高校人事代理人員養老問題的困境與化解

林 農

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高校人事代理人員養老問題的困境與化解

林 農

(漳州職業技術學院，福建 漳州 363000)

高校人事代理人員由于非事業單位編制等原因不能納入機關事業單位的養老保險范疇，同時由于國家養老保險政策的不完善導致各高校具體操作中無所適從，同一學校的教職員工卻享受不同的養老待遇，削弱了人事代理人員工作積極性，不利于高校聘任制的推進。通過對高校人事代理人員養老問題的現狀進行分析，提出需要從強化政府責任、建立多層次多支柱的高校教師養老保障框架、對老、中、新人實施分類管理等方面加強改革，化解困境，促進社會公平。

公辦高校；人事代理人員；養老保險；改革

“老有所養”是勞動者的最基本要求，是社會文明進步的重要標志,社會保障一向被譽為現代社會的“安全網”和“穩定器”,同工同酬、同工同保體現了社會公平。然而在公辦高校卻有這樣一個群體——人事代理人員，他們和同單位其他事業編制內的員工同工卻不同的退休養老待遇，編制內人員的退休金是他們的2-3倍。他們對此深感不公平，工作不安心，不斷尋找跳槽機會，長此而往必將影響高等教育事業的發展。如何化解他們在養老問題上的困境，更好的保障他們的合法權益，使他們安心工作是高校管理者必須直面的一個問題。本文擬對公辦高校中的人事代理人員（以下簡稱代理人員）的養老保險問題進行探討，剖析當前高校代理人員養老保險問題面臨的困境，并探討導致目前困境的制度層面原因，提出破解困境的思路，為推進我國高校養老保險制度改革提供有價值的理論參考和政策建議，以期更好的保障代理人員的合法權益。如無特別說明，本文所指的高校主要是指公辦高校。

一、高校人事代理制度的內涵和人事代理人員的現狀

（一）高校人事代理制度是一種自主用工制度。

高校人事代理制度是指高校與招聘的教職工在平等自愿的基礎上簽訂聘用合同，并將聘用合同與受聘人員的人事、檔案等關系交由學校所在地人才交流服務中心代為管理的一種自主用工制度。[1]伴隨著高校的擴招，高校師生比嚴重失調，教師隊伍、行政后勤都急需補充大量人員，但是在現有的事業單位制度框架內，高校用人必須符合行政主管部門核定的編制數。在新增人員無法進入編制的情況下，為了緩解人員缺口，同時為避免傳統人事制度人員能進不能出的弊端，很多高校把目光投向人事代理這種相對更靈活的用工方式。[2]

（二）高校人事代理制度是一種“無編”用工方式。

編制通常是指組織機構的設置及其人員數量的定額和職務的分配，編制數額由各級機構編制管理部門確定，各級組織人事部門根據編制調配人員，財政部門據此撥款。因高校與其工作人員之間的人事關系不是由聘用合同所建立的，而是由進編并按照干部管理權限納入管理所建立的，編制代表其身份，人員管理采用身份管理而非崗位管理。實施人事代理制度，高校與被聘用人員之間簽訂勞動合同，代理人員的人事關系掛靠在人才服務機構，人員聘用手續大大簡化，高校按所需及時聘用急需人才，不受編制限制。

（三）高校人事代理制度是一種社會保障“缺失”代理形式。

截止今天，從985高校到普通高職院校都自主聘用了一部分人事代理人員，某些高職院校的人事代理人員已占教職工總數的三分之一，人事代理人員已經成為高校教職員工隊伍的重要組成部分。由于國家目前沒有統一的事業單位基本養老統籌制度，因此學校（或委托人才交流中心）要么不為代理人員辦理各類社會保險，要么只能參照企業標準為代理人員辦理養老、失業、醫療等社會保險參保手續，并按國家和地方規定繳納費用，代理人員退休可享受企業養老保險，然而廣覆蓋低標準的企業型養老金又如何體現出他們的高校工作經歷呢？

