基于事件生命周期的應急指揮信息溝通過程分析

□佘 廉 程聰慧

[1.國家行政學院 北京 100089; 2.華中科技大學 武漢 430074]

引言

突發事件尤其是重大突發事件破壞性大、影響范圍廣，往往需要多層級的指揮體系對多個職能部門進行指揮協調。研究表明，缺乏合作經驗、心智模式不同、信息溝通不暢及信息共享程度低是影響部門協作水平及應急指揮效能的重要因素。其中，合作經驗缺乏、心智模式不同可以通過應急培訓演練適當克服，信息溝通不暢則可通過現代通信技術和計算機技術建設的信息系統在一定程度上予以克服。一些領域如制造業，通過建設ERP（Enterprise Resource Planning，企業資源計劃系統）等系統實現了企業內部管理流程和組織體系的重組，電子商務利用互聯網技術創造了新的企業和顧客的交流方式、交易流程。但在應急管理領域，信息技術的運用仍處于早期替代階段，尚未對管理形成一定的建構性，因此，迫切需要考慮信息技術對應急指揮信息處理流程的重組影響，將技術和管理緊密結合以實現更高層次的系統建設目標，提高突發事件應急指揮能力。

因此，本文基于事件生命周期發展的角度，通過剖析應急指揮活動的宏觀和微觀過程，從應急指揮信息溝通的構成要素入手，分別對信息溝通的主體、內容、渠道以及過程進行分析，并對事件鏈發展中的應急指揮信息溝通進行初步闡釋，為提高應急指揮信息溝通效率提供借鑒。

一、國內外研究現狀

信息溝通目的在于提高溝通主體之間行為的一致性，促進不同主體之間的協作。突發事件具有難以預測和認知的特點，其事件鏈過程表現不明顯或難以判別，進而導致應急指揮過程復雜多主體、多方信息不對稱和單方信息不完整等問題的出現，關于應急指揮信息溝通的研究集中于信息溝通機制構建、技術系統建設及其應用等方面。

國際上為了促進信息溝通和共享，普遍建立了應急信息網絡或應急信息系統。系統功能主要集中在三個方面：一是提供跨區域的支持全災種的人財物等后勤信息；二是結合地理信息系統提供單災種事件發展趨勢預測報告、事件影響范圍報告，以便展開應急規劃、資源配置、關鍵設施保護等活動；三是傷亡和保險信息管理。應急信息技術系統在事件應對中發揮了重要作用，跨區域系統還使得參與機構形成了一個大型網絡協作組織。美國為減少信息系統的實施障礙，充分結合管理和技術，發布了信息系統建設法案，建立了針對組織內部或組織間的五個不同的應急信息系統。其中，FEMA（Federal Emergency Management Agency，聯邦應急管理署隸）主導開發的國家應急信息系統經過多年的建設，集成了事件模型和各類數據，可以支持以化學事故為主的多災種多部門協作的應急活動，并能迅速實現平戰轉換，支持從減災階段到恢復階段的應急全過程。但是，其他多數國家的應急技術系統主要是實現搜救和人財物信息管理等通用型作業功能，無法實現跨行政區域的應急指揮和協調功能。

我國相關研究呈現碎片化，應急信息技術系統開發受計算機通信技術與應急管理共同推動。隨著我國應急管理體制從單一災種應對到全風險全過程的綜合協調應對的過渡，應急管理信息系統也逐漸從單災種應急系統向綜合應急平臺轉變。相關研究者們認為它“能改變同級部門間條塊分割、獨立作戰的局面”，能有效集成應急資源信息、評估危險源、提高快速反應和應急指揮能力[2~3]。而在現有的信息溝通模式方面，存在以下不足：一是機構間的直接信息溝通渠道尚未建立，溝通以倒U型渠道為主；二是應急信息系統的建設和應用不足不規范，應急信息呈碎片化分布，共享度集成度低，不利于多機構聯動應急；三是溝通方式以橫向和逐級縱向為主，較少對角線和越級縱向的跳板式溝通規范，對緊急情況下的信息溝通支持程度低；四是缺乏信息溝通模式的轉換機制，即事件發生重大變化或是原有信息溝通渠道出現故障時，不能靈活的建立或轉換成新的信息溝通模式。

圖1 應急指揮事件過程圖

因之，應急信息環境更為復雜、多變，其間噪音源、噪音類型多，噪音干擾大，屬于不同職能部門的信息源和信息用戶之間缺乏穩定、直接的信息渠道。這些問題導致應急過程中信息缺乏集成度、信息傳遞實時性不足、信息內容準確性不足，甚至信息用戶無法獲取到所需信息。對于應急指揮機構而言，因為無法全面掌握事件演變信息、應急救援機構的行動信息、應急資源的準備狀況等，難以有序監控和協調各項救援行動。

