地方政府舉債權或進一步下放

徐一睿 （日本慶應義塾大學學者）

地方政府舉債權或進一步下放

徐一睿 （日本慶應義塾大學學者）

根據十二屆全國人大常委會第十次會議通過的修改決定，新《預算法》將于2015年1月1日起施行。今年初，筆者在為本刊撰寫的“地方債市場改革需法理依據”一文中就曾特別提出：“推動地方債市場改革的當務之急就在于給予地方政府舉債以法理依據。”此次修訂后的預算法，在地方政府債務管理方面將是一個具有里程碑意義的巨大突破。

但此間存在著一些問題需要解決。首先，現今地方債發行總量限制在不斷放寬，從2009年的一年2000億到2014年的一年4000億，總量已經翻了一番。但這個4000億就是否能夠滿足地方債務膨脹需求？

有研究顯示，2012年一年地方政府的“經營性+投資性”凈現金流缺口總額要高達1.9萬億。這1.9萬億元屬于地方政府的籌資性現金流入，也就是地方政府2012年這一年所需要承擔的債務負擔。

很顯然，1.9萬億元和4000億元之間存在著巨大的差額。當然，這不排除地方政府過度投資所引起的過度支出，但隨著城市化路線的擴大，許多中小城市的基建設施投資還是屬于硬性需求。

如果按照許多媒體所言，新預算法實施以后，原有的地方融資平臺將被地方債取代，那么中央對于地方的舉債額度控制必須大規模放寬，那么地方債將在隨后的幾年中出現一個急速膨脹期。

其次，關于市縣的舉債權問題。本次的新預算法明文規定，只有省一級才具有舉債權，由省舉債后再把資金轉貸給市和縣。但是，1994年分稅制改革以后，一直存在著事權和財權不相適應的問題。末端的市和縣往往會被要求支出更多，但能夠獲取的預算內資金往往無法滿足其支出需要。在城市化基礎建設問題上此現象尤為突出。

進入21世紀以后，城市化迅速擴張并非依賴于預算內的資金，而是更多的依靠出讓土地使用權以及通過地方融資平臺等預算外的方式來獲取的。

2013年12月審計署公布的地方政府性債務報告中指出，2013年6月末為止，地方政府負有償還責任的債務總額為10.9萬億元，其中省政府的債務總額為1.8萬億只占債務總額的16%，而市和縣加起來的債務總額要高達8.8萬億，占到總額的81%。從中可以看到，市與縣對于起債的需求遠遠要高于省。

當然，不允許市和縣自主發行債券，而是通過省一級發行后再轉借給市和縣的舉措可以理解。由于市和縣數量眾多，而且各個市與縣之間存在著巨大的經濟力和財力差異，也就是說，如果徹底將舉債權下放到市和縣的話，如何來協調財力高的地方與財力低的地方的本息償還成本是一個不容忽視的問題。

在日本，地方政府也不是隨隨便便就能夠發行地方債的，從原則上來講，都道府縣以及指定都市（省一級）需要和總務大臣，而市町村（市和縣一級）則需要和都道府縣知事進行協商。

從長遠的角度來看，地方債的舉債權將向市和縣下放，因此在現今的地方債改革過程中，如何將地方債改革與政府間財政轉移制度改革進行有機的搭配，則將成為新一輪財政制度改革的重要舉措。