土地流轉與現代農業綜合配套改革

郝大江+范靜媛

摘 要：準確厘清土地流轉與現代農業發展的內在機制事關“農村集體土地入市”。基于空間經濟模型評價土地流轉與農業發展績效，揭示土地流轉在現代農業發展中的作用機理，其土地流轉規模對穩態下的農業經濟發展速度具有重要影響。現代綜合配套改革的主要任務之一就是深化土地管理制度改革，規范推進集體經營性建設用地流轉，而任務的實施必然需要農產品主產區補償機制進一步發展和完善。

關鍵詞：土地流轉；主體功能區；現代農業綜合配套改革

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）01-0011-06

一、引言

改革開放初期，我國農村實行的家庭聯產承包責任制有效克服了土地集中經營的弊端，給予農民充分的土地自主經營權，充分調動了農民的勞動熱情，糧食產量也逐年大幅提高。然而，隨著我國生產力水平的不斷提高，我國現有農地小規模承包經營模式所造成的土地生產效率低下等問題也開始逐漸體現，并日益成為制約我國現代農業發展的重要瓶頸。同時，伴隨我國城鎮化的日漸深入以及規模的逐年擴大，大批農村青壯年勞動力開始向二三產業轉移，我國相當一部分農村出現了土地無人能種現象，部分土地甚至遭到閑置直至荒蕪。在我國城鎮化推進的過程中，如何集約、有效地利用土地資源，并進一步提高農地生產效率已成為我們發展現代農業所面臨的關鍵問題。事實上，為解決土地集約利用與提高農業生產效率，我國正積極推進現代農業綜合配套改革，希望藉此促進傳統農業逐步向現代農業過渡。然而，現代農業的發展需要廣泛運用大型農業機械，需要對土地進行規模化經營和管理，土地能否有效流轉就成為制約現代農業發展至關重要的因素。現代科技和管理制度的不斷創新能夠克服傳統農業中土地分散經營和效率不高等缺陷，雖然國家出臺了相應政策鼓勵和支持土地經營權流轉，但目前我國土地流轉效率一直偏低。尤其是21世紀以來，隨著我國農業經濟的快速發展，農業用地是否能夠科學合理的進行流轉就成為我國現代農業發展的關鍵因素。因此，如何深度理解土地流轉對農業發展的內在機制，解決我國目前土地流轉過程中的各種束縛因素與農業經濟發展需求之間的矛盾，真正實現中共十八屆三中全會關于“農村集體土地可以入市”的政策初衷，就成為我們不得不面對的，緊迫而又現實的問題。

二、國內外相關研究述評

“土地是財富之母”，有關土地與農業發展問題的研究一直是中外學者研究的熱點問題。關于土地所有權和使用權的制度安排，威廉·奧格爾維在其1872年出版的《土地所有權論》中就曾明確提出土地應該實行國有化，并對土地公平使用提出了初步假設。奧格爾維認為，土地為人類共有，因此任何人都可以自由平等的行使對土地的權力[1]。同樣，約翰·穆勒（1848）也主張地租公有，他認為若土地的生產力來自于自然而不是人類，那么土地私有制就顯得不那么合理；如果在現實經濟中無法廢除土地私有制，那么將“土地物質私有”和“土地資本私有”進行分開，就具有重要的現實意義[2]。盡管多數經濟學家和社會學家主張土地國有化，但現實中的資本主義社會仍以土地私有制為主。新制度經濟學認為，產權明晰是市場機制實施的重要前提和基礎，土地私有制可以有效明晰土地收益的權利歸屬，相對于土地公有，土地私有制更具有市場效率。伊利與莫爾豪斯（1924）也提到“無數經驗表明，只有農地私有化才能最大激發農民的勞動熱情，提高生產效率”[3]。而考慮到我國社會主義體制問題，國內學者多數致力于在土地所有權與使用權互為獨立的范式中進行土地使用效率問題的研究。如在探尋我國土地制度改革的研究中，安希伋（1988）認為國家必須保持土地絕對所有權，這有利于政府對土地進行宏觀調控及管理，而與此同時要保證家庭承包式經營的穩定性，并通過改革使集體所有制更加完善[4]。同樣，董河清（1995）、柳建平（2012）等學者也針對目前土地經濟和社會功能的轉變，進一步提出加快完善土地制度的措施，從而保障農民土地合理權益，提高土地生產效率[5～6]。而陳東琪（1989）等學者認為，只有將土地所有權交于農民手中，才是最有效率的[7]。農民擁有土地所有權，就相當于對土地未來收益權有了保障，為獲得更多收益，農民自然會增加土地投入，更加著力于土地經營。

