社會組織去行政化的挑戰與應對

李 強

(中共廣州市委黨校 公共管理教研部 廣東 廣州 510070)

社會組織是指獨立于黨政體系和市場體系以外的各類組織形態。2006年黨的十六屆六中全會首次正式提出“社會組織”概念，用以規范此前諸多內涵類似卻表述各異的稱謂，如非政府組織(NGO)、非營利組織(NPO)、民間組織、志愿者組織、第三部門等等，并確立了培育發展社會組織的重要意義。按照民政部的標準，當前合法登記注冊的社會組織包括社會團體、民辦非企業單位和基金會三種類型。盡管改革開放以來國家與社會的分離使得社會組織的生存發展空間不斷拓展，經歷了一個從無到有、成長壯大的歷史過程，但是在舊體制作用下，行政力量干預始終是社會組織發展過程中不可忽視的因素，因而劃清與行政權力的界限、實現去行政化成為轉型時期我國社會組織改革的一大方向和目標。去行政化有助于推動社會組織回歸其本質屬性和功能定位，更好地扎根社會、服務公眾，實現自身健康可持續發展的必然要求。

一、社會組織行政化的弊端

所謂社會組織的行政化，是指“社會組織在一定程度上被置于政府體系之內的現象，一方面表現為政府對社會組織的嚴格控制，另一方面表現為社會組織對政府的強烈依賴。”社會組織行政化趨勢存在不少弊端，主要體現在以下三個方面:

(一)不利于社會組織保持其自主性

社會組織行政化易導致組織運作偏離固有社會屬性，忽視公益或互益的目標，從根本上動搖組織存在與發展的基礎。社會性是社會組織區別于其他類型組織的本質特征，體現為賴以存續和運作發展的資源來自社會、提供的產品或服務具有較強的利他或公益導向以及受到社會力量和公共部門的監督。行政化使得社會組織在一定程度上喪失了自主性和自治性，成為官方的輔助力量，并逐漸習慣于對自上而下行政命令的貫徹和落實，從而背離以社會、公眾為中心的定位以及獨立、自治的精神和宗旨。此外，過度行政化還導致許多社會組織將處理好與政府的關系作為首要任務，從而在一定程度上忽視了職責范圍內的相關事務，造成本末倒置的局面，而且在履行相關職能、參與社會事務過程中容易形成行政思維，喪失原本應持的立場，制約其提供服務、反映訴求和規范行為等功能的有效發揮，最終影響社會自治的實現。

(二)不利于民意集中表達和群體利益反饋

社會組織行政化會阻塞社會問題自下而上傳遞和解決的通道。盡管國內社會組織數量龐大、類型多樣，且處于不斷變化之中，但主要是圍繞慈善公益互益和爭取權利這兩條主線發展起來的，其中代表或維護不同社會群體尤其是弱勢群體權利這一目標的實現需要社會組織將民眾利益訴求和意志傾向反饋至政府，以獲得政府相應的支持，從而實現官方與民眾的間接互動。然而過度行政化使社會組織可能成為政府的附屬機構，削弱了其作為民意向上傳遞和表達的載體功能，使其不能以平等的身份參與決策過程，更難代表多元化的民眾立場向官方表達根據獨立判斷所得出的政策訴求。甚至，行政化了的社會組織可能選擇將民眾聲音過濾，抑制不同意見的提出。當前絕大多數社會成員的利益訴求處于“個體化訴求”狀態，即“只能依據個人的能力，而無法通過合法、有效的群體形式來展開利益訴求”。在這形勢下，社會組織本應承擔反映民眾利益訴求的職責，但是行政化傾向大大限制了這一功能的發揮。

(三)不利于政府職能轉變

社會組織行政化不僅不利于政府職能轉變，而且還可能損害政府公信力。社會組織自身的制度健全和功能完善是政府職能轉移的先決條件，然而社會組織行政色彩濃厚卻使其成為“二政府”，在這種情況下很難有明確具體的標準判斷政府職能轉變是否徹底和到位，也不可能走出政府職能“體內循環”的困境，甚至還擴大了行政力量的控制范圍，與改革初衷適得其反。此外，在轉型時期社會組織發育不成熟、內部建設不完善的背景下，一旦行政化了的社會組織出現諸如資金使用不規范、不透明乃至公益腐敗等問題，不但會造成其自身的信任危機，更容易招致公眾對與社會組織關系密切的政府相關部門公信力的質疑。近年來，諸如中國紅十字會、宋慶齡基金會等官辦公益性社會組織紛紛陷入信任危機，嚴重損害了政府權威性，集中暴露了社會組織行政化的弊端。可見，政社不分增加了政府權威與合法性遭損害的風險，加快推進社會組織去行政化改革迫在眉睫。

