簡政·減負：關注快遞業的政策瓶頸

文/本刊記者 劉光琦

國務院總理李克強9月24日在主持召開國務院常務會議時強調，要堅持放管結合，確保快遞行業有序健康發展。其中就包括要完善經營許可程序，加強資質審核。簡化手續，提高效率。而在9月10日下午召開的快遞行業發展座談會上，來自國內快遞企業的代表們反映的問題也集中在這個方面。

“我們申請分支機構的牌照少則3個月，多則6個月，企業真是耗不起……”、“我們國際業務牌照已經申請了一年多，到現在還沒下文呢”、“我們營業網點變更，半年了還拿不到變更許可”。這樣的聲音在如今中央三令五申要求各部門簡政放權的大背景下，顯得尤為刺耳。快遞業被李克強總理稱為“中國經濟的一匹黑馬”，然而在很多企業和專家看來，這匹馬正被“行政許可”這道韁繩勒得跑不起來，快遞業實行多年的行政許可制度或許已經走到了改革的關口。

從“備案制”到“許可審批”漫長而崎嶇的快遞路

在快遞行業發展座談會上，記者發現，審批時間長達半年幾乎已經成為行業普遍現象。

與會企業提供的數據顯示，一家全國性的網絡化快遞企業如果根據業務需要新設立非法人分支機構的話，需要經過如下流程：由法人機構向國家郵政局提出申請，國家郵政局45天內征詢分支機構所在省郵政局意見，省郵政局30天內下發到所在地市郵政局征詢意見，這同樣需要30天；然后，地市郵政局在15天內派人員到分支機構實地檢查后，再向省郵政局出具意見，這中間往往也需要30天。最后，省郵政局的意見反饋給國家郵政局。

如此這般流程，已經叫人看得眼暈，況且不止一家企業向記者反映，在實際操作中還會因為各種原因導致上述流程進一步延長。

一位不愿透露姓名的某快遞企業工作人員告訴記者，“國家局向分支機構所在省郵政管理局發出的核查通知是通過掛號信郵寄的，中途有可能寄丟，你得隨時向國家局和省局進行溝通是否發出通知、是否收到通知，你要不盯著，整個流程將會無限期延長。”

張梅所在的快遞企業具有國有企業背景，她向記者抱怨，“地市郵政局人員有限，接到通知后根本無法馬上安排檢查，一拖能拖好久。連工商注冊都不需要實地檢查了，為什么這個還需要？鬧不懂！”

除了新設立分支機構需要如此流程，企業常見的變更地址、法人等事項，同樣也需要如上漫長的流程。

《郵政法》第五十四條規定：“郵政企業以外的經營快遞業務的企業設立分支機構或者合并、分立的，應當向郵政管理部門備案。”按照此規定，企業設立分支機構應該是先向工商部門注冊登記后再在郵政管理部門備案即可，即所謂的“備案制”。

而2013年開始實施的《快遞市場管理辦法》則通過“添加名錄”的規定將上位法中的“備案制”“演變”成了“前置審批”。《辦法》的第十二條如下規定，“取得快遞業務經營許可的企業設立分公司、營業部等非法人分支機構，憑企業法人快遞業務經營許可證（副本）及所附分支機構名錄，到分支機構所在地工商行政管理部門辦理注冊登記。企業分支機構取得營業執照之日起二十日內到所在地郵政管理部門辦理備案手續。”這意味著企業新設立分支機構需要先在郵政管理部門申請在許可證所附分支機構名錄上進行添加程序，然后才能到工商部門進行登記。

正是這一“添加名錄”的程序使得上位法《郵政法》規定的“備案制”名存實亡。添加名錄的要求雖然看起來只是一道程序，然而從前文所述的實際操作過程來看，這一程序和行政前置審批的流程和要求一樣復雜。

