尋找新的土地紅利

喬大可（媒體人）

尋找新的土地紅利

喬大可（媒體人）

要挖掘農村的改革紅利，土地制度的穩定、經營方式的轉型、剩余勞動力的轉移，是繞不過去的三大任務。

35年前，中國改革開放的序幕由農村開啟。在經歷了急速的工業化和城市化進程之后，中國全面深化改革的視角再次回歸農村。

十八屆三中全會以來，關于中國農村改革的探討方興未艾。這些探討主要集中于三個問題：農村土地改革的方向與路徑、農業經營的規模化與集約化、統籌城鄉背景下農業剩余勞動力的轉移和消化。綜合來說，目前所進行的一系列改革試點以及學界的關注點，就是破除原有的城鄉二元結構，在推進以人為本的城鎮化的同時，實現農業、農村、農民的現代化。

60年來，中國的農業與農村政策，經歷了數次翻江倒海的變革，其間積淀下的無數往事，有時代的局限，有利益的考量，有意識形態的斗爭，有沖破思想壁壘的壯舉，也有執政黨順勢而為的大智慧。這一切，都是今日關于農業與農村問題的討論所不能忽略的現實。

30年家庭與集體的博弈

作為國民經濟中的第一產業，農業和所有其他行業一樣，任何時候必須面對兩個問題：一是土地制度，即土地的所有權問題；二是經營模式，即生產的組織形式。

在上述兩個問題上，1949到1978年的中國，經歷多次變更。

必須指出的是，這些變更的發生地，是在一個剛剛獲得民族獨立、仍然處于工業化初期的農業大國。意識形態的影響，包括馬克思主義經典作家的理論和其他社會主義國家的經驗，以及中國快速建立重工業體系的渴望，是我們在觀察1978年之前中國農村問題必須考慮的現實。

從1948年到1952年，隨著全國土地改革的完成，新政權履行了對農民的承諾——“耕者有其田”，讓中國農民獲得了土地的所有權，并能自主經營。

這次土改，同時宣告了自秦漢“授田制”、唐朝“租佃制”、明清“永佃制”以來，數千年封建土地制度的終結。中國農民第一次完整地按照人頭獲得了土地。

今日仍有不少學者試圖假設，如果始終堅持1952年的土地政策，往后的中國農村會是怎樣？實踐證明，這一假設是沒有意義的，歷史自有其演進邏輯。

實際上，早在1952年土地改革完成之始，農業便存在“集體化”與“個體化”之爭。

另一個不得不解決的問題是：土地分田到戶以后的1952年，糧食市場亦處于自由狀態。而隨著新政權的建立，城市人口的急劇擴張，糧食的征購開始成為問題。在散落的農戶中間，通過市場收購獲取糧食，很難保證城市人口的吃飯問題。公開的資料顯示，1952年前后，國內大城市的糧食供應已非常緊張。遑論即將開始的第一個“五年計劃”，重工業的建設需要足夠的糧食保證和資金來源。

為了保證城市糧食供應，1952年10月，也就是第一個五年計劃實施前夕，中國實行了對糧食、棉花等農產品的“統購統銷”制度。此后，農產品的自由市場逐步消失，國家采用壟斷的形式，對農產品實行計劃收購和計劃銷售。這一輪變更中，農民失去的實際上是對糧食的處置權，包括定價權。

1955年夏季到1958年掀起高潮的“農業合作化運動”，為這場變更再添了一把火。“統購統銷”在“分田到戶”的背景下，仍然會遭到農民的消極抵制。重工業化建設已經開始，農村何去何從？

按照“發展經濟學之父”張培剛先生的觀點，工業化初期，農業是工業部門最重要的原料、市場、生產要素以及外匯的來源。此時的中國恰好處于這一時期。

“社會主義改造”與“工業化的需要”，催生了1955年的“農業合作化運動”。

此后，直到1958年，中國農村完整地告別了土地家庭所有的格局，實現了完全的“集體化”，建立起了“一大二公”、“政社合一”的人民公社制度。在這一制度下，農業成為一個“準國有經濟部門”。而人民公社“政社合一”的制度安排，以戶籍制度、糧食供應制度、糧食生產計劃乃至農民私有財產等各個方面，將農業部門包括農民本身，整體納入了公有制軌道。