二、公辦高校人事代理人員養老保險制度改革的困境分析

（一）國家政策不完善導致各高校具體操作中無所適從。

一些社會保險立法層次過低，社會保險制度不統一，無法適應各高校的具體情況。2008年1月1日實施的《勞動合同法》第38條規定，“用人單位有下列情形之一的，勞動者可以解除勞動合同：（三）未依法未勞動者繳納社會保險費的”和第74條規定，“縣級以上地方人民政府勞動行政部門依法對下列實施勞動合同制度的情況進行監督檢查：(六）用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況”，可見高校是必須為代理人員繳納養老保險的。然而第96條又規定，“事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規以及國務院另有規定的，依照其規定；未作規定的，依照本法有關規定執行。”也就是說，行政法規以及國務院的規定如果牽涉此類情況，則依照其規定。這樣一來，行政法規以及國務院的規定的效力高于法律，這顯然是違背《立法法》規定的。國家政策不完善導致各高校具體操作中無所適從。2014年5月15日國務院授權新華社發布《事業單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》）。[3]作為我國第一部系統規范事業單位人事管理的行政法規，《條例》規定事業單位及其工作人員將依法參加養老金繳費。但是《條例》只是給出了“原則性”的改革方向，并不具備操作性，如何做還沒有下文。

（二）養老保險雙軌制造成編制內與人事代理的養老待遇差別過大。

從嚴格意義上講，我國目前實行的退休制度主要涉及“三軌制”，一類由財政統一支付退休養老金的政府機關為第一軌，一類由財政統一支付退休養老金的事業單位是第二軌，一類由企業和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統籌制度的企業單位是第三軌。國際通用衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本標準之一就是“養老金替代率”，養老金替代率通常指勞動者退休時的養老待遇領取水平與退休前工資收入水平之間的比例。養老金替代率，是一個國家或地區養老保險制度體系的重要組成部分，是反映退休人員生活水平的經濟指標和社會指標。國際勞工組織《社會保障最低標準公約》規定，養老金的最低替代率為55%。我國當前公務員養老金替代率是90%，事業單位是80%，企業退休人員是42.9%。2013年3月中國社會科學院發布的《社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入在分配狀況調查》顯示，在被調查者中75.4%的職工每月養老金不高于2000元，92.3%的機關事業單位退休人員的養老金都高于4000元。

三、推進高校人事代理人員養老保險制度改革的思路

《條例》第三十五條規定，“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”，該規定為推進高校養老保險制度改革指明了方向。

（一）強化由身份管理向崗位管理轉變。

新出臺的《條例》使事業單位公開招聘從“部門規定”上升為“行政法規”，該條例對事業單位的崗位設置、公開招聘和競聘上崗、聘用合同、獎懲及爭議處理等人事管理主要環節做出了明確規定。實現了由固定用人向合同用人轉變,由身份管理向崗位管理轉變。特別是，該條例明確了以聘用合同作為唯一依據確立或終止與單位的人事關系,條例淡化了人事檔案、編制指標、戶籍身份等現行的傳統做法,這將有利于高校打破代理人員和編內人員的身份界限,為實現同工同保奠定條件。

（二）強化養老保險改革中的政府責任。

政府作為政策的制定者，必須要履行好宏觀調控的職責，強化其在養老保險改革中的責任。一般而言，社會保險方面的政府的責任主要包括財政支持，行政監督和公共服務，高校養老保險改革中政府的責任同樣如此。《條例》提出事業單位及其工作人員參加社保，再次釋放出“養老金并軌”啟動的信號。但是，“養老金并軌”怎么并？錢從哪里來？《條例》并沒有規定。高校沒有籌集資金的能力，沒有正常籌集資金的來源，如果以非正常的形式進行，就會導致高校亂收費，因此迫切需要政府出面加以解決。只要國家財政能夠化解高校養老保險的歷史欠賬，保障基本養老保險和職業年金中單位的繳費，高校教工養老保險待遇大體不降低，運轉也不成問題，自然會受到高校教師的擁護，也為將來建立全國統一的養老保險制度奠定堅實的基礎。

（三）建立多層次多支柱的高校教師養老保障框架。

構建具有中國特色的高校教師養老保障制度，應堅持由國家、高校、個人三方共同負擔的資金籌集機制，建立起由基本養老保險、教師職業年金制度和個人儲蓄養老保險組成的多支柱養老保障制度。參考高校教師按現有退休制度工作滿30年的退休金標準，設定新制度的養老金總替代率為90%。