同時，值得關注的是在2012年前從事跨省和國際業務的企業，其許可的地域范圍是按照省為單位來審批，只要設立省分公司就可以開展全省業務。然而自2012年起郵政管理部門開始建立三級監管機構后，在實際審批過程中，快遞企業申請的許可范圍被限制在地級市一級，也就是說企業如果要在開展全國業務，需要在350個地級市申請建立分支機構，否則就不允許在未取得許可的城市開展業務。這無疑是將一個完整的市場通過行政手段人為地分割成350多個經營區域，嚴重限制了業務開展和商品流通，給企業帶來巨大的負擔，也造成對行政資源的巨大浪費。

在“快遞行業發展座談會”上，與會人員都表示，當前的快遞行業的業務許可制度應順應政府簡政放權潮流，主動改革，讓市場的活力得到充分發揮和釋放。

對此，國務院發展研究中心研究員魏際剛指出，目前的許可制度設計，對于行業發展的束縛越來越大，成為制約行業發展的重要因素，應該根據國務院簡政放權的精神和指導意見，快遞許可制度進行改革的時機已經成熟，主管部門應該創新快遞行業的監管方式，盡最大化激發企業活力。

快遞咨詢網首席顧問徐勇也建議，將許可前置要求簡化甚至取消，改為工商注冊登記后規定時間內向郵政監管部門備案，并引入“保證金制度”，這既能起到在事后監管中對違規企業予以懲戒，又能減少企業的運營成本和監管部門管理成本，提高了全行業的效率。

《快遞條例草案（征求意見稿）》引爭議快遞企業求減負

在此次的快遞行業發展座談會上，記者了解到，目前困擾快遞行業的政策點主要集中在國家郵政局起草的《快遞條例》上。7月31日，國家郵政局在其官網發布了《快遞條例草案（征求意見稿）》，正式面向社會征求意見。而據了解，在該《草案》公示之前，已在行業內部多次征求意見，企業的反映就較強烈，爭議點較多，其中，最大的爭議點集中在快遞員全員注冊制度、實名寄遞、檢視制度和安全責任這三個方面。

根據《快遞業務經營許可管理辦法》的有關規定，經營同城、異地、國際業務的快遞企業，快遞業務員具有初級快遞從業資質的比例應分別達到30%、40%、50%。但事實上，這一規定在實際執行中，已廣為企業所詬病。

快遞業基層崗位人員流動性較大，“考證”增加了企業的用工成本，這種強制性的行業準入門檻，提高了就業門檻，也不利于就業。更為重要的是，將企業的經營許可強制性地與快遞員資質數量掛鉤，這更引起了企業不滿。但令人沒有想到的是，這次《草案》第四十一條卻要求，“國家實行快遞員注冊管理制度……引導經營快遞業務的企業全員持證上崗”。

“全員持證上崗”幾乎是一下子激起了快遞企業的集體反對。一位民營快遞企業的負責人這樣反問道：“連報關員資格考試都取消了，一個取件、派件的快遞員所需要的技術含量還需要考證嗎？更何況，員工上崗前，企業內部肯定有培訓的，快遞員考證本就沒必要，這下還要求全員注冊？太過分了！”

當下，國家正在加大力度取消各種職業資格許可，近日，人力資源和社會保障部副部長王曉初也表示，無法律依據職業資格許可將全部取消。一旦實行快遞員注冊管理制度，不僅變相提高就業門檻，大大增加了企業的用工成本，更與當前的改革潮流背道而馳。減少職業資格的許可和認定，是深化行政審批制度改革、加快政府職能轉變的一項重要任務。與之相似的還有實名寄遞、檢視制度。曾有人做過這樣調查，“你愿意向快遞員出示你的身份證嗎？”在街頭隨機采訪中，有超過五成的受訪者表示，“不愿意，有擔憂。”《草案》第五十二條明確指出，“快遞企業實施收寄實名制度”。

站在消費者的角度，其實這種擔憂不難理解。消費者出于對貨物安全和個人信息安全的擔憂，不愿意向陌生的快遞員提供身份證信息。而處于相對弱勢地位的快遞員，一方面法律并沒有賦予他檢驗客戶的身份證件的權利，另一方面，如果他強行要求檢視身份證，而客戶又不接受的話，快遞員和快遞企業將面臨客戶流失的風險。

