭特市將每年5月的第二周確定為“鄰里結識周”，開展鄰里結識活動，社區舉辦各種旨在促進社區內各主體間相互聯系的活動或者討論會，有關市議會議員、政府官員、社區組織的負責人以及社區居民自由參加。該市還實施社區培訓項目，如培訓鄰里委員會成員、志愿者，以提高他們的組織活動能力，培訓居民對計算機等技術資源的使用，由州政府社區基金會提供小額資助，鄰里委員會申請。有的城市政府推動建立了表彰志愿服務機制，由市長向志愿者致謝或鐫刻石碑紀念已故社區志愿者。

四是向社區和居民提供公共服務。紐約市政府各部門組織各區相應機構為社區提供有效的服務，為社區服務的機構包括：城市規劃局、環保局、消防局、衛生局、人力資源管理局、住宅保護與開發局、園林局、警察局、交通局、老年人服務局、建設局、商務局、消費事務管理局、經濟發展與合作局、文化局、就業局、住宅局、青少年管理局、心理衛生與精神癡呆及酗酒管理局、公共圖書館、紐約人權委員會等。西雅圖市政府在該市的13個區分別設立“社區服務中心”，負責為市民提供各種服務，如：促進市民與市政府進行溝通，幫助改進鄰里關系，促進社區團體間的相互聯系，接受市民的販單、護照等的申請，等。波特蘭市政府鄰里參與辦公室為居民提供電子通知服務，向社區居民發送城市媒體報道、信息和其他相關的新聞、會議以及與鄰里活動相關的通知。

五是利用政府投入的公共設施為居民服務。重點是拓寬學校用途，將其作為社區中心。20世紀30年代大蕭條時期，曾利用節假日及課后時間把學校作為社區娛樂活動中心?！?1世紀社區學習中心計劃”是當下美國利用學校作為社區中心的典型方案。這一計劃是由國會發起，主要用以資助農村及城市地區的公立學校或學校公會，使它們能制訂、執行和擴展有利于社區的教育、健康、社會服務、文化和娛樂需要的計劃。利用公園為居民提供娛樂場所也很流行，一些公園通過精心設計作為社區中心，為居民提供俱樂部、會議室、團體組織的集會場所；有些公園設法擴大對居民開放空間，劃出不少娛樂活動空間，如健步區、野餐區、網球場、釣魚池塘、游泳池、室外音樂臺等，成為社區居民的休閑場所和社區中心。

三、美國社區治理的原則

二戰后到1970年代，美國在社區治理問題上存在精英主義和多元主義之爭。前者認為社區應該由具有凝聚力的社會經濟階層控制，后者強調民眾和民眾團體的參與。新世紀以來，自治、服務、責任、理性越來越成為社區治理的基本原則。美國公共行政學者理查德·C·博克斯在《公民治理——引領21世紀的美國社區》一書中，概括了美國社區治理的主要原則，基本上符合美國實際，對完善我國社區治理機制也有一定啟發。

1. 規模原則

將公共政策的制定和執行盡可能貼近被政策影響的民眾。當人們確定某一層次的政府是解決一項公共政策問題的最佳組織時，應當采取自下而上而不是自下而上的選擇過程。如果在鄰里層次上確定的政策能解決問題，那么鄰里層次的決策就是最好的；如果政策決定在社區層次上作出是最適宜的話，那么，就應該選擇社區層次的決策。當這些層次的決策都不能實現人們期望的結果時，才去尋求州政府或聯邦政府的決策方案。

2. 民主原則

在社區生活中應賦予公民更多選擇和決定其社區未來的機會，讓其享有知情權，對公共政策問題進行自由而公開的討論，而不是依賴于精英集團的偏好或者局限于選任代議者的審慎決斷，這樣才能保證公共政策獲得最好結果。

3. 責任原則

居民是社區的“所有者”，理應承擔主要責任；選任代議者和公共服務職業者在社區公共生活中發揮重要作用，但其角色應該是提供幫助和支持，而不是公民的上級，他們應和公民一起行動，這樣才能形成一個社區。提升政府對公民的責任性，迫切需要民眾與代議者、職業者一道參與公共政策的整個過程。

4. 理性原則

在制定公共政策和公共項目決定的過程中，公民、選任代議者和公共服務職業者應努力地理解和清楚地表達其作出選擇所憑借的價值、假定和理由。理性觀念是要人們認識到，公共決策是一項重要事業，需要時間、審慎思考，需要公民有表達自己意見和使自己意見被聽取的機會，及尊重他人觀點的態度。

（作者系北京師范大學哲學與社會學學院副教授）