二、當前社會組織去行政化改革面臨的主要挑戰

社會組織行政化是“在經濟體制改革不到位、政治與行政體制改革緩慢推進的特定條件下形成的一種畸形的非常態現象”。無論是基于加強社會組織自身建設和功能發揮，還是從助力政府職能轉移、深化行政體制改革的方面來看，去行政化都是必然選擇。然而，當前社會組織去行政化改革面臨不少困難和挑戰。

(一)具有官方背景的社會組織數量龐大

目前，具有官方背景的社會組織數量龐大，所以去行政化改革波及范圍廣。按照政策規定在民政部門登記注冊、具有合法地位的社會組織包括社會團體、民辦非企業單位和基金會，盡管目前全國社會組織的數量已經超過50萬個，但是其中很多都是官方發起的，例如廣東省112個省級行業協會中有103個由政府倡議成立。官辦社會組織在成立之初受到官方的大力支持并長期延續下來，同時也不可避免地經常需要應對各種行政指令。去行政化改革意味著此類社會組織依仗政府關系所獲得的壟斷資源將被弱化，必然遭遇一定的發展挫折和困境。此外根據民政部相關規定，國內還存在三類免于登記的官辦社會團體，包括中華全國總工會等8個人民團體，經國務院批準免予登記的中國文聯等14個社會團體以及中國文聯所屬的中國戲曲家協會等11個文藝家協會。這三類社會團體具有很強的政治和行政色彩，有相應的行政級別和行政編制，運營經費由財政承擔，并且在全國各地大都存在分支機構，整體規模龐大。目前這三類組織遵循的是行政等級和行政化的管理模式，如何強化其功能性角色，更多地考慮它們所代表的各類群眾的需求，是去行政化改革的難點。

(二)政府公職人員尤其是黨政領導干部在社會組織中兼職的情況仍然存在

如前文所述，許多社會組織是由政府部門發起成立的，因而將部門領導派進社會組織任實質或名譽領導職位常被認為是順理成章的程序。盡管中央曾多次出臺一系列限制性規定，要求黨政領導和政府公務人員不得在社會組織中兼職，如1994年國務院辦公廳《關于部門領導同志不兼任社會團體領導職務的通知》、1998年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發的《關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》、1999年中組部《關于審批中央管理的干部兼任社會團體領導職務的有關問題的通知》等等，但是最終效果卻不甚理想，公職人員任職社會組織的現象并未根除，可見去行政化過程之艱難。此外，很多退休官員大量在慈善類社會組織擔任負責人，越是到基層，慈善組織由退休官員“挑擔”的現象就越普遍，這在全國基本上是普遍情況。由于退休官員多具有行政影響力，這種“隱性行政化”的社會組織進一步加大了去行政化改革的難度。

(三)部分社會組織主動行政化傾向明顯

有學者將我國社會組織的行政化分為“被動的行政化”和“主動的行政化”兩個方面，前者是指政府因組織的慣性將社會組織納入行政層級管理的軌道，后者是指社會組織為了獲取政府的資源支持和其他優惠條件而主動地向政府靠近，接受政府的領導或干預。由于當前中央和地方對社會組織的培育支持力度不斷加強，不少社會組織出于獲得資源和聲譽的考慮，“主動行政化”傾向越來越顯著，甚至不惜弱化或放棄“民間性”以爭取和權力資源掛鉤的機會，將政府支持作為自身生存和發展的根本，機構運作將政府要求作為核心宗旨，以借助官方資源提升自己的社會地位。這造成了去行政化改革的新困境，而且還容易導致權力尋租。另外，一些原本具有官方背景的社會組織則試圖強化其行政屬性。例如，2007年，中國消費者協會由工商局報財政部同意，轉變為享受全額財政撥款的事業單位;同年，中國音像協會與文化部合作開展卡拉OK的版權收費工作。部分社會組織背離去行政化改革方向的逆向行動，需要認真應對。

(四)現行社會組織管理體制與去行政化改革不相適應

例如，雙重管理體制要求社會組織在成立時掛靠業務主管單位，同時接受民政部門的領導。多頭管理、過多的行政干預會使社會組織喪失活力，疲于應對;“非競爭性原則”規定同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會組織，登記機關認為沒有必要再成立的，將不予批準籌備或登記，這為官辦壟斷性社會組織的“一家獨大”提供了制度依據。由此可見，現行體制對各類社會組織的管理以限制性措施為主，尤其是準入門檻過高制約了產生于民間的草根組織獲得合法身份，但是政府支持的、具有官方背景的社會組織相對而言更容易取得登記注冊資格。這種“親疏有別”客觀上增強了官方舉辦社會組織的積極性，卻壓縮了民間社會組織生存空間，事實上助長了社會組織的行政化趨勢。值得期待的是，2013年發布的國務院機構改革和職能轉變方案，提出改革社會組織管理制度，包括逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤，強化行業自律;探索一業多會，引入競爭機制等等。但是改革進程不可能一蹴而就，尤其是涉及頂層制度更新時更是如此。