1.基本養老保險。基本養老保險是我國公益性事業單位養老保險制度的第一個層次，也是最基礎的層次，它由國家財政與個人繳費兩部分組成。國家建立基本養老保險的主要目的是為了保障工作人員在退休后能夠維持其基本的生活水平。在這一層次中，高校應執行與企業相同的基本養老保險制度，高校在編人員和代理人員之間不應該存在差別。基礎養老金的管理模式為待遇確定型體制，實行現收現付制，仍由財政出資，為了確保新制度的順利實行，解除教師的后顧之憂，目標替代率控制在50%左右；個人賬戶養老金的管理模式為繳費確定型體制，實行完全積累制，強制性由個人繳費進行積累，目標替代率控制在15%左右。個人賬戶養老金除了極特殊情況外平時不能以任何借口領取，只能用于退休后支付退休金。根據清華大學教授楊燕綏計算，若將機關、事業單位養老金替代率略為降低，改革20-28年之后，并軌的基本養老金可以實現財務平衡，傳統退休金退出市場，形成統一的國民基礎養老金。

2.高校職業年金制度。高校職業年金是高校及其職工在依法參加基本養老保險的基礎上，在國家政策引導下自愿建立的補充養老保險制度。[4]

對在本校工作的教職工提供一定程度退休保障的補充性養老保險。職業年金一般堅持單位自主建立的原則。目前企業年金還沒有普遍建立起來，這也是企業和機關事業單位之間養老待遇差距過大的原因之一。因此，高校在養老保險改革之初就應該強制性的建立高校職業年金。由于在目前情況下，我國事業單位的養老金替代率要高于企業，如果高校教師參加全國統一的城鎮職工基本養老保險制度，其待遇水平必然下降，差距部分就以職業年金進行彌補。參考企業年金20%的做法，結合我國高校教師的職業特點，教師職業年金的目標替代率可考慮在25%左右。高校職業年金可采用高校自行管理、社會保險機構管理、委托商業保險公司管理、專業基金公司或資產管理公司經營等四種形式進行管理。[5]其中，由學校統一管理，委托商業保險公司管理或專業基金公司或資產公司經營是較為可行的方式。職業年金的個人賬戶實行完全積累制，一開始就要做實賬戶。其積累資金要進行市場化的投資運營和相對較嚴格的風險監管。

3.個人儲蓄養老保險。個人儲蓄養老保險金構成了我國高校養老保險體系的第三個層次，這是一種由商業保險公司等開辦的個人養老保險形式，它由單位職工根據自己的收入情況自愿選擇參加。單位職工可以依據保險主管部門制定的規定來繳納個人儲蓄養老保險，并且把它計入到養老保險的個人賬戶中。當工作人員達到法定的退休年齡，他們就可以憑著養老保險個人賬戶將其養老保險金一次性或分批取出。個人儲蓄性養老保險不僅使養老保險基金籌集渠道多樣性，還可以減輕國家、公益性事業單位的財政負擔。另外，個人儲蓄養老保險的建立在一定程度上可以滿足工作人員日益增長的各類生活品質需求，增強了工作人員的自我保障意識，提高了他們的參保主動性和積極性。

（四）實施分類管理，逐步推進。

《條例》在總則第二條規定：“事業單位人事管理，堅持黨管干部、黨管人才原則，全面準確貫徹民主、公開、競爭、擇優方針。國家對事業單位工作人員實行分級分類管理”。高校養老保障制度改革要順利進行，首先要考慮教師的承受能力，不能一步到位，強行推進，尤其不能大幅降低其待遇。改革的目的是規范養老制度，讓所有高校教師都能平等的享受到老有所養，必須考慮到一定歷史繼承性和較長的過渡期的前提下積極穩妥的推行，根據條例指導意見依然實行的是老人老辦法、新人新辦法、中間逐步過渡的原則，實施分類管理，逐步推進。

1.“老人”的改革方法。“老人”是指在我國高校教師養老保障制度改革之前就已經離退休的教師，對于這些“老人”依舊執行其當時的退休政策。高校養老保障制度改革后，為了延續國家原來的養老制度政策，保持政策的連貫連續性，同時保證已經離退休人員的生活水平、生活質量不下降，還是應按照原有政策發放離退休費，經費組成方式也依然不變。

