協同發展需建立六大機制

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心發展規劃部主任 文 輝

協同發展需建立六大機制

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心發展規劃部主任 文 輝

在中國，“首都經濟圈”有其特殊性，主要體現在制度性障礙制約了發展，需建立六大機制促進各個城市協同發展。

作為國家行政中心所在，首都具有重大意義。首都經濟圈以首都為中心，以承擔復合型功能的城市為核心，帶動其周邊多個城市共同發展，是一種特殊的城市群形態。

習近平總書記提出要把京津冀區域發展上升為國家戰略層面，增強推進京津冀協同發展的自覺性、主動性、創造性。但從目前狀況來看，促進首都經濟圈協同發展，還有很長的路要走。

中國區域發展的一根魚刺

觀看世界各國經濟社會發展情況,首都經濟圈都具備舉足輕重的地位。巴黎都市圈是法國乃至歐洲的經濟政治中心，以占法國2.2%的國土面積，集聚了20%的人口，貢獻了30%的經濟總量。

在英國，倫敦都市圈是其政治中心和核心經濟區，以及眾多國際組織的總部基地，以占全國18.4%的面積，集聚了60%的人口和80%的經濟總量。

而在與中國一衣帶水的日本，東京都市圈是日本的政治、經濟、文化中心，以占全國3.5%的面積，集聚了27.5%的人口，貢獻了31.7%的經濟總量。

可以說，以綜合性首都為中心，通過跨行政區資源整合和功能協作，形成首都經濟圈，從而帶動區域發展，參與國際競爭，提升國家整體競爭力，已成為全球化和區域化的重要標識。

而在中國，“首都經濟圈”有其特殊性，主要體現在制度性障礙制約了發展。

從區域行政壁壘來看，京津屬于直轄市，河北各城市都是地級市，掌控的資源、話語權都不一樣，無論政治地位和經濟地位都不對等，缺乏合作與對話機制。

從經濟所有制結構來看，北京是中國政治經濟文化中心，天津是傳統老工業基地，受計劃經濟思維的慣性影響較大，地區發展更多源自行政力量而非市場驅動。國有和國有控股占規模以上企業比重大，集體經濟和私營經濟欠發達。

從資源集聚看，北京的首都優勢和天津的港口優勢使資源進一步向北京和天津主城區集中，區域內巨大的經濟落差、嚴重的城鄉二元結構加劇了首都經濟圈發展不平衡。在河北省環繞京津的區域有24個貧困縣、200多萬貧困人口。

隨著長三角、珠三角等區域規劃的順利推出并實施，首都經濟圈的發展已成為中國區域發展的一根魚刺，如鯁在喉。

六大難點困擾區域發展

區域合作體制機制仍沒有建立。都市圈概念頻繁變動，規劃區域涵蓋范圍不停調整，獲得三方高度認可的規劃和實施政策沒有出臺。各方頻推盯著自己“一畝三分地”的方案，如河北的環首都經濟圈戰略，天津的濱海新區戰略等。

區域城市難以錯位發展，競爭大于合作。京津兩市產業結構雷同，圍繞基礎設施建設、制造業、產業平臺搭建和項目招商等方面競爭，也圍繞生態資源、水資源等競爭，兩市發展定位不明確，又都是直轄市，難以錯位發展。

區域城鎮體系失調，京津規模等級與經濟實力獨大。京津兩城市空間距離太近，沒有超過應有的輻射范圍。而河北各城市無論是基礎設施還是公共服務，都與京津發展差距過大，工業化基礎薄弱，承接京津的產業與功能的能力也有限。

區域核心城市職能作用未能有效發揮。京津冀地區素有“發達的中心，落后的腹地”之稱。京津產業結構特點在一定程度上影響了對區域的經濟輻射和區域經濟協同發展，而河北作為區域經濟腹地的建設明顯滯后。

區域性基礎設施網絡尚未形成。區域性基礎設施網絡對首都經濟圈的約束作用明顯，特別是在一些區域性港口、機場、跨地區高速公路和城際快速通道建設中，缺乏必要的統籌安排，自成體系或相互傾軋。

區域內人口資源與生態環境壓力巨大。京津特大城市面臨嚴重的“城市病”。2012年年末北京常住人口突破2000萬，面臨著一系列城市問題，如人口過度聚集、環境污染、交通擁堵、能源緊張、生產要素價格漲得過快等等。

構建力促發展的機制體系

做好頂層設計，建立協同發展機制。首都經濟圈既不同于市場化程度高、地理條件和人文環境趨同的長三角，也不同于處在同一省域的珠三角。需在更高層面推進區域合作的體制機制、分工協作、功能互補、產業互撐、基礎設施共享、統籌規劃、利益補償、制度法規等頂層設計。

以基礎設施建設為先導，建立共建共享機制。依托城際交通網絡和信息網絡，合理確定各城市的功能定位，加強港口和產業分工協作，以及城市間功能互補和經濟聯系，形成分工明確、布局合理、功能協調的現代城鎮網絡體系。

以生態環境保護治理為依托，建立倒逼聯動機制。立足河流、湖泊、山巒等自然地理格局建設區域生態網絡。妥善解決大氣污染防治問題。加大監測力度，嚴格執法標準，轉變生產方式，加大資金投入，妥善解決以細顆粒物超標為主要表現的大氣污染防治問題，為經濟發展提供良好環境。

以促進產業協調發展為抓手，建立梯度轉移機制。切實調整產業結構，實施層次清晰的產業政策。要區分首都功能和北京功能。北京周邊大中小城市在充分考慮資源環境約束的基礎上，重在創新成果的轉化應用，適當接收京津產業轉移，逐步夯實城市發展的產業基礎。

以推動經濟社會生態融合為目的，建立利益補償機制。對糧食生產予以補償補貼，因地制宜發展特色農業，提高農民收入，重點支持大中城市周邊鄉村環境改善和生活質量提升，防止“環首都貧困帶”擴大化。

以疏解特大城市功能、緩解特大城市人口壓力為目標,建立長效合作機制。合理控制北京、天津城市規模，支持周邊功能型衛星城建設，緩解中心城區壓力，提升圈內中小城市、小城鎮的產業人口聚集能力。京津應與河北密切合作，發展首都經濟圈，促進一部分產業和人口向轄區周邊中小城市和較大的建制鎮轉移。