三、推進社會組織去行政化的對策分析

(一)堅持統籌官辦社會組織(服務型事業單位人民團體等)改革與民辦社會組織發展的原則

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黨的十八屆三中全會提出，推動公辦事業單位去行政化，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別，最終建立各類事業單位統一登記管理制度，正是落實這一原則的體現。從本質上來看，官辦社會組織與民辦社會組織除了主辦機構不同之外，在性質、功能上基本相同。建立統一的制度體系，逐步淡化官辦社會組織的行政色彩，統籌二者協調發展，是促進社會組織規范發展的重要內容和方向。但是，官辦社會組織的去行政化并不是簡單剝離它們目前享有的行政編制、待遇和政府支持，而是改變原有的行政等級化組織結構和行政指令化運作模式，更好地履行和發揮自己本來的社會功能。改革的路徑是轉變行政等級化的官僚組織模式為扁平化的組織結構模式，在保留政府資金投入和工作人員原有工資、社保、待遇的基礎上，將行政級別改變為非行政機構的職級制。北京等地將人民團體等官辦社會團體作為樞紐型社會組織，用以替代以往眾多的政府主管部門管理和服務各類社會組織，創新官辦社會團體的運作方式，不失為一種有益的探索。

(二)加大政府對民辦社會組織的扶持力度并完善相關配套措施

加大政府對民辦社會組織的扶持力度，尤其是完善相關配套措施，抑制民辦社會組織主動行政化的傾向，同時形成推動官辦社會組織去行政化的倒逼機制。從世界范圍內來看，社會組織40%的資源來自政府資助，我國香港地區社會組織來源于政府購買服務的經費更是高達80%。總體上看，目前我國政府對社會組織的資助遠未達到應有的比重。當前應著重扶持新生的民辦社會組織，采取多種措施予以支持。例如，通過政府購買服務、福彩金資助等方式，實現社會組織資助機制的多元化發展，并使其形成制度化;探索建立社會組織發展基金，用于支持城鄉基層公益服務類社會組織成長;把握社會組織的非營利性屬性與經營活動之間的關系，鼓勵并監督社會組織探索開展與自身業務相關的合法經營活動，以保證初創社會組織的日常運作等等。此外，還要著力解決社會組織從業人員的戶籍、工資、養老、醫療、失業、子女教育等涉及其切身利益的問題，建立一套合理的社會組織從業人員的職業發展制度體系，并使其與政府有關部門的相關政策協調。

(三)完善社會組織內部治理，提高公信力

長期以來，行政力量不斷向社會組織滲透的原因之一是政府部門對社會組織的能力、信譽等存有疑慮，進而頻繁地實施越界干預甚至代管，結果造成社會組織的制度建設嚴重不足，或是簡單模仿政府組織，難以實現既定目標。加強社會組織內部建設、形成完善的治理機制是抵制行政化的重要途徑。黨的十八屆三中全會提出建立事業單位法人治理結構，也為社會組織的法人治理建設提供了思路。具備條件、具有一定影響力的社會組織可建立法人治理結構。具體路徑是，在法律的框架下，建立健全以章程為核心的法人治理結構，使社會組織實現自我管理、自我服務、自我教育、自我發展，成為獨立的法人主體。唯有如此，才可能在身份、地位等方面與政府部門對等，形成相互合作的伙伴關系。完善的法人治理結構對于推動社會組織尤其是民間自下而上產生的社會組織快速成長具有重要作用。在2013年四川雅安地震捐贈中，無業務主管單位、民間生成的壹基金成為獲得捐贈數額最多的公益組織，超過傳統的官辦慈善組織。這一案例充分說明，組織內部治理成熟，透明度高、專業化強，是民辦社會組織發展的核心競爭力，亦可供具有官方背景的社會組織借鑒。

需要注意的是，社會組織因具有不同于政府的目標、功能、運行規則，因而不應成為政府的從屬機構和延伸物，而應成為不同于政府的重要治理主體，發揮作為民眾與政府之間的中介組織的作用，破除當前政府治理需直接面對分散化的社會成員、成本大大增加的困境。但是，社會組織去行政化改革并不意味著離政府越遠越好。事實上，社會組織與政府最佳的關系是合作伙伴關系，最終使我國社會治理的總體結構由“單中心”向“多中心”模式發展。

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