保康：后GDP時代的考核轉型

《支點》記者 蔣李

保康：后GDP時代的考核轉型

《支點》記者 蔣李

最早的鄉鎮考核體制有兩大問題，一是大而全，二是一刀切。大而全，容易導致考核流于形式，不能準確反映基層發展情況。一刀切，則會使基礎雄厚的鄉鎮缺乏動力，使偏遠、貧窮的鄉鎮缺乏爭優動力。

詹驚山越來越忙了。

保康縣實績考核辦公室（簡稱“實績辦”）是代表保康縣縣委縣政府對干部進行政績考核的機構。作為實績辦主任，詹驚山是當地監督考核鄉鎮干部的“主考官”。

2012年以前，詹驚山每年6月份下鄉考核一次，12月再去一次。可2012年日常考核制度實施后，他就得時不時地去各地看一看重點項目，盯一盯民生工程。

9月23日，一大早他就趕去保康縣城關鎮投資4億元的溫泉小鎮項目現場考察，一盯就是半天。

除日常考核制外，保康縣還將GDP考核改為“公共財政預算收入”，并加重了環保、民生項目權重——采訪中，雖然詹驚山一直強調，這是保康作為山區地帶的特殊考核格局，“并不具備可復制性”，但其對政府績效考核體系的探索仍有很強的現實意義。

從“挖礦山”到“種藍莓”

42歲的王才佑曾在保康縣直部門工作。2012年，他來到保康佰蒂生物科技股份有限公司（簡稱“佰蒂生物”），擔任該公司黨支部書記，負責宣傳和黨務對接工作。

佰蒂生物董事長鄧以超以磷礦起家，旗下還有一家公司——保康立宇化工有限責任公司（簡稱“立宇化工”），而王才佑也參與立宇化工的日常工作當中。

從襄陽出發，開車行駛4個小時山路才能抵達保康。作為襄陽市唯一的全山區縣，保康的最大資源就是儲量與品位綜合排名位居全國第四的磷礦石，而馬橋鎮便是保康磷礦資源最為豐富的地區。

立宇化工的磷礦資源，就分布在馬橋鎮堯治河村、黃龍觀村等數個村落之中。

王才佑初到佰蒂生物時，恰是國內磷礦產業走下坡路的轉折點：受北非中東磷礦產品沖擊，國內磷礦價格大幅下跌，馬橋鎮磷礦業進入“越開工越虧損”的境地。

與立宇化工不同，佰蒂生物卻讓王才佑充滿干勁：這家企業主要從事高端水果——藍莓的種植、加工和銷售，在保康縣過渡灣鎮共擁有3000畝藍莓基地。

藍莓產業不僅讓立宇化工實現了轉型，更提升了當地居民的生活水平。

“我們在自家山林上種植藍莓，比以前種糧食收入多了十倍。”過渡灣鎮茶庵村村民羅國續有5畝耕地，以往種植苞谷，全年收入不超過1萬元。但自佰蒂生物引進藍莓種植后，羅國續將30畝山林改種藍莓，2013年純利潤達10萬元以上。

如今，佰蒂生物藍莓基地的占地規模已位居湖北第一，在國內處于中游偏上水平。

看到藍莓產業發展的好處，許多周邊鄉鎮都想找鄧以超，渴望他能去當地投資。“保康縣11個縣鎮中已有6個主動聯系我們，希望我們去當地考察，連馬橋鎮都有村干部來過呢！”王才佑說。

政府更加“熱捧”藍莓，僅僅是因為當前磷礦行情不好嗎？

用地方公共預算收入代替GDP

在詹驚山那里，記者找到了答案：“從2012年開始，保康縣對鄉鎮干部的績效考核實行了農業和生態保護優先標準。”

績效考核關乎官員升遷。指揮棒一變，鄉鎮干部自然愿意發展能兼顧生態保護及經濟發展的藍莓產業。

而這種思路，一定程度上也符合黨的十八屆三中全會提出的地方政績要“不唯GDP論英雄”。對這一提法，在基層工作多年的詹驚山有自己的理解。

“不唯GDP絕不是不要經濟增長，而是要有更科學的評判標準。”詹驚山表示，保康縣對各級鄉鎮的考核中，用“地方公共預算收入”取代了GDP。

“GDP考核會導致一些鄉鎮‘輕建設、重數據’，甚至出現造假狀況。而地方公共預算收入則更科學：收入多少擺在賬上，也造不了假。”詹驚山說。

而在武漢大學區域經濟研究中心主任吳傳清眼中，“不唯GDP”另一層面的含義，是要根據縣市所在的主體功能區，制定不同的考核制度。

在2010年12月21日發布的《全國主體功能區規劃》中，保康所在地區被列入限制開發區域中的重點生態功能區，有生態保護的“既定任務”，明確表示“不考核地區生產總值，實行生態保護優先的績效評價”。

兩年后的同一天，《湖北省主體功能區規劃》發布，保康同樣被列入重點生態功能區，對于績效評價的描述與全國規劃相同。

一連串政策，引起了保康縣領導干部的思考：要加強鄉鎮民生及環保指標考核，真正體現“重點生態功能區”的主體功能區定位。

鄉鎮2014年度綜合實績考評目標

（保康縣）

考核項目考核內容分值一、經濟發展（5 2分）地方公共預算收入5規模以上工業增加值4新增規模以上工業企業4新增限額以上商貿企業4限額以上商貿企業完成銷售額4招商引資1 5爭取政策資金4項目建設4特色農業發展（含現代農業示范區建設）4階段性重點工作4二、社會進步（1 0分）計劃生育工作2信訪維穩工作2社會管理綜合治理2安全生產2食品藥品安全工作2三、民生改善（8分）農村新型合作醫療參合率2義務教育均衡發展2農村養老保險參保率2農村危房改造工作2四、生態環境（1 5分）生態旅游試驗區建設、城鎮建設6環保工作和生態縣創建工作2森林覆蓋率和森林蓄積量2扶貧攻堅、脫貧奔小康等5五、黨的建設（1 5分）基層黨組織和干部隊伍建設6黨的群眾路線教育實踐活動5黨風廉政建設責任制2宣傳思想和精神文明創建2

