基層預算單位做好國庫集中支付的思考

方士英

?

基層預算單位做好國庫集中支付的思考

方士英

（漳州市財政局 國庫支付中心，福建 漳州 363000）

國庫集中支付是一個有效控制資金合法流動的手段。基層預算單位必須嚴格按照預算指標來進行用款的計劃與申報，加強支付監(jiān)管，保障資金預算能按原計劃執(zhí)行。對預算資金采用功能科目與經(jīng)濟科目同時使用的方式來進行會計核算。建立國庫集中支付臺賬，并做好對賬工作。

基層預算；國庫；集中支付

2001年財政部提出，將實行國庫集中支付制度作為我國“十五”期間財政支出改革的重點。在新形勢下，建立健全公共財政體制框架，加強財政支出管理成為必然，實行會計集中核算，建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以國庫集中支付為主要形式的財政國庫管理體制成為大勢所趨。2012年2月，財政部發(fā)布了新《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》并于當年4月起實施，同年12月又發(fā)布了新《事業(yè)單位會計準則》和新《事業(yè)單位會計制度》于2013年1月開始執(zhí)行。這項措施使得國庫集中支付下事業(yè)單位的財務(wù)核算全面走進新的時代。

一、國庫集中支付的基本內(nèi)涵

國庫集中支付是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以健全的財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)為依托，支付款項時，由預算單位提出申請，經(jīng)規(guī)定審核機構(gòu)（國庫集中支付執(zhí)行機構(gòu)或預算單位）審核后，將資金通過單一賬戶體系支付給收款人的制度。國庫單一賬戶體系包括財政部門在同級人民銀行設(shè)立的國庫單一賬戶和財政部門在代理銀行設(shè)立的財政零余額賬戶、單位零余額賬戶、預算外財政專戶和特設(shè)專戶。財政性資金的支付實行財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式。[1]預算單位按照批準的用款計劃向財政支付機構(gòu)提出申請，經(jīng)支付機構(gòu)審核同意后在預算單位的零余額賬戶中向收款人支付款項，然后通過銀行清算系統(tǒng)由零余額賬戶與財政集中支付專戶進行清算，再由集中支付專戶與國庫單一賬戶進行清算。在國庫集中支付方式下，由于銀行間的清算是通過計算機網(wǎng)絡(luò)實時進行的，因而財政支付專戶和預算單位的賬戶在每天清算結(jié)束后都應(yīng)當是零余額賬戶，財政資金的日常結(jié)余都保留在國庫單一賬戶中。國庫集中支付系統(tǒng)功能的實現(xiàn)，在財政系統(tǒng)必須建立連接財政業(yè)務(wù)部門、央行國庫、集中支付機構(gòu)、預算單位和經(jīng)辦銀行的財政支付管理信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)向有關(guān)各方提供實時的預算指標信息和支付指令信息；在銀行系統(tǒng)必須建立連接央行國庫、財政集中支付專戶經(jīng)辦銀行和所有預算單位經(jīng)辦銀行的銀行間清算系統(tǒng)，該系統(tǒng)在預算單位發(fā)生支付時能實時提供央行國庫與財政專戶及預算單位零余額賬戶的資金清算。

二、基層預算單位實行國庫集中支付的必要性

企業(yè)的財務(wù)運轉(zhuǎn)，以盈利為目標，行政事業(yè)單位的資金使用，以服務(wù)國計民生為目標。目標不同，導致核算目標大相徑庭：企業(yè)賬的核算，是充分使用資金以達到最有效的增值——“錢能不能生出錢”是重點；事業(yè)賬的核算，是有效利用資金并切實實現(xiàn)服務(wù)目標 ——“錢怎么花”是關(guān)鍵。

在國庫集中支付改革之前，國家對資金的監(jiān)控力量薄弱，財政部門對財政資金缺乏安全有效的全程監(jiān)控，擠占挪用情況時有發(fā)生；資金分散滯留，造成使用效率低，政府營運成本過高。國庫集中支付是一個有效控制資金合法流動的手段。國庫集中支付制度的實行降低了財政資金運行成本，提高了財政資金使用效益,強有力的提高了政府對基層單位的資金管控力量，有效引導各基層單位規(guī)范使用資金并且高效提升使用效率。推行國庫支付制度改革是經(jīng)濟發(fā)展的必然，改變原有的支付方式實行國庫集中支付，不會改變各部門、各單位的支出權(quán)限，這項改革不僅具有加強財務(wù)管理、提高資金使用效益的作用，更具有反腐倡廉的重大意義。

三、基層單位的資金預算的主要問題

1.領(lǐng)導風險意識弱，預算控制意識淡薄。

現(xiàn)在基層單位的領(lǐng)導班子大多是人事管理的優(yōu)秀人才，但財務(wù)管理的重要性意識仍不到位。由于領(lǐng)導對預算編制的認識不夠，不清楚預算管理對于基層單位財務(wù)健康發(fā)展管理具有重要意義，導致基層單位的管理人員沒有參與到預算的編制和執(zhí)行過程，結(jié)果預算僅僅是財務(wù)管理和資產(chǎn)管理部門參與編制，之后也得不到良好的控制和落實。

