公共文化服務中政企關系特殊性研究
——基于民營企業參與的考察

林敏娟

(浙江師范大學 法政學院，浙江 金華 321004)*

隨著多中心治理理論的倡導和公共文化服務改革創新實踐的雙向推進，越來越多的企業、非政府組織等社會力量開始參與公共文化服務體系建設。可以預見，占全國企業總數四分之三的民營企業，[1]必將在公共文化服務體系建設中扮演越來越重要的角色。現階段，民營企業公共文化服務角色的實現離不開政府的作用和高質量的政企關系，良好的政企關系有助于提高民營企業在公共文化服務中的供給績效。在公共文化服務體系進入整體性建設階段以及復合供給模式逐步建立的時期，亟需以新型的政企關系理論來指導公共文化服務的企業供給。政企關系歷來是政治學、行政管理學、經濟學和企業管理學等研究的主題。多學科背景下的政企關系有不同的定義和研究側重點。人們較為熟悉的政企關系基本上是基于我國市場經濟體制改革的背景，政府如何處理與市場、企業的關系。鑒于公共文化服務和民營企業的特殊性，在我國構建新型政企關系時需處理好三大問題，即民營企業的角色分野、中西方政企關系的區分、公共文化服務中的政企關系與一般政企關系的區別。

一、民營企業的角色分野

同為公共文化服務供給主體，民營企業與事業單位、國有企業有著不同的組織屬性和供給特征。公共文化服務中新型政企關系的構建需明確民營企業的角色分野：一是與一般企業相比，民營企業的公共性及其公共性實現的程度不同；二是與國有企業和事業單位相比，民營企業在公共文化服務中的目標以及服務資金的性質不同，民營企業供給中利益仍占主導且以私有資金出資為主。

1．民營企業與一般企業角色的融合與分野。民營企業把“追求利潤”作為目標，企業的其他行為都以此展開，這一屬性決定了它們并非天生關注公共文化服務供給問題。相比其他組織，民營企業在公共文化服務供給中的經濟性目標更能被接受，這與一般企業角色無本質區別。然而，進入公共文化服務領域的民營企業或多或少扮演著“公”的角色，區別于純粹的資本逐利性。由此，民營企業與一般企業角色既融合又分離，雙重屬性交織在一起。就目標而言，民營企業既可以追求純粹的盈利性目標，在公共文化服務的技術生產過程中獲取利潤；也可以追求利他性的非經濟目標，如實現道德責任和慈善責任等。然而，它們大多時候將經濟性目標和非經濟性目標融合在一起，且體現利益主導的特征。就初始出資方式而言，無論是否能在服務供給中得到一定的成本補償，只要是民營企業參與提供，就同在其他產業領域一樣，需要民營資本的初始投入；如果是民營企業獨立供給，則需要更多的私有資金。就產品屬性而言，民營企業提供的公共文化產品和服務無論其收費方式如何，都屬于公共產品(含準公共產品)的范疇，這不同于經濟領域提供的私人產品屬性。就承擔的職能而言，民營企業提供公共文化服務在一定程度上可視作在為政府分擔公共服務職能，但并不具有政府行政職能。

2．與國有企業的角色分野。我國的國有企業從一開始就并非單純為“經濟目標”而建立，這是國企屬性的重要體現。在社會主義市場經濟中，國有企業還承擔著資源配置、宏觀調控、彌補市場失靈等多重職能。一直以來，國有文化企業在公共文化服務供給中扮演著相當重要的角色，且因企業的生產屬性，以生產者角色為主。就目標而言，公共文化服務中的國有企業更多以完成政府指派的任務為目標，相對民營企業公共性更強。就初始出資方式而言，雖以國有企業的名義出資，但因國家擁有產權，最終的出資者仍為國家(屬公有資本)，不同于民營企業以民營資本出資。就承擔的職能而言，國有企業在一定程度上可視為是政府職能的代言者，相比民營企業，仍屬體制內的公共提供。可見，國有企業在承擔企業一般職能之余，更多地承擔著特殊的政治功能和公共服務職能。