在土地與農業發展問題研究中，農業用地流轉問題也受到了學者們的關注。日本農業經濟學者速水佑次郎（1988）對農業用地大規模流轉的前提條件進行了深入研究，他從農業收入的角度提出，擁有大面積農地的上層農戶的邊際農業剩余超過那些經營面積較小的下層農戶的純收入是土地流轉的必要前提[8]。Gershon Feder和David Feeny（1991）認為明確流轉土地的確權對發展農業生產和投資十分必要，只有租賃土地受到產權協議保障，農民才能安心對土地進行開發和投資，同時土地確權能夠減少交易成本，進而實現土地資源的最有效配置[9]。而基于改革開放以來我國農業土地流轉的實踐經驗，國內學者也在農業土地流轉與農業發展問題方面做出了理論探索。許經勇（2002）通過經驗數據分析，認為不斷調整的土地承包權阻礙了土地流轉市場的健康發育，只有長期穩定的土地承包關系才可保證土地順利流轉[10]。而劉金升、馬靜（2010）則認為土地流轉會使大量農村勞動力轉向非農產業，可使農業生產經營規模擴大，進而促進現代農業的發展[11]。在這種土地流轉支撐現代農業發展的觀點論戰中，王崇志（2012）、汪恭禮（2009）等學者進一步認為，農村土地流轉市場會隨著中介機構的介入而變得更加規范，土地交易成本將下降，這有利于農村土地的良性流轉[12-13]。中介機構在土地市場上可起到信息傳遞作用，使信息公開透明化，中介機構的介入可加速農地流轉進程。

土地流轉離不開土地市場，而土地市場運行對經濟增長的影響也是目前主流經濟學關注的研究熱點。雖然相較于古典經濟學致力于勞動、土地和資本三要素研究，新古典經濟學更注重技術和管理在經濟增長中的作用，但是如何將土地要素納入經濟增長理論模型研究，也一直是新古典經濟學試圖解決的問題。由于新古典經濟學無空間維度的分析范式無法兼容土地及其市場所具有的空間維度，因此主流經濟學中關于土地在經濟增長中的作用研究也一直處于嘗試階段。在這種嘗試的過程中，Nichols（1970）首先將土地要素納入到新古典經濟增長模型當中，探討了土地價格在經濟增長中的具體作用途徑，首次揭示了土地市場對經濟增長的重要影響作用[14]。而Markusen（1978）等人則通過實證案例探討了北美一些城市的土地市場結構與經濟規劃之間的聯系和規律，認為政府適當開放土地市場能夠實現土地資源的最優配置，進而能夠提高土地交易各方的收益[15]。國內學者則對土地市場效率進行了較為廣泛的研究，如錢忠好、牟燕（2012）等學者近期運用數理分析方法對我國土地市場化水平進行的研究，其研究結論表明我國目前土地市場化水平低下，總體呈現下降趨勢[16]。這一結論得到了國內多數學者的認同。

綜述國內外土地政策相關研究，雖然現有文獻從土地制度、土地流轉以及土地市場等多方面進行了系統分析，并為土地與農業發展問題研究提供了豐富的理論基礎。然而，這些研究卻較少涉及土地流轉與農業發展的內在機制，尤其是缺乏嚴謹的實證檢驗和數理分析，這就使得那些關于土地與農業發展之間相互關系的精辟論述，不無遺憾地局限在經驗觀點的陳述之上，并無法對“農村集體土地入市”政策進行必要的理論支撐。土地有效流轉必然促進現代農業發展，引致土地收益規模報酬遞增，從而形成壟斷性競爭，而以往經濟問題研究更重視經濟活動的完全競爭特性，這恰恰與土地流轉中的壟斷競爭特性不相符合。并且傳統經濟理論中并未涉及空間維度，而土地卻具有明顯的空間屬性，這就使得傳統分析范式無法適用于現有的土地流轉問題研究。事實上，興起于上個世紀90年代的新經濟地理學以其非完全競爭和規模報酬遞增的分析范式，為本文土地流轉問題研究提供了嶄新的平臺。借助空間建模技術，在系統梳理土地流轉對農業發展影響作用的基礎上，本文通過構建嚴謹的空間土地流轉模型，深入研究農村土地流轉與農業發展之間的內在聯系，探尋農村土地流轉對農業發展的作用機制，并做出符合現實的理論評價。