2.預算編制的制度不健全，預算體系缺乏系統(tǒng)性和完整性

我國大多數(shù)基層單位目前在預算管理上尚無明確的制度，也沒有專門的預算管理人員，預算隨心所欲。雖然有制定出預算管理制度，但描述性，照抄的條文多，清晰流程圖和配套表單少，導致制度可操作性小。有的基層單位定出的預算管理制度，缺乏系統(tǒng)性和完整性，甚至存在矛盾和重疊的現(xiàn)象。這樣往往只能防范已經(jīng)發(fā)生的問題，對未發(fā)生的風險考慮不足。

3.預算執(zhí)行的過程沒有約束力，說一套做一套

預算制度不能有效執(zhí)行的原因有兩個：一是制度本身不合理，或過于理想，無法把制度嵌入日常工作中；二是雖然制定了的確定可行的制度，但卻沒有保證制度執(zhí)行的機制，或者沒有相應(yīng)的績效考評和獎懲措施。預算缺乏剛性、執(zhí)行不力、考核不嚴，可能導致預算管理流于形式。有的基層單位在制定預算執(zhí)行管理制度時就沒有明確預算調(diào)整的條件，或者有擬定了預算調(diào)整的條件，但在執(zhí)行的過程卻棄之不用，將預算進行隨意的改動，使預算成為一紙空文。預算有效的執(zhí)行是預算存在的必要條件，而有的基層單位雖然擬定了制度，卻只是把制度掛墻上，每年按規(guī)定編制了預算，可是這份預算在上報財政或上級部門之后，就放到抽屜底層，只等著移交存檔，整個預算管理，成為一個笑話。[2]

四、基層預算單位做好國庫集中支付的方式

基層單位必須嚴格按照預算指標來進行用款的計劃與申報，并切實把款項用到計劃項目中去，才能保障本單位的運行在規(guī)范的軌道上，才能真正做好會計核算。筆者認為，基層單位要做好國庫集中支付，保障本單位的資金順暢周轉(zhuǎn)，要點有五：

（一）制訂切合切實可行的財務(wù)管理辦法并保障執(zhí)行

要想管理上臺階，首先應(yīng)從制度上下功夫。制定相關(guān)的財務(wù)管理辦法，是良好執(zhí)行國庫集中支付制度的前提。原來建立在分散收支制度基礎(chǔ)上的財務(wù)管理規(guī)定應(yīng)進行修訂或重新制定，應(yīng)當以《預算法》《行政（事業(yè)）單位財務(wù)規(guī)則》《行政（事業(yè)）單位會計制度》《財政資金支付管理辦法》及具體行業(yè)的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，使其符合國庫集中支付管理規(guī)定。在制度修訂時，應(yīng)當配合完善的監(jiān)督機制及評估辦法。同時，選拔政治覺悟高、業(yè)務(wù)水平強的人員到集中支付相關(guān)的崗位上。要經(jīng)常開展思想政治教育活動，不斷增強財務(wù)人員“為國理財、為民服務(wù)”的意識。加強業(yè)務(wù)培訓，保障制度執(zhí)行。

（二）切實做好預算工作

一方面，如果部門預算不夠詳細和科學，財政部門難以經(jīng)國庫支付中心通過直接撥付和授權(quán)撥付財政資金，以達到提高資金運行效率的目的；另一方面，如果基層單位沒有做好年初預算，必然導致本年的資金使用無法配合財政部門的撥付目標，導致受理和支付工作的不暢和不規(guī)范。所以，做好年初預算，是保障當年資金支付合理合規(guī)的前提。

基層單位預算控制的主要對策體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.提高認識，明確各部門責任，強調(diào)預算管理的嚴肅性和權(quán)威。

2.實施全面預算管理制度，明確各個部門處室在預算編制、執(zhí)行和考核的中的職責權(quán)限。確保預算編制依據(jù)合理、程序適當、方法科學，避免預算指標過高或過低。

3.預算編制形成定稿后，加強對預算執(zhí)行的管理，明確預算指標分解、預算執(zhí)行審批權(quán)限和要求、預算執(zhí)行情況報告等，落實各個處室預算執(zhí)行責任制，將預算指標層層分解到基層單位各個部門及工作崗位，確保預算剛性，嚴格預算執(zhí)行。

4.基層單位的預算控制必需要避免預算的隨意性，應(yīng)當要明確預算調(diào)整的條件，強化預算調(diào)整的原則，規(guī)范預算調(diào)整的程序。除非國家政策調(diào)整或明確的客觀環(huán)境變動，預算不可進行隨意修改。