3．與事業單位的角色分野。事業單位是中國特有的組織類型，從職能上看相當于國外的公共服務機構，一般指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。①企業和事業單位在生產對象、生產目的等方面存在著顯著的差異，同樣是具有文化職能的文化事業單位和文化企業單位也不盡相同。雖然文化的私人性和公共性很難截然分開，但一般將提供文化產品以滿足私人需求的組織稱為文化企業，而把提供公共文化產品和公共服務的組織稱為文化事業單位。文化的公益性與事業單位的屬性兼容。當文化企業參與公共文化服務供給時，產品的私人屬性逐漸減弱，公共性增強。就生產目的而言，文化事業單位以非盈利性為主，而民營文化企業大多需從中獲取利潤。就出資方式而言，文化事業單位提供的是混合商品，經費一部分來自于財政撥款，一部分可按市場原則對消費者收費，但以公共資金居多。隨著文化事業單位改革的推進，資金來源將更趨多元。文化企業單位在提供公共文化產品時，通常以企業自有的私人性資金為主。就承擔的職能而言，文化事業單位和文化企業單位本質上都不具備行政管理職能，不行使行政權力。然而，現實中的文化事業單位更多地被視為政府的受托者，代行部分行政權力，屬于準政府組織。文化事業單位的行為基本上就等同于政府行為，肩負不可推卸的公共文化服務職責。文化企業單位的大部分活動屬于文化產業領域，只有涉足公共文化服務時，才具有與文化事業單位相類似的功能。

二、中西方政企關系的區分

由于歷史傳統、意識形態、國家體制、治理方式等差異，中西方公共文化服務供給中形成的政企關系也各具特色。對兩者進行比較，有助于本土化政企關系的構建。

1．西方的政企關系基于分權且親市場，我國的政企關系則以政府為主導。西方各國由于歷史、國情、政治制度和公共管理哲學的差異，形成了不同的公共文化服務政策與模式，體現出特色鮮明的政企互動關系，但這些關系仍以政企分權和親市場為基礎。例如，英國、澳大利亞等國形成的間接的政企關系是因為政府在公共文化服務供給中采用與民間共建的“分權化”模式，政府以“一臂之距”保持與民營企業的聯系，并在適當的時候借助中介機構提供資助與評估。美國、德國等國形成的寬松的政企關系是基于親市場下的文化發展放任主義態度，政府不設置正規的文化管理部門，但注重制度環境的營造，保障文化充分成長、發展于民間。當前，我國公共文化服務中的政企關系仍以政府為主導，無論政府和企業的身分組合如何，政府都以資金支持、政策引導、規制監督等方式發揮著積極作用。盡管倡導多主體平等的參與和治理，中國特有的政治制度和政黨制度都使得政府的“強調控”不可動搖，這既是政府治理傳統所致，也是現階段公共文化服務體系建設的現實需要。如果一味推崇公共文化服務的民間供給，政府只提供外圍性的支持，服務質量很可能難以得到保障。“政府主導”是我國公共文化服務供給中政企關系的主要特性。

2．西方的政企關系置于文化產業之中，我國的政企關系基于文化產業和文化事業相對分離。西方國家并不對文化產業和文化事業作嚴格區分，通常將文化事業置于文化產業的發展中。政府對文化藝術事業的管理，也即對文化產業的管理，兩者在根本上是一致的。由此，公共文化服務供給中的政企關系也就在文化產業的發展中形成。文化產業政策主要根據本國國情制定，但大多以是否盈利為界限對各類文化產業實行區別對待，政企關系更多地體現在文化經濟政策上。例如，新西蘭公共文化服務供給中的政企關系就是基于“積極產業政策框架”的文化政策和文化管理模式。文化產業框架下的政企關系主要體現在政府對法律法規的完善、公益性資金的提供和政策的支持上。與之不同的是，我國公共文化服務體系建設是在經歷“政府大包大攬文化”、“文化事業和文化產業相對分離”階段之后提出的。文化事業和文化產業共同構成文化發展的兩個“輪子”，但公共文化服務的提供與文化產業的發展無法等同。文化事業以政府扶持的公益文化事業為主，而文化產業是經營性、市場性的。民營企業進入文化事業領域形成的政企關系顯然不同于文化產業發展中的政企關系。所以，政府的著重點不在于指引民營企業進行文化產業投資和結構調整，而是指引民營企業如何更好地供給公共文化服務，滿足公眾對公共文化服務的需求，提高服務績效。