城鄉徹底隔絕的二元結構，也就此產生。

今日再看當年的這場變革，我們會說結果是災難性的。農村的極大困境，導致了1956年、1959年和1961年浙江、安徽等地自發的三次小規模“包產到戶”浪潮，但迅疾被撲滅。

1978年，全國人均占有糧食量，大體上相當于1957年的水平。農村人均年收入為134元。

中國農村，此時實際上已經破產，或者已在破產的邊緣。

中國農村改革的推動者，資深農村問題專家，建國以來長期參與中國農村問題的決策制定工作。從1982年到1986年，連續5年參與主持起草了著名的五個“中央一號文件”，對于家庭聯產承包責任制在中國農村推廣和鞏固起到了巨大作用，是公認的上世紀80年代中國農村改革政策制定的核心人物。

改革初年的第一波“紅利”

鄧子恢是在建國初期力主“從小農經濟出發”的農村問題專家。與他“同路”并在1978年之后中國農村改革領域大放異彩的還有一個人，那便是杜潤生。

2013年國慶節前，筆者在北京醫院高干病房探望了101歲的杜潤生。杜老上了年紀，說話已經很困難。但從其桌上的留言本看，這位退隱多年的中國農村改革專家，仍然吸引著世人的關注。

1953年，杜潤生調任中共中央農村工作部秘書長、國務院農村辦公室副主任，參與組織農業合作化。時任農村工作部部長，正是鄧子恢。

杜潤生的貢獻，與“家庭聯產承包責任制”緊緊聯系在一起。

1978年冬天安徽鳳陽小崗村農民按下的手印，早已世人皆知。盡管據作家凌志軍考證，當年18個農民所按的手印，真假尚付闕如。但是，無論這一歷史細節是否有演繹的成分，“文革”結束之后的1978年，饑寒交迫的農村，“包產到戶”的沖動是歷史的必然。

此后的故事也并不令人陌生。1982年，中共中央用“一號文件”的方式，確立了“家庭聯產承包責任制”的合法性。值得指出的是，這個一號文件和此后4年的連續5個中央一號文件，均與家庭聯產承包有關，杜潤生均是主要起草人之一。

今日我們再來介紹家庭聯產承包責任制，核心無外乎兩點：一是土地依然屬于集體所有，二是土地承包經營權歸于個體農民。仍然是“土地制度”與“經營方式”兩大問題。

關于農村政策核心的“土地制度”，還有一個問題不得不提。

農村土地歸農民集體所有，最早的法律文件緣起于1962年的《人民公社條例》。與之對應的是，1982年憲法規定的城市土地一律屬于國有。“八二憲法”對于城市土地國有與農村土地集體所有的規定，為農村、城市的土地政策二元化埋下了隱患。

學者楊俊峰曾經撰文回憶稱，據1982年參與“修憲”的專家肖蔚云回憶，“修憲”時一些人主張農村土地也一律國有，理由是若不把土地收歸國有，國家征地時土地所有者會漫天要價，妨礙經濟、國防建設。但后來慮及農民的土地是在“分田地”的號召下，為奪取和鞏固政權付出巨大的犧牲才換來的，驟然宣布國有難以為農民接受，于是只規定城市土地國有。

那么，有一個非常值得討論的問題便是：在土地制度沒有出現根本變化（仍然是“集體所有”）的情況下，個體經營的方式，為何能夠給中國農村帶來1978年之后的如此巨變呢？

對此，還是杜潤生以及他的團隊，給出了合理的回答。

在1982年的一篇文章中，杜潤生提出了集中經營的農業合作社與農業生產的特點不適應的問題。他認為，農業生產的自然特點以及土地作為生產資料的特點，決定了家庭經營的巨大優勢。此后，在1993年，農業經濟學家陳錫文進一步對這一理論進行了總結。概而言之，農業生產的自然特點、農業勞動的激勵難度等原因，讓家庭經營這一形式，天然地適合農業生產。