一位與會的快遞企業介紹說，“一項制度必須有可行性。快遞員的文化程度，和專業程度都不具備能鑒別身份證件真偽的‘火眼金睛’。專業人員核對本人和身份證上的照片，百分百準確都做不到，何況快遞員在有收寄件工作壓力的情況下！”另外，快遞企業還有成本效益的考量。100%快遞件實名驗視制度的執行，會增加收寄的時間，降低取派件效率。而快遞企業為了保障服務質量，則需要配備更多的快遞員和相應的設施設備，企業成本隨之增加。效率降低、成本增加，一減一增之間必然加重快遞企業的運營負擔。而這些最終將由消費者買單。

而站在監管者的角度來看，實名制或許是保證寄遞安全的一道屏障，而事實上，對于試圖通過快遞渠道從事犯罪的人，身份證件的造假成本極低，其屏障的有效性大打折扣。對于這一點，亞太速遞商論壇中國區首席代表雍虎則給出了歐美國家的經驗，他介紹說，“從歐美國家對于安全領域的安全監管經驗來看，企業是否實行開箱驗視，收寄實名制度等都是由企業自行決定的。在美國，無論是快遞公司，還是美國郵政，都沒有對于快件100%開箱驗視的做法。相反，為防止貨物丟失，公司對于是否開箱驗視都有嚴格的政策和限制。企業根據自己建立的風險評估系統對貨物進行風險評估。”

有業內專家指出，隨著整個行業的快速發展，以及業務量的大幅增加，快遞行業也呈現出在服務質量、企業管理、安全等領域的問題，受到社會輿論的關注。監管部門應該降低市場準入門檻，引入更多企業參與市場競爭，要讓缺乏誠信、違法企業要么在競爭中被消費者和市場所淘汰，要么受到法律的嚴肅制裁。

2013年年底，圓通快遞一加盟商在卸載中造成了化學品泄露，有8人因此出現不同程度的中毒癥狀，并造成一人中毒死亡。這起“奪命快遞”事件經媒體報道后，迅速成為社會熱點問題，并將快遞企業的安全管理問題推上了風口浪尖之上。對此，一位業內人士指出，“涉案的加盟商受到了刑事處罰，圓通公司也對受害者家屬予以了賠償，但寄遞人不應該承擔責任嗎？往往寄遞人是明知故犯！”

快遞的安全問題是社會大事，這一點是毋庸置疑的，但政策的爭論點則在于快遞企業的安全管理主體責任如何界定，又該如何明確寄件人寄遞行為的法律責任。

《草案》中要求快遞企業規范寄遞普通化學品的行為。如“經驗視不能確定安全的其他普通化學品，應當要求寄件人出具物品寄遞安全證明。”但是，事實上快遞公司客觀上沒有能力通過驗視去判斷化學品是危險品還是非危險品，也沒有能力驗證《寄遞安全證明》的真偽。寄件人往往為了通過快遞渠道寄遞化學品，而不惜捏造安全證明，甚至對違禁品進行各種包裝予以掩飾，可以說是防不勝防。

“寄件人非常清楚物品的性質，卻不交給具備危險品運輸資質的物流企業寄運，是為了節約運費。而將這潛在風險轉嫁給快遞公司，對快遞企業而言是非常不公平的。”一位與會企業代表這樣認為，“快遞企業在驗視時應盡到合理的注意義務，而不應給快遞企業課以過重的負擔。”

對此，亞太商速遞論壇中國區首席代表雍虎認為，歐美國家自“911”后都高度重視安全問題，他們的管理經驗應為管理部門所借鑒。據雍虎介紹，美國在交通運輸部內部，設有專門的危險貨物運輸管理職能機構—管道和有害物質管理局，主要負責監督危險貨物的包裝生產和特別問題，修編美國危險貨物運輸規則，負責監督管理規則的執行，負責與國際危險貨物運輸規章的協調等。據悉，國外危險品運輸管理模式中有一點非常重要，政府部門建立開放的公眾聯系平臺。“在法規中給出有關危險貨物運輸規則解釋、問題解答以及對規則提出意見的聯系部門和通訊方式，作為規則的一部分，這樣政府部門能隨時聽到行業的意見。”雍虎補充道。