二、應急指揮業務過程分析

（一）事件發展的業務過程分析

按照事件發生的生命周期觀點，事件發展中的業務過程包括事前、事中、事后三個基本階段，其中，應急響應針對事前與事中，業務恢復則在事后。每個階段都對應著不同的業務工作，響應過程可能持續幾分鐘、幾小時，但事后重建則需要幾天、幾個月甚至幾年，整個過程直觀表示如圖1所示。

（二）應急指揮的業務過程分析

上文分析了事件發展過程中的業務過程，而從事件接報到應急響應終止，從事件信息、應急請求、預案信息的輸入到應急方案的輸出、事件發展狀況的反饋，整個應急指揮的業務過程可微觀表現如圖2所示的情景演化過程。

圖2 應急指揮業務過程圖

三、信息溝通構成要素分析

（一）三維要素結構

應急指揮過程已在上文圖示中清晰描述，那么，整個過程中的信息溝通則可以表示為一個由應急指揮信息溝通主體、應急指揮信息溝通渠道、應急指揮信息溝通內容構成的三維體。應急指揮信息溝通能力可以定義為：信息溝通能力=f(信息溝通主體，信息溝通內容，信息溝通渠道)，其中各構成要素的變化引起整個應急指揮過程的變化，可從三個維度著手，以“立體溝通”的多面向進行闡釋。

信息溝通主體既是信息發出者也是接收者。根據其在事故中所處角色，將其劃分為救助者、受災者、破壞者和關注者等。其中，救助者包括各級政府及各政府部門等應急指揮者、現場專業救援隊伍、后方物資籌調組等應急執行者，以及非政府組織、志愿者和企業等。關注者包括媒體和公眾。

信息溝通內容以信息流的形式表現。應急指揮信息流是以支持應急指揮活動為目的，在特定發送雙方之間流通的，具有特定主題的應急信息集合。信息的準確性、可靠性、深刻性制約著應急指揮信息溝通的有效性。

信息溝通渠道則是信息溝通的載體，是信息得以表達和傳遞的通道，沿著權力鏈的正式溝通渠道是應急指揮執行的關鍵，有時非正式的交流渠道更為重要。溝通渠道的選擇對于信息溝通效率的影響很大，具體體現在信息內容、信息形式、傳播速度、傳播頻率等多個方面。

（二）信息溝通網絡

溝通網絡是組織內外相對穩定的信息流動模型，產生于個人或集團以穩定方式交流信息的過程，這些個人或集團被稱作節點。應急指揮的體系和溝通結構共同構成了信息溝通網絡的結構，宏觀與中觀的溝通網絡會結合多個微觀網絡，用不同層次的溝通樞紐產生強弱不同的相互聯結，這種網絡溝通的形式有利于信息的橫向和縱向充分傳遞。

宏觀層面上，一般溝通主體間的溝通活動可以用溝通網絡直觀表示，信息內容多樣化并通過情報、知識表現，溝通渠道既有常規等級鏈式的也有跳躍式的。處于核心的溝通主體是指揮者，其次是救助力量，再次是媒體和社會公眾。任何溝通主體在溝通網絡中都是一個節點，任何層級的總指揮部都需要與各相關職能部門進行溝通，國家層面的總指揮部甚至還要與社會公眾甚至國外媒體進行溝通。

中觀層面的指揮核心主體是信息處理中心，需要采集、加工、傳遞來自上下左右各權力部門以及外界的信息，信息內容及其表現形式更為多樣化。溝通網絡結構因處于授權指揮的結構中而表現為溝通渠道、越級溝通和橫向溝通較少。信息流通具有信息量巨大、信息內容龐雜、信息流多向、不確定性高的特點，溝通難點在于選擇溝通主體、甄別過濾信息、解決信息過載和缺失間的矛盾。

在微觀層面的任務執行上，指揮主體執行上級指揮部的決策方案，并協調災難地區各救援機構間的行動，確保行動一致有序。指揮部不僅要對本地應急相關部門全面了解統籌安排，還要協調外部救援隊伍。指揮部獨立性較大、橫向溝通較少，各救援隊伍間形成的一個個聯結松散的小集團，信息內容以事件發生現場情況、災害損失、資源利用為主，各救援隊負責人向現場指揮官匯報信息。