5.強化預算執(zhí)行過程的動態(tài)控制和績效考評。

（三）加強支付監(jiān)管，絕不挪用非本功能科目的資金

采用集中支付之后，財政部門作為國有資金總控制單位，可以從集中支付系統(tǒng)引導基層單位的資金流向，并對基層單位的資金運作進行實時監(jiān)控。而對于基層單位而言，集中支付與銀行支付的最大區(qū)別，就是嚴格區(qū)分開資金的來源與去向。原先各部門撥付資金都歸集到銀行存款科目下，再從該科目列支，容易造成挪用混用的現(xiàn)象。采用集中支付之后，基層單位的財務(wù)人員應(yīng)當嚴格按照各類資金的預算情況進行計劃申報，各個部門不同類項的資金應(yīng)當來的清楚用的明白，以免給未來的會計核算造成大的困擾。資金的使用情況應(yīng)該全過程進行動態(tài)的監(jiān)控分析，隨時找到不足，使預算能夠起到真正的控制作用。同時，進行適當?shù)目冃Э荚u，可以強化資金使用的剛性和嚴肅性，保障資金預算能按原計劃執(zhí)行。

（四）配合集中支付改革與政府收支分類改革，對預算資金采用功能科目與經(jīng)濟科目同時使用的方式來進行會計核算

預算會計與企業(yè)會計不同，企業(yè)會計是將全部收入列入股東權(quán)益，統(tǒng)一使用，年終盈虧按資金投入比例或約定情況進行合理分配。而預算會計則是不然，表現(xiàn)在會計核算上包涵了經(jīng)濟科目和功能科目的雙重分類。用個簡單的比喻：如果某預算單位的使用資金涉及10個功能科目，那就如同有10個股東——不論投入資金多少，都必須絕對按股東的要求使用并對其使用情況做明細核算。這些資金絕不能混用，每一項目的盈虧情況應(yīng)當分別結(jié)轉(zhuǎn)，并對每一位股東提供一份個性化報表。其資金運作有如集成電路，雖然縱橫交錯但必須各行其道。集中支付是保障每一位股東隨時掌握資金流出及結(jié)余情況的有效工具。由于事業(yè)單位的會計核算不同于企業(yè)的“平面”模式，因此，就要考慮怎樣把平面的賬“立體”起來，滿足每一位“股東”需求，在保障核算的準確性和科學性的同時有效降低工作量。

我們?nèi)粘：怂阒械脑露葓蟾嬷挥邪唇?jīng)濟科目做出支出明細表。為了在會計核算中把不同來源的資金流向細分清楚，目前常用的方式是針對每一個功能科目設(shè)置相應(yīng)的下一級經(jīng)濟科目，即：不設(shè)功能科目，無限量的重復設(shè)置經(jīng)濟科目。不僅僅是造成會計人員工作量大的問題了，也容易造成核算上的錯漏等問題。這個問題，幾乎是所有事業(yè)單位財務(wù)人員共同面對的問題。

筆者認為，在集中支付前提下，應(yīng)當把經(jīng)濟科目與功能科目同時體現(xiàn)在記賬憑證中進行核算，以配合國庫集中支付制的推行。比較好的辦法是在登記會計憑證時，同時登入功能科目與經(jīng)濟科目。即：在每一張會計憑證上，即體現(xiàn)了本筆經(jīng)濟業(yè)務(wù)的資金去向，又同時體現(xiàn)該筆經(jīng)濟業(yè)務(wù)的資金來源。在同一張會計憑證上，同時可以看到錢用到哪去了，也可以看到，這筆錢是從哪來。如果善于利用會計電算化優(yōu)勢的單位，更是可以把這個方式直接嵌入財務(wù)核算軟件中，在取得正常的月度報告時，也取得不同項目資金情況的個性化報告，甚至可以在年終直接生成決算套表中的部分報表。

（五）建立國庫集中支付臺賬，并做好對賬工作

保障臺賬收支與實際收支情況相符，會計核算與臺賬收支相符，國庫對賬單與臺賬相符。各級財政批復的資金指標，對于基層單位來說都是可用資產(chǎn)，應(yīng)該與現(xiàn)金、銀行存款一樣，要保證賬實相符。沒有賬實相符的結(jié)果，絕不能說做好了集中支付工作。

[1] 李雪麗. 淺析國庫集中支付制度[J]. 財經(jīng)界:學術(shù)版, 2013(1):11-13.

[2] 林狀君. 論高校內(nèi)部控制之預算控制[J]. 中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計, 2012(9):121-122.

Primary budget units do think a centralized treasury payment

FANG Shi-ying

(Zhangzhou City Finance Bureau, Zhangzhou, Fujian, 363000, China)

Centralized treasury payment is an effective means to control the flow of legitimate funds. Primary budget units must be carried out strictly in accordance with the budget targets and reporting section of the plan to strengthen the supervision of the payment, according to the original plan to protect the capital budget execution. Of budget funds by way of function in subjects with economic subjects to use for accounting. Establish a centralized treasury payment ledger, and make reconciliation work.

Treasury; centralized payment; grassroots budget

F812.2

A

1673-1417（2014）03-0040-04

10.13908/j.cnki.issn1673-1417.2014.03.0009

2014－07－04

方士英（1965—），女，福建云霄人，財務(wù)會計技師，從事財務(wù)會計工作。

（責任編輯：馬圳煒）