3．西方的政企關系形成于活躍的公共文化服務民間供給，我國的政企關系基于政府全盤供給的傳統。西方的公共文化服務有著民間供給的傳統，民營企業捐助或直接供給文化服務也是常有之事，并通常將文化使命視為企業文化建設和投身公益事業的象征。在這樣的情況下，政企關系主要在于政府對民營企業的指導和規范，主動權在民間。我國的情況截然不同，政府歷來都是公共文化服務的供給主體，事業單位辦文化是天經地義，國有企業辦文化也是情理之中，民營企業辦文化則是份外之事。所以，民營企業供給公共文化服務在多數人看來是可有可無之事，由此形成的政企關系就缺乏持續性。如今，政府治理方式發生了變化，民營企業也成為公共文化服務供給主體之一，但仍然無法“撇開”政企關系根植于政府供給這一傳統。一是因為政府歷來包辦各項事業的“大家長作風”；二是民營企業也需要政府的動員和庇護，需要化被動的參與為主動。由此，我國的政企關系不僅在于政府對民營企業的指導和規范，更需要政府的鼓舞和支持，在過渡時期可能還需要發揮政府政策的強制作用。

三、公共文化服務中的政企關系與一般政企關系的區別

1．一般政企關系是以產權為紐帶的關系，強調政企分開。一般的政企關系源自經濟領域，指的是經濟活動中政府應該充當什么角色，應該如何處理與企業，尤其是國有企業的關系。一個共識是，政府不應該集“運動員”與“裁判員”于一身，企業是“運動員”，是微觀的運行主體；政府是“裁判員”，是宏觀的調控主體。由此，政府和企業應該是管理與被管理、規制與被規制的關系，強調如何從“政企合一”走向“政企分開”。現代企業理論將企業理解為一組產權交易的契約，是產權的復合體，所以可將政府與企業的關系歸結為國家與產權的關系，政企關系便是以產權為紐帶的關系。基于此，主要有三種形態的政企關系：一是因國有獨資、控股所形成的政企關系。在這種情況下，政府是出資人，對國有企業擁有產權，兩者的聯系十分緊密，政資不分很有可能導致政企不分。政府對企業不僅行使規制和宏觀調控職能，還要行使微觀管理職能，通過企業決策層作出執行政府意圖的決策。二是因國家參股形成的政企關系。相比前者，此處的政企聯系有所減弱，政府行使部分不完全的微觀管理職能，無法把政府的社會目標完全輸入企業，只是通過股東權利影響企業決策。另一方面，規制和宏觀調控職能依然存在，即便有國家參股，企業也得接受政府相對獨立的“裁決”。三是國家作為產權第三方與企業形成的政企關系。政府與民營企業的關系通常屬于這種情況。政府對民營企業不擁有財產所有權，行政權力退出這類企業的微觀管理領域，但政府作為超組織機構，需要強化對經濟主體的監督管理，行使規制和宏觀調控職能。該種政企關系是企業與上級主管行政部門之間的關系。[2-3]當然，也有學者提出，對于非國有的民營企業來說，解決政企關系問題的關鍵是要做好良性互動，共同發展。[4]如此看來，可把政企關系簡化為政府是否為出資者形成的關系。當政府為出資者時，產權聯系緊密，政企分離的目標尚無法完全實現；當政府為非出資者時，產權聯系不緊密，政府對企業主要行使第三方的監管和調控職能，是秩序的維護者、環境的營造者和制度的供給者。總之，一般的政企關系理論是著眼于經濟活動中產權屬性構建的政府角色理論，政府和企業是一種相對單向的聯系，既有行政上的管理與被管理關系，也有產權上的管理與被管理關系。同時，政企關系也必須走向規范化，使國家權力歸于法治狀態、市場運行歸于價格邏輯，使國家權力與市場之間的關系成為一種法治下的緊密合作關系。[5]