三、土地流轉與農業經濟增長需求：基于歷史視角的分析

（一）土地流轉限制：我國建國時期社會與經濟發展的必然選擇

1. 公有制生產關系與土地流轉。新中國成立初期，中國共產黨作為執政黨在穩固政權之后，有計劃有步驟地分批次對解放區農村進行了土地制度改革。這一舉措徹底摧毀了幾千年來的地主階級土地所有制，而將其轉變成農民土地所有制。然而，在農民土地所有制迅速激發農民極大的生產熱情的同時，很多農村地區也出現了新的矛盾：一方面，越來越多的農民手里掌握土地，中農化趨勢明顯，因此如何對農民思想進行正確引導，避免資本主義意識的自發傾斜現象，成為新中國在意識形態領域迫切需要解決的問題；另一方面，由于連年戰爭造成的影響，我國農村生產力水平極其低下，再加之分散的經營模式使得現行土地制度難以對農田進行優質的耕種管理和水利修建，這種情況造成農業生產難以滿足我國工業發展對農業生產資料需求的快速增長。為此，在生產關系的調整過程中，農業生產合作社開始出現，并逐步在全國范圍內實施，將土地、耕畜、農具等生產資料公有化，克服了個體經營的種種弊端。可以說，在物資匱乏時代，農村土地更加適合集體所有、共同耕種。因此，在當時的社會和經濟條件下，土地無法流轉，也不能流轉。

2. 生產力水平與土地流轉。建國初期，我國的工業化水平遠遠落后于發達國家和部分發展中國家。“一五”時期我國工業產值不足國內生產總值5%，現代工業體系百廢待興。在蘇聯的影響下，我國確立了優先發展重工業，建立社會主義工業化國家的過渡時期發展路線。因此，在建國初期，受制于戰爭影響以及農業科技和資金投入不足的約束，農業科技水平和機械化水平低是我國當時農業生產的主要特征。而土地流轉的目的是土地集約化經營，需要高水平的農業機械化投入，但當時我國的農業機械投入量過低，無法滿足土地流轉后的集約化生產經營要求，可以說當時我國農機化水平在很大程度上不需要土地流轉。因此，從技術層面上看，農村土地限制流轉與我國過渡時期的基本國情是相符合的。

3. 收入分配制度與土地流轉。建國初期，由于人口眾多，生產力低下，廣大人民群眾的溫飽問題急需解決，這就需要大力促進農業經濟發展。在土地集體耕種的背景條件下，為激勵農民積極投入農業生產過程，并規避個別農民的消極怠工情況，我國政府制定了以按勞分配為主要原則的分配制度。按勞分配強調多勞多得，這對于剛從封建壓迫中解脫出來的廣大農民來說是一個自食其力、豐衣足食的好機會，因此全國各地農民的生產熱情極其高漲。而局限于當時對社會主義性質的認識程度和水平，雖然當時在理論上承認產出是土地、勞動等要素共同作用的結果，但是在分配中生產要素卻不能參與收入的分配。土地等生產資料不能參與生產收入的分配，這就導致了無論是在理論上，還是在實踐中，土地作為生產要素的流轉是沒有任何意義的。

