社會組織的多維視角

陳學榮

社會組織的多維視角

陳學榮

社會組織是構建國家治理體系和國家治理能力現代化的重要環節。十八屆三中會全《決定》明確“創新社會治理體制”，強調“激發社會組織活力”。相對于發達國家，我國的社會組織發展還處于初級階段，還有很長的路要走。當前，在認識統一的基礎上，還應從實證層面分析演進，從功能作用出發推進發展。

一、理順關系

長期以來，國內對于社會組織有“神圣化”和“妖魔化”的兩極判斷，因而，對社會組織的發展定位出現一定偏差。目前立足于黨委、政府角度，應從四個維度考量“政府、市場、社會”三者關系，在治理格局中定位社會組織。

（一）政府與市場的關系。改革開放以來，政府與市場之間的關系調整，大體經歷三個階段：第一階段：政府起決定作用，企業為配角。改革開放初期以“雙軌制”為特點的“商品經濟”，“二產”重要領域仍以計劃經濟形式推進。第二階段：市場起基礎作用，政府起主導作用，市場主體逐步多元。1992年，十四大提出發展社會主義市場經濟，到21世紀，基本上建立市場經濟體系，步入市場經濟國家行列，但總體市場化程度仍然有待提高。第三階段：十八屆三中全會強調市場起決定作用，企業將是市場主角，政府簡政放權、逐步退出。政府與市場關系歷經30多年調整，正向更科學、合理的方向邁進，尤其當初相對弱小的民營企業，逐漸成長為國民經濟發展中的重要力量，有的成為具有國際地位的知名大型企業。這一趨勢，為社會組織發展提供了有益借鑒和宏觀路向。

（二）政府與社會的關系。黨的十七大將社會建設納入“四位一體”社會主義建設總體布局，這是面對經濟、社會發展“不平衡”，社會結構深刻調整，黨和政府在頂層設計上做出的理性選擇。多年來，社會領域發展滯后于經濟領域發展，“GDP”的指揮棒使政府在經濟發展上常常“越位”，而公共服務能力處于較低水平，經常出現“缺位”。同時社會組織“發育不良”，能力不足以“補位”。最終形成社會領域發展，政府“唱主角”唱不好、社會“做配角”不入戲、企業“打零工”沒市場。當前，政社關系的矛盾主要方面仍在政府，應主動做出調整，角色定位要向后讓，做“導航員、裁判員”，讓“社會唱主角、政府為主導、企業作配角”，形成政社互動、主體多元的社會治理新格局。

（三）社會與市場的關系。社會、市場兩者屬性界定，基于不同需求。在經濟社會轉型背景下，各類需求日益多元、多樣，因此，要重新認識社會與市場需求及其滿足方式。一是社會助力市場發展，豐富市場內涵。較“市場需求”，“社會需求”概念更為寬泛、來源更加多樣，通常由公共產品、公益產品來滿足，同時也具有一定市場空間，比如，養老服務中的高端養老，就可采取市場方式解決。二是社會向市場借鑒效率原理，激發社會活力。市場領域追求“效率優先、兼顧公平”，社會領域發展，尤其現階段社會組織發展，在追求公平的同時也要“講效率”，不斷提高生存力、競爭力，有效承接政府購買服務、解決多元化社會需求。三是社會市場協同，提升公共服務。性質上，公共服務可分基本公共服務和非基本公共服務，基本公共服務以政府、社會投入為主，而非基本公共服務以社會、市場投入為主。社會和市場本身具有交互性、互補性，只有相互協同，才能保證滿足不同人群、不同層次的公共服務需求。

（四）社會與自治組織的關系。社區是社會治理的最基礎單元，社區治理是社會治理的重要組成部分。當前我國社區“行政化”傾向、居民自組織及參與能力弱化是困擾社區治理的兩大難題。發達國家經驗表明，社區作為“選區”，訴求通過社區即可上達，居民參與度、認同感強。我國社區自治尚處過渡期，特征是“黨委政府主導、社區為基礎、社會組織部分參與”。社區治理應從“社區減負”入手，弱化政府直接管理和行政干預，同時，防止社區“空心化”，大力發展社區社會組織承攬各類社區服務。通過黨委政府逐步退出、讓度空間，以“社會為主體”，推行社會多元參與的自治模式，形成社區治理“居委會主導、居民主體、社會組織主角”格局。