農業的快速恢復，是上述論斷的最好注腳。公開資料顯示，從1978年到1988年，十年間中國農民人均收入增長了94%。糧食、棉花等農產品的連續豐收，不僅為中國改革開放以來的快速工業化提供了保障，而且極大地夯實了農村市場。富起來的中國農民，迅速成長為改革開放初期工業商品的消費者支撐。

“三農問題”沖擊波

然而，實踐證明，農村問題始終是中國的根本問題。解決這個問題，需要統籌城鄉，全盤考慮。

從上個世紀80年代末到上個世紀90年代初，“三農問題”開始成為新時期中國農村改革的重大課題。

“三農問題”的提出，早期的資料可見于經濟學家溫鐵軍1996年的論文。2003年，“三農問題”正式寫入中共中央的工作報告。

如果回顧改革開放史，上個世紀90年代初期，也正是國有經濟部門遭遇重大困境、面臨深度改革的前夜，但也是社會主義市場經濟開始確立，中國經濟尤其是民營經濟開始新一輪發力的節點。1993年以后，隨著經濟改革的全盤推進，工業經濟部門借著出口的拉動，開始強勁增長，中國的城市化進程同時加速。

與此同時，農村的問題開始暴露。所謂“三農問題”，具體地表現為農民收入低、增收難、城鄉居民貧富差距大，實質表現為農民權利得不到保障；農村面貌落后，經濟不發達；種田不賺錢，產業化程度低。

在收獲了上個世紀80年代中國農村的第一輪“改革紅利”之后，歷史以螺旋上升的方式，將“三農問題”擺在了改革者的面前。

農業部門生產效率的提高速度一定低于工業部門，這是經濟規律，尤其是在一個人多地少的國家。

農民要增收，農業要增長，農村要穩定。但農民負擔過重、農業生產效率低下、農村剩余勞動力過多。城市化進程中包括農民工的身份歧視、征地補償、養老、醫療、上學等社會保障的國民待遇等一系列問題，開始成為新時期農村改革的話題。

這些問題，呼喚全面、系統的改革。

全新頂層設計下的農村未來

改革的第一步，是為農村減負。

2006年1月1日，《農業稅條例》正式廢止。這意味著，在我國沿襲兩千年之久的這項傳統稅收的終結。作為政府解決“三農”問題的重要舉措，停止征收農業稅不僅減少了農民的負擔，增加了農民的公民權利，體現了現代稅收中的“公平”原則，同時還符合“工業反哺農業”的趨勢。

此后數年，農村教育、養老、醫療保險、基本藥物制度等與社會保障與福利有關的政策，開始逐步推行。“以工促農、以城帶鄉”，漸成共識。新農村建設，亦成為中國農村城鎮化的一個全新思路。與此同時，人們開始將“三農問題”，放到破解城鄉二元結構的大背景下進行考量。

要挖掘農村的改革紅利，土地制度的穩定、經營方式的轉型、剩余勞動力的轉移，是繞不過去的三大任務。

在土地制度方面，中國對農村土地承包經營權進行了進一步的穩固。2008年的十七屆三中全會，明確現有農村土地承包關系要保持穩定并長久不變，農村耕地從以前15年承包期、30年承包期變成長久承包。此后，農村承包經營權的“確權”工作開始試點。

在經營方式方面，中央開始鼓勵通過土地承包經營權的流轉集中使用農田，由此拉開了“資本下鄉”、農民自主合作經營的序幕。2008年以來風行于全國的農村合作組織，以及快速增長的農業社會投資，正在深刻改變著中國農村的小農生產方式。

在剩余勞動力的轉移方面，隨著戶籍制度改革的破冰，給予進城農民工“市民待遇”，已成為全國上下的呼聲。國內不少城市已開始探索。

2013年11月12日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》發布。《決定》用一個章節的篇幅，詳細論述了“健全城鄉發展一體化體制機制”的問題。

《決定》指出，“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。而加快構建新型農業經營體系、賦予農民更多財產權利、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置等措施，必將為新時期中國農村改革，提供強大全新的動力。

一江春水，畢竟向東流。