四、基于生命周期的信息溝通變化分析

（一）信息溝通的要素變化

1.溝通主體方面

在不同層次的指揮模式中，溝通主體的變化有共性也有區別。不斷有針對特定事項的任務團隊成立、加入、消解，導致越低層次的指揮模式中，溝通主體的動態性越強。而在高層次的指揮模式中，溝通主體的動態性稍弱，主要原因有四：一是指揮主體處在整個指揮體系頂層，幾乎無可替代性；二是工作組的增減需要經過較為嚴格的審批；三是高層次的指揮面向長期目標，不能在短時內實現，工作組也不會很快面臨縮減或重組；四是工作組的任務綜合性較強，如果有新的任務也可以首先考慮增加到原有工作組中，同時遵循管理學的控制幅度原則，以保證指揮系統不至過于復雜。

圖3 溝通主體生命周期

在應急組織的生命周期變化過程中（如圖3所示），組織成立是隨著事件發展和救援進程的推進，指揮官和參與者識別任務需求并將之分解，然后通過自組織、派遣、授權組建的方式來構建任務團隊。任務團隊構建成功后，確定目標和流程，進入運作階段，可能會經歷人員、目標、職能的調整，最后任務完成進入解體階段。解體后的任務團隊可能重組形成新的團隊也可能退出。以汶川地震為例，在救援的黃金72小時，搜救團隊最先進入現場救援，當確定搜救已最大限度完成時，搜救隊伍退出。而醫療衛生救援、事故調查、新聞發布、物資協調、非政府組織等在災后隨即展開應急救援，并貫穿于整個抗震救災過程。至于房屋重建任務團隊則是在災害發生后期進入，按照《汶川地震災后重建規劃工作方案》完成災區恢復生產工作。

2.溝通內容方面

應急響應不同時點的應急指揮信息溝通內容與決策需求變化一致。汶川地震中溫總理主持的總指揮部會議，隨著救援進程推進，會議主題依次是搜救、次生災害防范、衛生防疫、群眾安置、救援物資分配、重建規劃。外部溝通內容主要是事件信息（了解發生了什么）、災情信息（了解造成了什么后果）、救援信息（了解處置情況、發布指導意見）三類。事件剛爆發時，信息溝通以事件信息為主，隨后以救援信息和災情信息為主。即使同一類信息，在不同時點的信息焦點不同，如前期了解災情、中期了解事件演變、后期了解事件原因。

中層指揮者的溝通內容更為精細，前期外部溝通以事件信息、災情信息為主，中期增加人財物等資源信息、事件演變信息以及來自專業人士的決策建議，后期則是事件調查及災民安置信息。如汶川地震救援后期，抗震救災任務的八條簡略工作指導意見：“抓緊救治傷病人員、著力安排好受災群眾生活、全面加強衛生防疫工作、妥善做好遇難者善后處理工作、嚴防次生災害、組織恢復生產、保持災區社會穩定。”在形式上，是一個從一次信息到二次三次信息不斷提高的過程。

執行層面的應急指揮任務團隊的內容則集中于所負責的業務，以業務信息為主。前期是了解任務環境、任務目標、資源信息，中期是救援匯報、決策調度信息，后期則是統計信息。

3.溝通渠道方面

溝通渠道性質變化從溝通工具、溝通方向、規范性、反饋性幾方面說明。從前期到后期，啟用的溝通工具逐漸多樣化、特殊化。溝通方向從開始的縱向長鏈條式，轉變為縱向短鏈、橫向、交叉溝通。溝通的規范程度也不斷增加，溝通主體之間逐步形成適當穩定的溝通途徑。在反饋性上，前期溝通以單向為主較少反饋。在最緊張的救援階段，掌握正確的即時信息對協調各溝通主體的行為有著決定性影響，反饋是一種獲取正確信息的重要方式。此外，溝通主體之間行為的依賴性逐漸增大，通過反饋是能促進目標和行為的一致性。

隨著溝通主體的不斷進出，聯結溝通主體的溝通渠道也不斷增加和縮減。如汶川地震發生，從5月12日到5月23日，指揮部擴展。而到10月14日，國務院抗震救災總指揮部總指揮溫家寶主持召開總指揮部第26次會議，會議指出經黨中央國務院同意，不再保留國務院抗震救災總指揮部，整個抗震救災工作由此基本上轉入災后重建，工作以地方領導為主。但總體上，溝通渠道數量是增多的。體現在溝通網絡中就是節點和邊都增加，其中一些節點逐漸成為信息樞紐，但是不會改變溝通網絡的特性。應急指揮上級的集中特性不會改變，跨級式溝通渠道增加，原有也溝通渠道上的通信量會增加。中層的授權特性也不會改變，但是節點數量和渠道方向會不斷的動態變化，部分信息樞紐會不斷的形成和消解。任務層上的分散特性也不會改變，節點的動態性更強，溝通渠道的性質變化則不是很大。