資料來源：保康縣實績考核辦公室提供

如今，在保康縣“2014年鄉鎮綜合實績考評目標”的百分制中，特色農業發展的分數為4分，與規模以上工業評分相同；而生態旅游試驗區建設、城鎮建設指標達到6分，僅次于招商引資的分數。

“一鎮一法，一鄉一策”

一般而言，重點生態功能區都是經濟落后地區，這些地區其實是需要保持一定的經濟增長的。

近三年來，為了制定一套行之有效的考核辦法，并保持經濟的一定增長，詹驚山不知道開了多少次會，下了多少趟鄉。

詹驚山認為，最早的鄉鎮考核機制有兩大問題：“一是大而全，從經濟發展水平，到干部的準時上下班都要考核；二是一刀切，不論資源稟賦、產業結構、人口規模，所有鄉鎮都采取同一評價體系進行評分。”

大而全，容易導致考核流于形式，不能準確反映基層發展情況。一刀切，則會使基礎雄厚的鄉鎮缺乏動力，使偏遠、貧窮的鄉鎮缺乏爭優動力。

十多年來，這些問題一直在改進。最新的進展是，2012年，保康縣實績辦將考核條款分為經濟發展、社會進步、民生改善、生態環境、黨的建設四大指標，并制定28個分類指標，考核目標在每年5-6月確定。

值得一提的是，針對每個指標，保康縣都有一套細分體系。

比如茶葉屬于特色農業指標，以往都是統計其產值。但有些鄉鎮只是茶葉集散地，形成的產值卻比種植地區還高，這是不夠科學的。

“現在我們考核新建茶園面積、老茶園改造面積、廠房新建情況三個硬性內容，且將這些‘固定資產’用GPS衛星定位，保證數據真實性。”保康縣茶葉辦負責人對記者說。

最大變化則是為每個鄉鎮制作不同考核目標：有的強調工業，有的強調農業，有的則強調生態保護，一鎮一法，一鄉一策。

“例如，保康縣大多鄉鎮都適宜種植茶葉，唯獨龍品鎮屬于高寒地帶，只適合種植反季節作物。因此，縣實績辦不考核龍品鎮的茶產業，而將反季節蔬菜的指標列入考核細則當中。”詹驚山說。

考核方式的轉變，也推動了當地從磷礦到旅游的升級轉型。馬橋鎮堯治河村黨委書記孫開林向記者表示，整個馬橋鎮有4個國家4A級景區，而其中3個都在堯治河村。

“自下而上”的改變

分類考核讓保康眾多“沒有盼頭”的鄉鎮看到了創優希望，因為它讓不同資源稟賦、不同發展水平、不同產業基礎的鄉鎮都站在了同一起跑線上。但在2014年以前，上級政府對保康的考核壓力卻沒有因此減弱。

縣域經濟的考核壓力主要來自于省級層面，盡管全國及湖北主體功能區規劃都對保康這類地區的考核有所規定，但2009年確定的《湖北省縣域經濟發展綜合評價考核辦法》依然對現在各個縣級行政單位以同一標準進行評定。

“這代表我們仍要和大冶、宜都這樣的工業強縣（縣級市）一樣考核GDP等指標。于是，在每年評選的20個‘全省縣域經濟工作先進單位’中，保康這類地區前幾年一直墊底。”保康縣統計局局長孔祥鵬對記者說。

保康縣委書記葉叢、保康縣縣長張世偉都十分關注這一問題。在2013年湖北省“兩會”期間，張世偉向省領導積極呼吁，建議對保康這類重點生態功能區進行分類考核，應重點考核生態能力，相對弱化工業增加值、工業總產值經濟指標。

一年后，張世偉的呼吁終于得到重視：4月3日，《湖北省縣域經濟工作考核辦法》（簡稱“辦法”）頒布，將納入考核的80個縣市區實行分類考核，并在2013年全省縣域經濟工作考核時執行。

辦法將考核地區分為三類∶第一類,為國家和省重點開發區域所在的21個縣市區及宜昌夷陵區；第二類,為29個國家農產品主產區所在的縣市區；第三類,為國家和省重點生態功能區所在的28個縣市及恩施市。辦法明確規定，后兩類地區不考核GDP，保康所在的第三類中更增加了“森林覆蓋率和蓄積量”指標。

分類考核的打分方式并非目標制，而是有一定的得分區間。孔祥鵬舉了個例子：三類縣市區中“地方公共財政收入”分數為5分，該項得分最高者得5分，最低者得0分。

新辦法下達后，縣統計局要收集的指標增多了五六項，孔祥鵬的工作也變得更為復雜。可這樣一來，保康去年在第三類29個縣市中排名第五，而且進入全省縣域經濟工作先進單位。擱在以前，這幾乎是“不可能完成的任務”。

而湖北省統計局副局長葉青則以“自上而下”的視野，對省級層面對鄉鎮的考核提出了更高期望：“‘湖北省百強鄉鎮’評選目前也是‘一刀切’，未來也可實行分類考核。如有些鄉鎮重點考核工業，有些就是農業、旅游，讓坐落在生態保護區的偏遠鄉鎮，沒有后顧之憂地提供生態產品。”

到那時，湖北省從省到市縣再到鄉鎮，體現“不唯GDP”的分類考核體系將全面覆蓋。

（都正陽、王承鼎對本文亦有貢獻。）