2．公共文化服務供給中的政企關系是一種依存型的關系，強調政企合作。公共文化服務供給中形成的新型政企關系超越一般政企關系中簡單的上下級聯系，要求政府主導下的良性互動逐漸走向平等互動。新型政企關系著眼于“合作”，合作方式不同，政企關系也不同。當政府為公共文化服務的提供者，民營企業為生產者、輔助者或經營管理者時，政企關系比較多重，既可能是松散的聯系，也可能是嚴肅的合同關系。除了盡到供給職責外，政府還要對民營企業的輔助行為進行指引、激勵和規范，對服務產出進行指導和監管。民營企業除了接受政府管理外，還需主動進行溝通。當民營企業為提供者時，政府和企業在互動中都較為積極。一方面，政府會主動對民營企業進行資助以鼓勵其供給行為；另一方面，民營企業為了爭取政府支持，也會主動與政府進行互動。當政府和企業同為提供者時，兩者的聯系最為緊密。政府和企業作為平等主體作出公共文化服務決策，往往借助成立新組織的方式進行，政企雙方需要開展經常化的聯系和溝通，政府作為第三方也要對合作雙方進行監管。此時，民營企業無法回避政府作為超組織力量的存在。如此看來，可把公共文化服務供給中的政企關系簡化為政府雙重身分時形成的關系。當政府為提供具體服務的參與者時，政府和企業都需要有效地提供公共文化服務，兩者的合作關系占主導；當政府為第三方管理者時，合作關系減弱，兩者是管理和被管理的關系，政府是服務標準的制定者、服務質量的檢驗者和服務績效的促進者，而企業則需按照政府的社會目標供給公共文化服務。總之，公共文化服務供給中的政企關系著眼于政企雙方的互動與合作，是一種雙向甚至是多向的聯系和網絡構建，可稱之為“依存型政企關系”，目的是以良好的政企關系促進公共文化服務供給。這顯然區別于一般的政企關系，其關系質量并非取決于政府是否愿意讓企業分離為獨立的經濟主體，[6]而是在于政府是否愿意把民營企業這一經濟主體“拉入”成為服務主體并維系好兩者的關系。

四、結 語

毋庸置疑，政府對民營企業公共文化服務供給的質量和企業自身的發展都有著不可替代的作用，而民營企業的加盟對政府主導下的公共文化服務體系建設又產生實實在在的成效。中國特色的公共文化服務政企關系是一種依存型的關系。唯有在深刻認識并處理好上述三大特殊性問題的基礎上構建新型的政企關系，才有可能形成有效指導公共文化服務實踐的政企關系理論。

注釋:

①詳見《事業單位登記管理暫行條例》(中華人民共和國國務院令第252號)。

參考文獻：

[1]全國市場主體發展總體情況[EB/OL]．[2011-08-09].http://www.saic.gov.cn/zwgk/tjzl/zhtj/bgt/20110809．

[2]朱光華，陳國富.政府與企業——中國轉型期政企關系格局演化[M]．北京：中國財政經濟出版社，2005：1,34-36．

[3]王珺．政企關系演變的實證邏輯：經濟轉軌中的廣東企業政策及其調整[M]．廣州：中山大學出版社，2000：1．

[4]楊啟先．解決政企關系問題的緊迫性與重點難點[J]．中國行政管理，2005(1)：41-45．

[5]任劍濤．市場巨無霸挑戰政治巨無霸：“社會主義市場經濟”中的政企關系[J]．社會科學論壇，2011(7)：4-16．

[6]王珺．政企關系演變的實證邏輯：我國政企分開的三階段假說[J]．經濟研究，1999(11)：67-76．