四者宏觀趨勢定位：一是政府趨向——強。擺脫“大政府”形象，改變“大包大攬”方式，精兵簡政，高效行政。二是市場趨向——大。市場決定作用，預示市場將更具自由度，我國龐大的人口數量也決定市場需求必然“大”，必須有“大市場”來保障。三是社會趨向——和。社會自組織能力的增強，將提供更多的選擇途徑，進一步削減社會發展的機會成本，減少社會摩擦、軟化社會矛盾。四是自治趨向——活。社區自治的再組織、社會化趨勢，將進一步促進居民參與、增強認同，使社區積聚更多人氣，更加富有活力。

二、實踐路徑

現階段，推進社會組織發展，以致激發社會組織活力，應貫穿治理思維，并從三個維度發力。

（一）社會與政府層面：協同共治。厘清政社邊界，從“單一中心”向“多元共治”轉型，在社會組織發展上，形成政社共治。一是政府“放”。推進政社分開、政會“四脫鉤”，在社會領域去“行政化、壟斷化”，消除對政府的“依賴性”。二是政府“讓”。政府加強購買服務，加快職能轉移，針對目前由于政府部門本位主義，造成對職能轉移“不激動”“不行動”現象，積極采取措施，推動主動放權、自我革命。三是政府“育”。加強社會組織“孵化、初創、培育、發展”等階段的扶持力度，完善社會組織發展機制、提升社會組織承接能力、增強社會組織發展活力，促進社會組織功能完善、作用提升，提高社會組織“參與度”“貢獻度”。

（二）社會與市場層面：協調共贏。在社會組織發展的手段方面，借鑒市場經驗、提升配置效率、提高治理效能。一是引入競爭機制。推進行業協會“一業多會”，圍繞為老、為小、為困、為特等主要需求，加快社會組織“專業化”“規?；薄斑B鎖化”進程。二是堅持效能優先。確立“公平競爭”原則，采取“公開招投標”“第三方績效評估”等方式，考量社會組織發展效能，提升社會組織自身能力。三是經濟促進服務。這里包括兩個層面：（1）發展協會商會類社會組織，橫向拓寬市場；（2）發展基金類社會組織，對市場形成高位引領。四是科技促進服務。推動科技市場組織與科技社會組織對接，“建立聯盟”“推動協商”“加速孵化”。

（三）基層自治層面：協進搞活。加快社會組織參與社區、落根社區，協助自治組織、接手社區服務，實現“雙贏”。一是激發社區活力。在服務方式上，綜合采取政府、社會、市場手段，提供多元多樣服務。整合社區內各種資源，包括資金、場地、人員，為社區所用。二是助推社區體制改革。橫向，社區“去行政化”，推行“社區減負”，社區行政性事務向上交街道（鎮），服務性事務向外交專業社會組織；縱向：街道“去經濟化”，集中社區行政性事務，以政務管理和服務為主。三是推動自治提檔升級。草根參與型自治與精英參與型自治并重。

社會組織涉及民政工作方方面面，當前民政工作面臨深刻轉型，作為社會組織發展牽頭部門，民政應“跳出社會組織看社會組織”，在系統內部建立認同，從操作層面入手，聚焦“養老服務”“社區發展”兩個方面，提升社會組織能力。

三、重點突破

（一）確定社會組織主體地位。一是應在“政協、人大”成立小組、設立界別，賦予更大的參政議政空間；二是增加“黨代表、人大代表、政協委員”比例，賦予一定的政治地位；三是在社會組織成立各種形式黨組織，增加社會組織黨員發展名額，體現黨委主導；四是建立社會組織與政府部門“定向聯系”機制，賦予一定的“話語權”。

（二）規范社會組織參與程序。進一步加強社會組織“制度化、規范化、程序化”建設，形成社會治理“重大決策、重點政策、重要事項”聽證、論證和“事前、事中、事后”“協商成果”與“議事規則、決策程序”有序銜接。

（三）加強社會組織發展保障。各級出臺政府購買服務意見、指導目錄，凡屬技術性、事務性工作，原則上都要引入社會組織和市場組織競爭機制。完善社會組織社會信用、社會責任評價體系，發揮正能量，提升發展力與影響力。

（四）確立社會組織底線思維。一是“支持”。大力發展經濟促進、科技創新、公益慈善、社區服務類社會組織；二是“規范”：規范發展網絡組織、境外非政府組織、信用記錄不良社會組織；三是“嚴管”：嚴格宗教、意識形態等敏感領域社會組織管理。

（作者系江蘇省南京市民政局局長）