4. 農村勞動力轉移與土地流轉。建國初期我國農業發展相對落后，而在農業機械化水平不高、農業科技落后的情況下，政府要推進農業發展，只能單純依靠農村勞動力的大量投入來實現。而另一方面，土地流轉的結果必然會在一定程度上導致農村剩余勞動力轉移，而當時我國工業化發展正處于起步階段，第三產業更是極不發達，城市中有限的工作崗位無法容納過多的農村剩余勞動力。因此，土地一旦進行流轉，不僅對我國提高糧食產量毫無幫助，而且對城市就業也帶來極大壓力，甚至可能會對社會治安穩定產生一定程度的影響。因此，從社會發展的角度上來看，土地不能流轉也是當時我國國情的必然選擇。

（二）土地流轉：我國現代農業發展的內在要求

土地是重要的生產資料，土地制度變遷向來會對一個國家的社會、經濟產生不可忽視的重要影響。從最初的家庭聯產承包責任制到如今的對土地流轉模式進行深入探索，在我國的農業發展實踐中，土地流轉對農業發展主要有以下幾方面作用。

1. 土地流轉是現代農業發展的基本前提。現階段，我國農業發展中傳統農業仍占很大比重，現代農業不發達，與國外發達國家高科技、高效率、高產出的現代農業相比仍有巨大差距。一定意義上說，農業的現代化水平決定著糧食產量，而糧食產量是關系到社會穩定和經濟發展的重要內容。一直以來，在糧食國際貿易中，我國為凈出口國，但2012年這一情況出現明顯變化。如果把大豆納入糧食范疇，中國的糧食進口量已經達到11%，自給率勉強能夠達到90%，我國政府制定的糧食自給率須保持在95%以上的政策紅線已經面臨嚴重威脅。同時，考慮到我國城鎮化推進過程中對耕地的占用，為保障糧食安全而確立的18億畝耕地底線也面臨著越來越大的壓力。在有限的土地資源和巨大的糧食需求雙重壓力下，加快現代農業發展就成為我國目前農業發展模式的必然選擇。現代農業以規模化和集約化生產為前提，這就需要對土地進行集約化利用。而土地流轉恰是土地集中經營管理的重要前提，加快土地流轉可以擴大我國現代農業實施范圍，同時也是現代農業發展的內在基本要求。

2. 土地流轉與農業投資。加快土地流轉促進傳統農業向現代農業轉變，從本質上講就是勞動密集型農業向資本密集型農業和技術密集型農業轉變。在這種轉變過程中，引導社會資本向現代農業轉移具有重要的作用和意義。截至2012年末，我國各類金融機構存款余額達94.3萬億，貸款余額為67.3萬億，城市資本過剩現象明顯。然而，社會資本向現代農業轉移需要土地的大規模經營和統一管理，單獨、分散的土地經營模式很難滿足這種需要。土地流轉可以實現將土地集中起來進行經營和管理的需求，有效避免農民分散經營的弊端。這種統一的現代化經營模式會大幅度提高土地利用率，有利于各種高科技農業機械的使用，以及基礎水利建設，不僅可以提高農業生產數量和質量，而且可以有效降低生產成本，增加農業生產的經營收益。

3. 土地流轉與城鎮化建設。目前，我國正在加速推進城鎮化進程，2012年我國城鎮化人口比例已達52.57%，并且該比例呈逐年上升趨勢。但實際上，成功擁有城鎮戶口的農民工數量卻比例較低。更多情況是，農民工在城市里工作，但戶籍卻始終保留在農村。這不僅與城鄉二元戶籍制度造成農民缺乏必要社會保障有關，而且還與農民工缺乏滿足城市生活的足夠經濟條件有關。農民工收入普遍不高，根本無力長期支付高昂的城市生活成本。因此，農民進城務工一般不具有長期性，而且流動性較大，難以給城市經濟發展帶來長期收益。雖然國家出臺了許多政策保障農民工的社會權益，但短期內農民工的收入水平仍將無法維持城市的生活成本。然而，土地流轉可以進一步將土地的經營權和收益權相分開，有利于上述問題的解決。土地流轉帶來的土地承包收益能夠較大程度補貼農民收入，使其在進城生活的初期階段能夠擁有足夠的經濟支持，解除農民的顧慮，使其安心在城市工作生活。可以說，土地制度改革能夠有效加速我國城鎮化建設進程。