2.“中人”的改革方法。“中人”是指在新的養老保障制度實施前參加工作的而在改革后若干年才退休的教師，2009年初，《事業單位養老保障制度改革方案》由國家人力資源和社會保障部正式發布，為了能享受現有的養老制度政策，廣東等試點地區的高校紛紛出現提前退休潮。介于新舊制度中的“中人”，他們處在政策的夾縫中，如何處理好“中人”的待遇問題使新老待遇做到無縫對接直接關系到改革的成敗。首先，采取自愿原則，對于“中人”中的“老人”應該允許其提前退休，享受“老人”政策。其次，對于"中人”中的其他人，應采取設立“過渡性養老金”的辦法，資金由國家財政負責，設立賬戶，用“過渡性養老金”對因“改革遲到”而造成的空賬進行回補。為避免出現改革后待遇驟降的問題，可以采用“補差”的辦法——與舊辦法的待遇差多少就補多少或者乘上一定“系數”后與其原單位工作年限掛鉤來計算養老金。我國有111萬個事業單位，事業編制人員3153萬，如果按照8%的個人繳費率測算，事業單位工作人員月平均工資2500元，每年空置的個人賬戶，少繳費用達720億，相應帶來并軌后轉制的成本。事業單位養老金改革將經歷相當長的一段轉軌期，由此帶來的轉軌成本勢必在中短期內財政壓力明顯加大，直至“老人”和“中人”全部消失。

3.“新人”的改革方法。“新人”是指在我國高校教師養老保障制度改革之后才參加工作的教師。對于這一部分人員，直接執行新的養老保障政策。

高校在事業單位分類改革中被劃入公益二類。根據2011年中辦、國辦《關于進一步深化事業單位人事制度改革的意見》，公益二類事業單位在備案編制內設崗，賦予單位靈活的人事管理權。高校應緊緊抓住這個有利時機，依據《條例》的有關規定，積極探索高校教師養老保險新模式，要堅持公平優先兼顧效率的理念，尊重我國的基本國情、文化傳統以及高校教師的職業特點，以有利于高等教育事業與社會保障事業發展為原則，切實解決人事代理教師的養老問題，努力建設一支穩定的高素質的高校教職工隊伍。

[1] 陸曉明, 王慧媛. 公辦高職院校人事代理制度發展探析及完善策略[J]. 泰州職業技術學院學報,2011(5):19-22.

[2] 胡燕. 高校人事代理制度的實踐與思考[J]. 黑龍江高教研究, 2011(4):46-49.

[3] 國務院總理第652號國務院令. 事業單位人事管理條例[EB/OL].中國政府網, (2014-05-15).http://www.gov.cn/zhengce/2014-05/15/content_2680034.htm.

[4] 賓斌. 建立年金制度,完善高校養老保險體系[J]. 金融經濟, 2012(11) :157-158.

[5] 胡建平, 賀紅. 建立高校年金, 完善養老保障體系[J]. 西安財經學院學報, 2009(2):126-128.

The Dilemma and the Resolution of the Old-age Issue Concerning the Personnel Agency Staff in Government-administered Colleges and Universities

LIN Nong

(Zhangzhou Institute of Technology, Zhangzhou, Fujian, 363000,China)

Personnel agency staff in colleges and universities cannot be included in the endowment insurance system due to the fact that they don’t belong to the authorized size of the institution. Meanwhile，colleges and universities are at a loss about how to operate exactly due to the imperfections of the national old—aged insurance policy. Faculty members at the same school enjoy different pension benefits and this is a blow to the enthusiasm of the personnel agency staff and it gives no impetus to the system of appointment. The author of this article analyzes the present retirement status of the personnel agency staff and puts forward that we should strengthen the government responsibility, should set up a multi-level and multi-pillar of college teachers’ social security framework and should strengthen the reforms as to the classification management of the old, the middle aged and the new staff to resolve dilemmas and promote social equity.

government administered colleges and universities; personnel agency staff; endowment insurance；reforms

G647

A

1673-1417（2014）03-0076-05

10.13908/j.cnki.issn1673-1417.2014.03.0016

2014－06－25

林農（1971—），女，福建平潭人，副研究員，碩士，研究方向：人事管理。

（責任編輯：馬圳煒）