（二）信息溝通的過程變化

任何一個突發事件的生命周期可以劃分為預防與準備、監測與預警、響應與救援、恢復與重建四個階段，應急指揮信息溝通主要在響應與救援階段進行。突發事件四階段是一種較為粗略的事件發展劃分方式，它指出事件發展的幾個關鍵節點，這些節點還可以進一步劃分。

圖4 信息流量分布圖

在響應與救援階段，進一步劃分為接警及先期處置、掌握災情、了解資源狀況、制定對策、發布命令、方案實施、監控與回應幾個具體階段。先期處置階段，信息溝通簡單、直接、迅速。掌握災情和了解資源狀況階段的信息量需求最大，信息處理難度最高，該階段信息溝通以上級向上級匯報為主的縱向溝通。而到制定對策階段，則是橫向溝通為主，來自不同領域的信息不斷地交換發生耦合，最終形成決策。發布命令是由上到下的溝通，在監控與回應階段，具有反饋的雙向溝通形式。這幾個節點有時并不嚴格按照順序進行，往往是交叉、并行、反復的，具有非線性的特征。整個應急指揮過程中的信息流量各不相同，以信息流量為縱坐標，響應救援中的應急指揮各個節點為橫坐標，可以繪制出直觀顯示響應與救援階段信息溝通流量變化如圖4所示，其中掌握災情節點的信息流量最大，接警和發布命令節點的信息流量最少。

（三）事件鏈過程中的信息溝通

突發事件發生后，可能會引發一系列的次生、衍生事件，形成事件鏈式效應[9]。突發事件鏈說明不同事件之間的聯系，描述了事件所在場景中的誘發因素[10]。事件鏈體現了初始事件的變異過程，是事件在演變過程中性質或等級發生了改變。次生、衍生事件是典型的事件性質變異，事件性質變異往往意味著單一事件演變為復合型事件，一般還伴隨著事件等級提升，即事件的影響范圍和破壞性急劇增加，需要提高應對級別。

事件變異對信息溝通的影響體現在多個方面：首先，溝通主體權力發生遷移、進而引起溝通網絡中樞和邊界改變。信息溝通伴隨、支持各項救援功能或任務的實施開展，事件變異催生新的救援目標和功能，需要新的任務團隊施行。事件性質與事件級別變異引起不同變化：前者產生新的屬于其他職能部門的溝通節點，原節點可能消失。而后者產生相同職能系統內更高權力層次的溝通主體、同級別的溝通主體也增加，原溝通主體不會消失，但成為網絡節點而更加繁忙。溝通網絡中采集、傳遞、處理節點相應的重組。其次，溝通網絡類型發生改變。由于溝通網絡中樞的數量、位置、網絡邊界改變，網絡的結構和類型也就發生改變。一般而言，改變會沿著單一、授權、集中、綜合的路徑，即溝通網絡越來越大型復雜。再次，溝通內容跨越到新的專業領域。事件很可能引發新類型的事故，需要專業部門主導應對。如抗震救災處理不當，很可能引發疾病疫情、堰塞湖、社會心理疾病、群體性事件等。溝通內容也不再局限于單一領域。最后，產生應急指揮信息溝通循環，即一個或多個新的接警到監控與回應的應急指揮溝通過程重新開始，直到應急結束，同時，多起事件的溝通循環很可能交叉進行。

五、結語

突發公共事件應急指揮信息溝通是一個主體異質、網絡復雜的信息生產、交換和流通的系統，各層次應急信息溝通網絡通過特定的溝通渠道聯結起來以實現信息上傳下達、左右互通。信息溝通順暢對于應急指揮尤其是大型事故的應急指揮的順利進行有著重要的支持保障作用。而應急指揮溝通在不同情景中的溝通模式存在很大差異，決定具體情景的因素又包括時間上的事件演變、救援進程的推進及空間上的事件發生地理位置和組織結構中的決策層次等，決策層次主要由事件性質和等級決定。

由于突發公共事件影響重大、情景迥異，加之應急指揮體系結構不合理，給應急指揮信息溝通帶來很大困難。本文基于事件生命周期理論，通過流程構建的形式深入分析應急指揮業務過程和信息溝通過程，并在此基礎上，詳細描述事件和事件發展中信息溝通主體、內容、渠道等相關要素及其相互關系的過程變化，對提高應急指揮效能進而保障公共安全具有理論和實踐意義。關于應急指揮信息流量隨著時間推移在事件發展和應急救援各個階段的增減變化量統計將是下一步的工作重點。

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