4. 土地流轉有利于擴大內需。過去的三十年，我國主要依靠投資和凈出口帶動經濟增長。但受金融危機影響，世界經濟環境動蕩不安，單純依靠投資和出口已難持續滿足我國經濟增長需要。雖然我國已經提出通過擴大國內需求特別是消費需求，來加快轉變經濟發展方式的戰略方針，但時至今日，我國仍處于產能過剩、內需增長緩慢的窘境。消費需求作為經濟增長的內在動力，其增長對我國經濟發展至關重要。然而，以往我們卻過于重視城鎮人口的消費需求，卻忽視了農村人口巨大的消費市場。實際上，我國農村人口的消費升級轉型空間巨大，尤其是農村土地流轉產生的各種土地收益能夠有效增加農民收入，土地流轉收入將大部分轉為投資和消費，這無疑將進一步促進我國通過擴大內需拉動經濟增長。

四、土地流轉與農業經濟增長：一個空間土地流轉模型分析

（一）模型的前提假設

1. 土地流轉對農業發展具有重要的作用，因此我們將土地流轉作為重要變量引入農業經濟增長模型。在農業經濟增長的模型中，投入要素包括資本、技術等傳統經濟性要素。在這些經濟性要素中，我們用S來表示農業投資，用F來表示資本以外的其他經濟性要素。模型假定農業用地流轉與農業投資資本存在技術相關性，二者在生產活動中互相影響。這意味著，農業投資資本必須與土地流轉相互適應，二者匹配方能帶來更高的農業生產效率。農業投資與土地流轉的程度和水平是生產的重要影響因素，模型以組合型要素gi代表二者之間的匹配，并且通過將gi引入生產函數。其中，i=1，…，n，n表示組合型要素水平。

2. 農業可流轉土地分為兩種類型：直接進入生產領域的T1，以及無法直接進入生產領域必須與農業資本進行黏合的T2。兩種類型流轉土地T1、T2的總量構成農業用地總量T。由于農業用地一段時間內不變，因此假定T為常數。

3. 令經濟要素F、可流轉農業土地T1與n種組合型要素gi一起進入生產過程，并且假定生產函數滿足柯布—道格拉斯總量生產函數性質。由于各種要素組合種類本身表現為離散特征，而又不失一般性，模型為計算簡便考慮，將其假定為連續型分布。因此，生產函數可以表示為：

（四）穩態下經濟增長率

根據以上表達式分析可知：經濟穩態時期，土地流轉對農業經濟增長起到關鍵性作用，農業經濟增長率與土地流轉要素有直接關系。由于不同地區土地流轉規模不同，因此穩態下的各區域農業經濟增長速度也就不同。

通過觀察生產函數的表達形式，我們能夠看出農業經濟增長不僅受土地流轉要素影響，同時還會受到其他經濟要素的影響，但在穩定狀態下的農業經濟增長率卻不包含其他經濟類要素。事實上，其他經濟要素對穩態下的農業經濟增長率并非毫無作用。土地流轉不僅受政策的影響，而且還受市場的影響。在這種情況下，其他經濟要素對穩態下的農業經濟增長作用雖不明顯，但卻可以通過對土地流轉市場的影響進而對農業經濟增長進行間接影響。而本文模型的遺憾之處在于，我們僅僅討論了土地流轉的直接影響，而并沒有對這些間接影響以公式的形式進行表達。

五、結論

發展現代農業是我國重大戰略任務。為推動傳統農業發展方式轉變，提高農業綜合生產能力，提高農民收入，國家明確黑龍江省作為有條件的地區率先開展現代農業綜合配套改革試驗。現代綜合配套改革的主要任務之一就是深化土地管理制度改革，實行支持現代農業發展的差別化用地管理政策，規范推進集體經營性建設用地流轉。因此，如何深度理解土地流轉對農業發展的內在機制，并解決目前土地流轉過程中的各種束縛因素與農業經濟發展需求之間的矛盾就具有重大的理論和現實意義。通過借助新經濟地理學的空間建模技術，本文將土地流轉納入農業發展績效模型當中，其理論意義在于通過構建空間經濟分析范式，揭示土地流轉與現代農業績效之間的內在聯系。而其現實意義則在于進一步揭示了現代農業綜合配套改革的核心是通過集約利用農業用地提高農業生產效率，促進農村人口的城市化轉移。實現綜合配套改革的關鍵則是推進農村集體土地入市，完善相應的土地流轉制度和法律體系，在保障農民利益的基礎上推動現代農業建設的進程。

