地方債市場改革需法理依據

（日本嘉悅大學經營經濟學部學者） 徐一睿

地方債市場改革需法理依據

（日本嘉悅大學經營經濟學部學者） 徐一睿

推動地方債市場改革是在以市場為主導的體制改革過程中，建立起一套市場資金與政府資金相結合的混合動力式的市場債舉債機制。

自從2008年雷曼危機以后，在中央的擴張性財政政策的號召下，中國的地方政府性債務膨脹迅猛。與此同時，審計署、銀監局等當事機構也對現今地方政府的債務構成與風險加大了監控力度。

從現行的《預算法》層面來看，地方政府本身沒有舉債權。2009年起，雖然依舊是由財政部代理發行，但中國第一次突破了《預算法》的制約，正式以地方債的名義開始發債，我認為這一舉措是開啟地方債市場改革的一個重要信號。但要真正推動地方債市場改革，現有的《預算法》已經成了推動改革的絆腳石，因此修改《預算法》已成當務之急。

地方政府舉債的主要目的，是確保世代間負擔的公平性和財政運營的健全性。日本在上世紀40年代就建立了一套地方財政法，對舉債對象有非常清晰的限制。日本地方政府可舉債的范圍如下：作為經營交通、煤氣、水道等的地方公共團體所屬企業（公營企業）所需經費的財源；作為出資金以及貸款資金的財源 ；作為地方債借款調換所需經費的財源；作為災害應急事業費，災害復舊事業費以及災害救助事業費的財源；作為建設學校以及其他文教設施、其他厚生設施的建設事業費，以及購買具有公共性的土地或者公用土地的替代用地時所需的購入費用的財源。

除以上5個可舉債項目以外，如地方政府因特殊原因需要發行地方債，就必須通過制定相應的特例法案來實施。

日本的地方政府能否發行地方債，受限于日本的地方自治法和地方財政法。根據法律規定，除了對地方政府舉債后資金使用方式的限制以外，地方政府是否能夠發行地方債還需要根據該地方政府的財務狀況來決定。與此同時，由于地方政府之間存在著財力差異，日本的財政投融資制度又為財力較差的地方政府提供政府資金支援，從而抵銷財力強的地區和財力弱的地區的舉債成本差異。

例如，東京都（財力較強）的舉債成本和北海道或者沖繩（財力較弱）的舉債成本完全不同。對于市場而言，風險與收益永遠成正比，財力較弱地區的投資風險往往要高于財力較強的地區。因此，如果僅僅依靠市場體系，財力較弱地區的償還成本將一定高于財力較強的地區。但同時，這些地區對于教育、醫療、基礎設施建設等公共支出壓力也更重，舉債需求更強。因此，財政投融資制度的協調顯得尤為重要。

中國的地方債市場改革，任重而道遠。2009年的“地方債”發行雖然還是由財政部代理，但畢竟已經走出了第一步。地方債市場改革需要有條不紊地逐步推動。但如果不修改現今的《預算法》，放開地方政府的舉債限制、推動地方債市場機制改革則無法得到法理依據。在修改完《預算法》后，則應該建立起一套相應配套的地方債舉債法案，并以此來限制地方政府的胡亂舉債行為。

當然，推動地方債市場改革并不意味著將地方政府的債務問題全部推向市場，而是在以市場為主導的體制改革過程中，建立起一套市場資金與政府資金相結合的混合動力式的市場債舉債機制。