需要注意的是，現代農業綜合配套改革必須與我國目前正在實施的主體功能區戰略相輔相成，在各項措施的實施上應該做到相互支撐。主體功能區戰略是遵循經濟社會發展規律和自然規律，立足我國國土空間的自然狀況，明確國土空間開發的指導思想和原則。以開發內容為依據，主體功能區可分為城市主體功能區、農產品主產區和重點生態功能區。在我國將農產品主產區作為限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發的區域，是為了切實保護這類農業發展條件較好區域的耕地，使之能集中各種資源發展現代農業，不斷提高農業綜合生產能力[17]。同時，也可以使國家強農惠農的政策更集中地落實到這類區域，確保農民收入不斷增長，農村面貌不斷改善。可見，主體功能區戰略與現代農業綜合配套改革是一脈相承的。然而必須注意的是，主體功能區戰略的補償機制必須適用于現代農業綜合配套改革。這是因為，我國約80%的商品糧生產向糧食主產區集中，但由于種糧效益低，如果沒有適當的利益補償，那么就難以提高農民乃至地方政府種糧的積極性，糧食生產就難以穩定，糧食安全就無以保障。因此，進一步建立和健全糧食主產區利益補償機制就具有重要的現實意義。

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責任編輯、校對：許永兵

需要注意的是，現代農業綜合配套改革必須與我國目前正在實施的主體功能區戰略相輔相成，在各項措施的實施上應該做到相互支撐。主體功能區戰略是遵循經濟社會發展規律和自然規律，立足我國國土空間的自然狀況，明確國土空間開發的指導思想和原則。以開發內容為依據，主體功能區可分為城市主體功能區、農產品主產區和重點生態功能區。在我國將農產品主產區作為限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發的區域，是為了切實保護這類農業發展條件較好區域的耕地，使之能集中各種資源發展現代農業，不斷提高農業綜合生產能力[17]。同時，也可以使國家強農惠農的政策更集中地落實到這類區域，確保農民收入不斷增長，農村面貌不斷改善。可見，主體功能區戰略與現代農業綜合配套改革是一脈相承的。然而必須注意的是，主體功能區戰略的補償機制必須適用于現代農業綜合配套改革。這是因為，我國約80%的商品糧生產向糧食主產區集中，但由于種糧效益低，如果沒有適當的利益補償，那么就難以提高農民乃至地方政府種糧的積極性，糧食生產就難以穩定，糧食安全就無以保障。因此，進一步建立和健全糧食主產區利益補償機制就具有重要的現實意義。

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責任編輯、校對：許永兵

需要注意的是，現代農業綜合配套改革必須與我國目前正在實施的主體功能區戰略相輔相成，在各項措施的實施上應該做到相互支撐。主體功能區戰略是遵循經濟社會發展規律和自然規律，立足我國國土空間的自然狀況，明確國土空間開發的指導思想和原則。以開發內容為依據，主體功能區可分為城市主體功能區、農產品主產區和重點生態功能區。在我國將農產品主產區作為限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發的區域，是為了切實保護這類農業發展條件較好區域的耕地，使之能集中各種資源發展現代農業，不斷提高農業綜合生產能力[17]。同時，也可以使國家強農惠農的政策更集中地落實到這類區域，確保農民收入不斷增長，農村面貌不斷改善。可見，主體功能區戰略與現代農業綜合配套改革是一脈相承的。然而必須注意的是，主體功能區戰略的補償機制必須適用于現代農業綜合配套改革。這是因為，我國約80%的商品糧生產向糧食主產區集中，但由于種糧效益低，如果沒有適當的利益補償，那么就難以提高農民乃至地方政府種糧的積極性，糧食生產就難以穩定，糧食安全就無以保障。因此，進一步建立和健全糧食主產區利益補償機制就具有重要的現實意義。

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責任編輯、校對：許永兵